裁判字號：最高行政法院92年判字第871號判決
裁判日期：民國92年07月03日
裁判案由：國宅
最高行政法院判決九十二年度判字第八七一號
上訴人乙○○被上訴人聯合勤務總司令部第二○五廠代表人甲○○右當事人間因國宅事件，上訴人對於中華民國九十一年三月十二日高雄高等行政法院九十年度訴字第一九五五號判決，提起上訴，本院判決如左：
主文原判決廢棄，發回高雄高等行政法院。
理由上訴人之上訴意旨略謂：一、原審雖以：被上訴人於七十七年十二月五日召開違建戶處理會議時，所擬定之「四項審查標準」，並作成如符合該「四項審查標準」者，准予比照原眷戶以每坪五千元之價格配售二十四坪型國宅一戶之決議等情，係屬被上訴人承諾出售國宅前內部意思決定形成因素之一，尚非被上訴人應為之行政處分或應為特定內容之行政處分云云，駁回上訴人之訴。惟被上訴人為行政機關，其就上述「四項審查標準」之決議，並非單純屬其內部研議之事項，而係召開違建戶處理會議時，向眷戶代表所提出，並經與會人員討論後始告達成，是其已有對外為意思表示之事實。二、按人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容行政處分之訴訟；行政訴訟法第五條第二項定有明文。本件上訴人申請被上訴人准將上訴人列入 君毅 新村違佔建戶名冊內，以便日後得以優惠價格申購改建後之國宅；上訴人申請之事項既「將上訴人列入列管之違建戶名冊內」，而非逕向其請求以優惠價格購買國宅，而是否將上訴人列入名冊，實屬被上訴人就其職掌上文書是否為列入之處分之問題，自無原審所認國宅是否讓售屬經濟法律關係之爭執云云之情形。且被上訴人就上訴人之申請，既以九十年五月十五日（九○）淳訓字第一八九七號函復與法不符等語而不予准許，則被上訴人之此函顯在駁回上訴人之申請，並因而損害上訴人在法律上得以優惠價格申購國宅之利益，依行政訴訟法上揭規定之旨，自無不許上訴人提出訴願及行政訴訟救濟之理。三、是否將上訴人列入列管之違建戶名冊中，既為被上訴人行政上所掌之事項，事涉上訴人之權益及被上訴人是否應為授益處分；而上訴人確與訴外人 李朱月金 等二十八人之資格相符，基於行政法上之平等原則，被上訴人自有作成將上訴人列入列管之違建戶名冊中之行政處分之義務。原審失察，遽為上訴人敗訴之判決，顯有違法及不公，請判決廢棄原判決，並撤銷原處分及訴願決定等語。
被上訴人則以：一、經查上訴人乙○○自稱居住於壯勇里三巷一之一號（現改為建隆里壯勇三巷一之一號），乃為其岳父 袁禮海 原居住之眷舍壯勇里三巷一號，上訴人於八十五年六月三日始向高雄市前鎮區戶政事務所申登設籍於其岳父袁禮海已搬出騰空即將拆除之眷舍，並於八十七年一月七日變更地址為高雄市前鎮區壯勇里三巷一之一號，此有戶口名簿可證。由此顯見，上訴人係欲藉此主張其於眷村內有設籍而請求列入違佔建戶，並比照合法之眷戶配售國宅，如此之作為自無可取，亦不能因其有設籍即認定其係合法之眷戶。二、違建戶之資格審定，須具備：（一）實際居住者、（二）有戶籍資料及水電證明者、（三）居住時間需在被上訴人清查時間前、（四）有公文書可資證明者。經查上訴人乙○○先生並非上訴人列管有案之原眷戶或違佔建戶，被上訴人自訴與妻居住於其岳父袁禮海之眷舍，然袁禮海之眷舍係奉准有案之眷舍，該眷舍因奉准遷建為「勤毅新城」國宅，且袁禮海於八十一年三月已併同原配眷舍申領超坪補償新臺幣壹拾貳萬玖仟伍佰元正，又於八十四年獲配「勤毅新城」國宅。袁禮海一家人所共同居住之眷舍既經獲配國宅一戶，且其眷舍亦已獲取超坪補償費，則袁禮海一家人依規定不得再要求被上訴人任何補償及安置。三、上訴人既不是被上訴人列管之違建戶，故被上訴人擬定之「四項審查標準」不適用於上訴人。另上訴人所提訴外人李朱月金等二十八人資格問題，經查為本廠列管之違佔建戶，亦符合被上訴人擬定之「四項審查標準」與上訴人完全不同。四、綜上所述，本案上訴人無權亦無理由請求列入違佔建戶名冊中。請判決駁回上訴人之訴等語，資為抗辯。
原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：經查，被上訴人於七十六年九月間，與國防部達成協議，改建被上訴人之「君毅、 正勤 新村」老舊眷舍為國民住宅，除原列管眷戶享有配售改建後國宅權利外；被上訴人為處理上開眷村內之違（佔）建戶，曾於七十七年十二月五日，召開違（佔）建戶處理會議，擬定「四項審查標準」，並作成如符合該「四項審查標準」者，准予比照原眷戶以每坪五千元之價格，配售二十四坪型國宅一戶之決議等情，為兩造所不爭。惟被上訴人縱屬本件國宅之出售機關，依司法院釋字第四四八號解釋，其代表國庫出售公有財產，並非行使公權力，對外發生法律上效果之單方行政行為即非行政處分，而屬私法上契約行為。則非列管眷戶是否符合「四項審查標準」，而得比照原眷戶取得配售國宅之資格，僅屬被上訴人於承諾將上開國宅出售與要求配售者前，內部意思決定形成因素之一，尚非屬被上訴人應為之行政處分或應為特定內容之行政處分，上訴人自無要求作成以之為內容之行政處分之權源。本件上訴人向被上訴人申購系爭國宅，核其性質，要屬向被上訴人發出願意承購系爭國宅之要約，則因被上訴人以上訴人並非被上訴人「君毅、正勤新村」列管眷戶或非列管眷戶（違佔建戶）為由，未為讓售之承諾衍生之糾紛，本屬人民與行政機關間，因系爭國宅是否讓售所生之私經濟法律關係之爭執，尚非行政爭訟所能解決。且上訴人是否符合被上訴人所訂「四項審查標準」，而得比照原眷戶取得配售國宅之資格，既僅屬被上訴人出售國宅承諾意思表示前之內部審查行為，並無作成行政處分義務，則上訴人依行政訴訟法第五條規定起訴，亦與該課予義務之訴之實體判決要件不符，容有欠缺權利保護必要情形，其訴為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘關於上訴人是否符合非列管違（佔）建戶上之主張，即無論述必要。因而將訴願決定及原處分維持，並駁回上訴人前訴訟程序之訴。本院按「主管機關直接興建及分配之住宅，先由有承購、承租或貸款需求者，向主管機關提出申請，經主管機關認定其申請合於法定要件，再由主管機關與申請人訂立私法上之買賣、租賃或借貸契約。此等契約、、、性質上相當於各級政府之主管機關代表國家或地方自治團體與人民發生私法上各該法律關係，、、、。至於申請承購、承租或貸款者，經主管機關認為依相關法規或行使裁量權之結果（參照國民住宅出售、出租及商業服務設施暨其他建築物標售標租辦法第四條）不符合該當要件，而未能進入訂約程序之情形，既未成立任何私法關係，此等申請人如有不服，須依法提起行政爭訟」，業經司法院釋字第五四○號解釋理由書第二段闡明在案。本件被上訴人於七十六年九月間，與國防部達成協議，改建被上訴人之「君毅、正勤新村」老舊眷舍為國民住宅，除原列管眷戶享有配售改建後國宅權利外；被上訴人為處理上開眷村內之違（佔）建戶，曾於七十七年十二月五日，召開違（佔）建戶處理會議，擬定「四項審查標準」，並作成如符合該「四項審查標準」者，准予比照原眷戶以每坪五千元之價格，配售二十四坪型國宅一戶之決議等情，為兩造所不爭，業經原審查明，則被上訴人有依「四項審查標準」，就主張其為系爭眷村內之違（佔）建戶者申購系爭國宅事件，審查其是否符合該當要件之權責，被上訴人依其審查結果，單方作成准否申請人比照原眷戶配售系爭國宅之公法上法律效果之行政行為，性質上自為行政處分。本件上訴人向被上訴人申請列入違佔建戶名冊，並比照原眷戶配售國宅事件，既經被上訴人以九十年五月十五日（九○）淳訓字第一‧八九七號函否准，即屬經主管機關認為依相關法規不符合該當要件，而未能進入訂約程序之情形，此等申請人如有不服，參酌司法院釋字第五四○號解釋理由書第二段意旨，須依法提起行政爭訟。原判決以被上訴人認上訴人並非被上訴人「君毅、正勤新村」列管眷戶或非列管眷戶（違佔建戶）為由，未為讓售之承諾衍生之糾紛，屬人民與行政機關間，因系爭國宅是否讓售所生之私經濟法律關係之爭執，尚非行政爭訟所能解決。且上訴人是否符合被告所訂「四項審查標準」，而得比照原眷戶取得配售國宅之資格，既僅屬被上訴人出售國宅承諾意思表示前之內部審查行為，並無作成行政處分義務，則上訴人依行政訴訟法第五條規定起訴，亦與該課予義務之訴之實體判決要件不符，容有欠缺權利保護必要情形，其訴為無理由，因而駁回上訴人原審之訴，揆諸司法院釋字第五四○號解釋意旨，難謂無判決違背法令之情形，經核本件上訴為有理由，且因原判決就上訴人原審之訴未為實體審理，故本件有由原審法院依法調查事實並就上訴人是否符合非列管違（佔）建戶之主張，及被上訴人已提出之相關答辯，進行實體審理之必要，爰將原判決廢棄發回原法院，更為審理。
據上論結，本件上訴為有理由，爰依行政訴訟法第二百五十六條第一項、第二百六十條第一項，判決如主文。
中華民國九十二年七月三日
最高行政法院第二庭
審判長法官陳石獅
法官吳錦龍法官彭鳳至法官高啟燦法官黃合文右正本證明與原本無異
法院書記官王福瀛中華民國九十二年七月十八日