裁判字號：最高行政法院99年判字第1308號判決
裁判日期：民國99年12月09日
裁判案由：政府採購法
最高行政法院判決
99年度判字第1308號上訴人交通部民用航空局代表人 尹承蓬 訴訟代理人 洪堯欽 律師
劉健右 律師被上訴人陸航科技工程顧問有限公司代表人 林士群 訴訟代理人 謝震武 律師
甘存孝 律師上列當事人間政府採購法事件，上訴人對於中華民國98年4月9日臺北高等行政法院97年度訴字第1799號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理由
一、上訴人於民國96年11月2日就其「十二座機場道面PCN值檢測及評估之專業服務案」採購案(下稱系爭採購案）開標，評選訴外人儀衡工程科技股份有限公司（下稱儀衡公司)為最優勝廠商，並於96年12月5日通知參與投標之被上訴人評選結果。嗣被上訴人以儀衡公司提供內容不實之「服務完成證明書」參與投標，有違反政府採購法第50條第l項第3款及第7款等規定之情形，於96年12月11日以2007霖字第066號函，向上訴人提出異議並請求暫停採購程序，經上訴人以97年2月5日場建字第0970004223號函異議處理結果，略以系爭採購程序並無構成不予開標或不決標予儀衡公司(原判決誤載為「聲請人」）之事由等語。被上訴人不服，向行政院公共工程委員會（下稱工程會）提出申訴，亦遭該會於97年5月2日以訴字第0970112號採購申訴審議判斷書予以駁回，被上訴人仍不服，遂提起行政訴訟，經原審以97年度訴字第1799號判決（下稱原判決）申訴審議判斷及原異議處理結果均撤銷。上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張：（一）儀衡公司雖於參與系爭採購案之投標文件所附服務建議書中，提出訴外人大豐工程顧問股份有限公司（下稱大豐公司）所出具之服務完成證明書，記載儀衡公司於上訴人另案「馬公機場跑道道面承載力(PCN值)落重撓度儀檢測勞務採購案」（下稱馬公機場PCN值檢測案）完成現場撓度檢測作業等工作，以此作為儀衡公司過去承辦PCN值或相關檢測實績之證明。惟儀衡公司用於馬公機場PCN值檢測案之CarlBroHWD落重撓度儀係於94年進口之二手設備，該儀器於96年2月9日進行公開展示時，於檢測過程中產生盤底跳動之情形，且撓度儀落重盤襯墊脫落並嚴重鏽蝕。再者，儀衡公司曾表示僅有進行「相對校估」之程序，顯見儀衡公司用於馬公機場PCN值檢測案之儀器，並不符合上訴人所要求校估規定。儀衡公司於系爭採購案所具之服務完成證明書，有諸多記載內容不實之情事，此對於儀衡公司參與系爭採購案之投標資格與最後評選之結果，影響極為重大，應已違反政府採購法第50條第1項第3款及第7款之規定，上訴人仍續行辦理本件採購程序，顯有違背法令之誤。（二）本件採購案之評選辦法第8點關於「評分項目及配分」規定，包括「服務建議書內容之完整性、可行性」、「工作計畫、預定進度與執行方法之妥適性」及「廠商道面PCN或相關檢測實績與執行能力」等項目均為評選應考量之項目，則上開服務完成證明書既有前開之違誤又為評量之基礎，自有誤導評選委員或使之產生誤認之可能，是上訴人此一評選結果實難認屬適法。（三）本件上訴人就儀衡公司所有之Ca
rlBroHWD落重撓度儀，並未具備履約重要設備之功能與品質之嚴重瑕疵等情形，迄今未為實質審查，亦從未曾函知儀衡公司就該項疑義提出說明，即逕作成被上訴人及儀衡公司檢測設備之功能與品質皆同為「符合」之合格認可，並以上訴人專業能力不足為由，冀將全部責任推給評審委員，上訴人之不作為顯有失職之虞等語，為此，訴請將申訴審議判斷及原異議處理結果均撤銷。
三、上訴人則以：上訴人與大豐公司所訂契約所附之「馬公機場跑道道面結構承載力(PCN值)落重撓度儀檢測作業規定」第3條規定，僅曾引用ASTMD4695-96之規定作為契約履行之依據，未曾引用ASTMD4695-03之規定，上訴人基於契約拘束原則，自不能擅自變更契約之內容、自行將ASTMD4695-03之規定納為契約之基礎，而主張大豐公司有辦理校估之義務。本案被上訴人於提起申訴時，雖主張ASTMD4695-96之「早期版本」亦有校估之規定，惟被上訴人所稱之早期版本，究非上訴人與大豐公司簽約時仍有效之規定，上訴人自不能任意引用已經失效之規定，而擅自加重大豐公司之契約義務。在此情況下，自不能認為上訴人於馬公機場PCN值採購案所需求之檢測設備，係指有辦理校估之落重式撓度儀。因此縱使儀衡公司在馬公機場PCN值採購案未辦理校估，亦無法認為系爭證明書之內容有何不實。被上訴人主張系爭證明書所載內容與事實不符、有政府採購法第50條第1項第3款「以偽造、變造之文件投標」之違法云云，並無理由。又儀衡公司雖曾持大豐公司所開立之系爭證明書投標，惟系爭證明書僅記載儀衡公司有提供檢測設備、操作人力、辦理現場檢測作業及提供顧問諮詢服務，並無任何文字提及儀衡公司有就落重式撓度儀辦理校估。故縱儀衡公司在馬公機場PCN值採購案未辦理校估工作，亦無從據以認定系爭證明書之內容有何不實。是以，系爭證明書之記載，應不致使評選委員會誤認儀衡公司在馬公機場PCN值採購案有辦理校估工作、進而影響評選委員之評分，在此情況下，自難認為儀衡公司有何影響採購公正之行為存在，被上訴人主張儀衡公司有政府採購法第50條第1項第7款所訂影響採購公正之行為，並無理由等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原審為不利於上訴人之判決(撤銷原異議處理結果及申訴審議判斷)，係以：（一）1.本件上訴人成立採購小組，就進入技術標評選階段之業者，按渠等所提服務建議書及履約文件等資料文據，依評選項目如機場道面檢測評估技術之完整性、可行性，及對於ACN-PCN方法暨評估流程之瞭解度、相關規範及法令之瞭解程度等項（被證4參照）作成如被證4第131頁以下所示之表格，就業者所提供文件之真實性依職權為初步審查，評選項目包括⑴服務建議書內容之完整性、可行性（該項再細分①機場道面檢測評估技術之完整性、可行性②對於ACN-PCN方法及評估流程之瞭解度③相關規範及法令之瞭解程度3項）⑵工作計畫、預定進度與執行方法之妥適性⑶廠商道面PCN或相關檢測實績與執行能力⑷價格之完整性及合理性等項，有系爭採購案受評廠商資料初審意見表影本1冊可資參照（被證4參照），是本件上訴人之採購小組所為初步審查，該行政行為事物之本質，應從此一審查程序行為目的及所欲達成之價值判斷之，殆無疑義。2.被上訴人在其服務建議書第79頁，已就儀衡公司之落重撓度儀設備問題及爭議疑點提出質疑，該服務建議書係書面並檢附相關資料，是上訴人於交付予評選委員評選之前，在為初步審查階段，自應就此攸關飛航安全公共利益之重大情事列為審查項目，除針對該指摘事項予以調查外，並應命儀衡公司提出文件或資料加以說明，否則其初審即有違公益原則，應屬違法。上訴人於接獲被上訴人服務建議書後，雖查知被上訴人之服務建議書第79頁已就儀衡公司之落重撓度儀設備問題及爭議疑點提出質疑，惟竟一方面推定被上訴人之陳述為真實，亦認被上訴人所質疑儀衡公司之襯墊脫落且嚴重鏽蝕等情係屬可採，但另一方面卻以儀衡公司所提服務建議書並未提到其擁有之落重撓度儀設備襯墊脫落等問題，故無與被上訴人所指摘質疑等節矛盾之情形，且推定被上訴人之服務建議書所載內容為真實，並不代表儀衡公司之服務建議書為不實為由，上訴人非但未進行任何調查，亦未請儀衡公司提出答辯或提供任何文件資料加以說明，已有不當。另系爭採購案，參與競標之廠商是否提供符合投標須知第49條第2項等規定及需求之機場專用重型落重式撓度檢測設備，乃本件最優先之考量審酌事項，此一攸關全民權益及飛航安全公共利益之事項，經參與技術標審查階段之競標廠商之一陸航科技工程顧問有限公司（即被上訴人）提出質疑，上訴人並非不知有此疑義，自應於初步審查時主動將之列入調查項目，詎上訴人如前所述，未為任何調查，亦未請儀衡公司提出答辯或提供任何文件資料加以說明，反而在系爭採購案受評廠商資料初審意見表，評選項目欄⑵工作計畫、預定進度與執行方法之妥適性項下⑶「廠商檢測設備之功能與品質及校估作業」一欄（包括重型落重式撓度儀、鋪面檢測專用透地雷達系統、現地CBR試驗（DCP）設備、設備校估程序等項）記載『符合』（招標文件規定）字樣，並逕交付評選委員會評選，上訴人所為初步審查有違平等及公益原則，而該當於政府採購法第50條第1項第7款規定之要件，堪以認定。（二）從而本件於評選階段，經上訴人為初步審查後，提供予採購評選委員會（共11位評選委員）據以評選之系爭採購案受評廠商初審意見表資料既非正確，有違反平等及公益原則之情形，致評選委員判斷有未充分斟酌相關事項而出於錯誤之事實認定或錯誤資訊之判斷而有瑕疵，所為評選決定自屬違法，原審法院自得加以審查，而認定上訴人本件評選儀衡公司為優勝廠商之決定為違法，應予撤銷。至上訴人所稱依採購評選須知規定，實質審查係屬評選委員之職權，故請求傳訊評選委員，以查明為何評選委員會在被上訴人已有上開指摘之情況下，仍評選儀衡公司為優勝廠商一節；然查上訴人未就被上訴人服務建議書所指摘儀衡公司之落重撓度儀設備問題及爭議疑點等事項為審查，卻在交付予評選委員會評選之初審意見表記載經審查儀衡公司之重型落重式撓度儀設備係『符合』（招標文件規定）字樣，致評選委員所為評選決定違法，已如上述，自無再傳訊評選委員之必要等詞，為其判斷基礎。
五、本院按：
(一)政府採購法第74條規定：「廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，得依本章規定提出異議及申訴。」依同法第76條規定，廠商對於公告金額以上採購案異議之處理結果不服者，得向主管機關、直轄市或縣(市)政府所設之採購申訴審議委員會提出申訴，該採購申訴審議委員會所為之申訴審議判斷，依同法第83條之規定，視同訴願決定。廠商對不利於其之決標結果提出異議，異議處理結果如維持原決標結果，異議廠商之權利或法律上利益係受到決標結果之侵害，並非因異議處理結果受侵害，此異議程序僅是法律所定申訴之先行程序。且對廠商而言，如僅對異議處理結果爭訟，即使勝訴，決標結果仍存在，其受侵害之權利或法律上利益，亦未能因而受到救濟。因而在此種情形，成為行政爭訟程序之所謂「原處分」，係指招標機關之決標結果之決定，並非維持原決標結果之異議決定。本件被上訴人於原審起訴，請求撤銷之對象，為申訴審議判斷及上訴人97年2月5日函之異議處理結果(以下稱異議處理決定)，原判決亦以該異議處理決定作為原處分予以審理判決。惟如上所述，被上訴人之權利或法律上利益，係受到上訴人所為儀衡公司得標(評選其為最優勝廠商)，被上訴人未得標之投標結果決定(以下稱投標結果決定)，此投標結果決定始為侵害被上訴人之權利或法律上利益之行政處分，應以之為爭訟對象，始能達到權利保護之目的，如未以投標結果決定為爭訟對象，訴訟欠缺權利保護必要，應予駁回。是被上訴人於原審聲明申訴審議判斷及原異議處理結果均撤銷，未及投標結果決定部分，其聲明有不完足之處，原審應依行政訴訟法第125條第2項規定予以闡明，原審未為闡明，逕為該部分被上訴人勝訴之判決，有判決不適用行政訴訟法第125條第2項規定之違背法令。
(二)行政訴訟法第42條第1項：「行政法院認為撤銷訴訟之結果，第三人之權利或法律上利益將受損害者，得依職權命其獨立參加訴訟，並得因該第三人之聲請，裁定允許其參加。」儀衡公司為系爭採購案之得標人，該投標結果決定對儀衡公司而言，係授益行政處分。被上訴人起訴主張儀衡公司以內容不實之「服務完成證明書」參與投標，有違反政府採購法第50條第l項第3款及第7款等規定之情形，上訴人應不決標予儀衡公司，即是請求撤銷該授益行政處分。是以本件撤銷訴訟之結果，儀衡公司之權利或法律上利益將受損害，該公司於原審聲請參加訴訟，原審應許其參加訴訟，乃原審以其無權利或法律上利益將受損害之情形，未許其參加訴訟(原審此部分以裁定駁回儀衡公司之聲請，經該公司提起抗告，此部分本院另行裁定)，原判決此部分適用法規不當，程序有重大瑕疵。
(三)政府採購法第50條第1項第7款：「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：……七、其他影響採購公正之違反法令行為。」係規定投標廠商有違反法令行為而影響採購公正之情形，作為不予開標或不予決標之事由。原判決以本件有政府採購法第50條第1項第7款之情形，而為不利於上訴人之判決，然對得標之儀衡公司有違反如何法令行為而影響採購公正，則未見敘明，判決不備理由。
(四)我國行政訴訟係採取職權調查原則(行政訴訟法第125條第1項及第133條規定參照)，其具體內涵包括事實審法院有促使案件成熟即使案件達於可為實體裁判程度之義務，以確保向行政法院尋求權利保護者能得到有效之權利保護。換言之，事實審法院原則上應依職權查明為裁判基礎之事實關係，以作成裁判終局解決紛爭。原判決以儀衡公司所提出由大豐公司所出具之服務完成證明書，記載儀衡公司之工作內容包括提供符合主管機關需求之機場專用重型落重式撓度檢測設備，惟被上訴人在技術標審查時所提出服務建議書，具體指摘所附照片係儀衡公司於2007年在臺灣大學展示系爭重型落重式撓度儀設備之照片，該撓度儀落重盤襯墊脫落且嚴重鏽蝕之問題及相關爭議疑點等，上訴人未就此等事項為審查，卻在交付予評選委員會評選之初審意見表記載經審查儀衡公司之重型落重式撓度儀設備係「符合」（招標文件規定）字樣，有違平等原則及公益原則。然上開服務完成證明書所載內容，是否屬實，及能否證明儀衡公司提供符合投標須知需求之機場專用重型落重式撓度檢測設備，乃屬事實認定問題，且不屬高度屬人性、技術性及經驗性問題，事實審法院應自行查明認定，原審法院未予查明，未盡審理之能事，不適用行政訴訟法第125條規定不當。
(五)綜上所述，原判決有適用法規及不適用法規不當與判決不備理由之違背法令事由，其或為上訴人上訴意旨所指摘，或為本院依職權調查所得，是上訴人求予廢棄，為有理由。因原判決違背法令影響事實之確定及判決結果，自應由本院將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中華民國99年12月9日
最高行政法院第四庭
審判長法官黃璽君
法官鄭忠仁法官楊惠欽法官吳東都法官陳金圍以上正本證明與原本無異中華民國99年12月10日
書記官郭育玎