裁判字號：最高行政法院87年判字第1009號判決
裁判日期：民國87年05月28日
裁判案由：空氣污染防制法
行政法院判決八十七年度判字第一○○九號
原告三五橡膠廠股份有限公司代表人甲○訴訟代理人 高思大 律師被告彰化縣政府右當事人間因空氣污染防制法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國八十六年十一月二十二日環署訴字第六七六八九號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
事實緣原告從事橡膠加工製造作業，於製程中產生惡臭，經彰化縣環境保護局依據民眾陳情，於八十六年二月二十七日派員前往稽查，發現原告於混合、攪拌、加熱製程產生惡臭，未有效收集、處理致惡臭逸散，造成空氣污染。案由被告據以裁處新台幣十萬元罰鍰，並通知限於八十六年七月十五日前改善完妥。原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略謂：一、被告即彰化縣政府認定原告公司於八十六年二月二十七日上午十時五十分許，在彰化縣○○鎮○○路○段○○○號原告公司廠區處，有「從事橡膠加工作業製程中，混合、攪拌、加熱，致產生惡臭，無設有處理空氣污染防制設備，造成空氣污染」之情事，係違反空氣污染防制法第十九條第四款之行為，而依同法第三十九條第一項、第二項規定，裁處原告十萬元罰鍰，並通知限期改善，此有被告八十六年五月二日八六彰府環二字第七○八九九號函，及函附彰化縣違反空氣污染防制法案件處分書、空氣污染稽查紀錄工作單等影本各一份可稽。惟按在各級防制區內，不得有棄置、混合、攪拌、加熱、烘烤物質，致產生惡臭或有毒氣體之行為，此有空氣污染防制法第十九條第四款定有明文；而所謂防制區即同法第二條第六款所規定之「空氣污染防制區（以下簡稱防制區）」；指地區土地利用對於空氣品質之需求，或依空氣品質現況，劃定之各級防制區；又同法第五條第一項規定，省（市）、縣（市）主管機關應轄境空氣品質狀況，會商有關機關，依空氣品質標準劃定各級防制區，並公告之。再依空氣污染防制法施行細則第七條第一項規定，本法第五條之防制區，分為左列三級：㈠、一級防制區：指國家公園、自然保護區、保育區等依法劃定之區域。㈡、二級防制區：指一級防制區外，符合空氣品質標準之區域。㈢、三級防制區：指一級防制區區外，未符合空氣品質標準之區域。是以依空氣污染防制法第十九條第四規之規定，必須所在位置係於防制區內者，始受有該條禁止規定之限制。且何謂防制區，既已於同法第二條第六款有所定義，各級防制區之劃定又須依同法第五條第一項所定之規定行之，防制區之分類及劃定標準，又已規定於該法施行細則第七條第一項中。然本件被告既未於空氣污染稽查紀錄工作單、或違反空氣污染防制法案件處分書中曾認定，原告遭處分之所在廠區係於防制區內，更未確認究屬一級防制區、二級防制區或三級防制區，即逕以違反該法第十九條第四款之行為認定，顯未該該法第十九條規定中之前提要件，即必須在防制區內，且須已公告之防制區內，始受該條禁止規下之效力所及，更且原告廠區所在究係於何一等級之防制區內，亦有未明。然按該法施行細則第七條第二項規定，為防止一、二級防制區內空氣品質發生明顯惡化，該區內所容許增加之污染物濃度最大限值，由中央主管機關定之，是以原告廠區究係位於何一等級之防制區內，就原告適用該法之標準即有不同，亦為該法施行細則所明定。詎被告竟均未就此為認定，亦未提出任何證據，即遽認原告有違反該法第十九條第四款之行為，顯屬率斷。二、空氣污染防制法第十九條第四款規定，在各級防制區內，不得有棄置、混合、攪拌、加熱、烘烤物質，致產生惡臭；同法第十一條第一項規定，公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準。則依前開二條文之規定，如位於防制區內之公私場所，即使所排放之空氣污染物已符合排放標準，不致受到同法第三十六條第一項規定之罰鍰，但若有人感到臭味者，則仍須受該法第三十九條第一項規定之處罰。是以縱任何生產企業其空氣污染物之排放均已符合該法第十一條所規定之標準，仍有可能遭受其處罰。更且依同法施行細則第二十五條規定，該法第十九條第四款所規定之惡臭，指足以引起厭惡或其他不良情緒反應之氣味。施行細則該條款其就「惡臭」所定之要件，全以所謂「厭惡」、「不良情緒反應」等不確定法律概念作為規範標準。是以認定之標準為何﹖自非原告事先所能知悉。況其認定之際，亦可能因稽查人員之不同，而致嚴不一，更難為原告所能心服。而觀諸空氣污染防制法就「惡臭」所為之規定，事實上已具有客觀可行之規範及認定標準，依空氣污染防制法第二條第四款即將五種惡臭物質納入該法第二條第一款所定之空氣污染物中加以規範。而關於該惡臭物質之排放標準亦依據該法第十一條之規定，於八十三年四月二十日環署空字第一六六六八號公布「固定污染源空氣污染排放標準」之規定，更於該規定之附表即「固定污染源空氣污染物排放標準」附表中，明定關於臭氣或厭惡性異味之測定須依臭或異味官能測定法（三點比較式嗅袋法）加以認定，更且依同法施行細則第十一條第三款第二目規定，就空氣品質監測站之測定項目中，就惡臭物質亦列載於監測站之得測定項目內，更知環保單位可將惡臭納入監測管制中。復就排放空氣污染物之檢查，依該法施行細則第三十二條第二款第二目規定，惡臭之測定，應由檢查人員以嗅覺進行氣味判定，而關於檢查人員之資格，更於同施行細則第三十四條第一項規定，須以訓練合格並領有證書之人員為之。是以空氣污染防制法第十九第四款中所定之惡臭，依該法施行細則第二條第四款規定既屬同法第二條第一款之空氣污染物之一種，而關於惡臭之排放標準亦有「固定污染源空氣污染物排放標準」之法規，自應依此客觀可行之標準加以測定、檢查及管制。更且施予檢查之人員須為訓練合格之檢查人員，自不得竟於該法施行細則第二十五條中，全以不確定法律概念再行規範另一套認定「惡臭」之標準。且該標準既非明確，又致同一法令中同為「惡臭」一詞，即有二套不同之認定標準，而僅得任憑稽查人員採擇適用擅行率斷，令業者動輒得咎，無所適從。在即使完全符合國家排放標準的情形下，亦有遭科處罰鍰處分之可能。是原告以為「惡臭」既屬空氣污染防制法所定之空氣污染物，且已有國家明定之排放標準及測定方式等法規，則空氣污染防制法第十九條第四款中就「惡臭」之認定標準，自應依該國家所定之排放標準加以認定。否則，豈非可任由不具訓練合格資格之稽查人員，在無任何客觀可採之根據下，即可以主觀、片面、恣意認定並逕為科處罰鍰之處分。是以空氣污染防制法施行細則第二十五條，以不確定法律概念就「惡臭」所為另一套定義之規定，致使空氣污染防制法中關於「惡臭」一詞，產生雙重定義，顯已違反母法就惡臭認定之規範。從而，被告捨明確之國家標準規範不採，竟僅依不具訓練合格資格之一般稽查人員主觀、恣意認定所開具之空氣污染稽查紀錄工作單，即為科處罰鍰之根據，是否適法，即非無疑。三、再者，原告於八十四年初即曾接獲被告以八十四年一月十六日八十四彰環二字第二二○二三號函，要求原告須就空氣臭味設置防制改善措施，否則將依法執行按日連續處罰，而原告亦於八十四年一月十六日函復被告，原告已耗資數百萬元依法加築高牆將作業環境區域予以封閉並加裝集塵脫臭裝置裝設高牆照片七幀及加裝集塵脫臭裝置之照片五幀），並均施工完成。且經原告函報被告後，被告就此亦不再在任何意見。詎於原告函復被告後，時隔二年之八十六年二月二十七日，被告突遣二名稽查人員，於僅耗三十五分鐘之時間，未載明任何認定方式及有無違反惡臭之排放標準，即逕予認定原告有空氣污染防制法第十九條第四款之行為，並科處罰鍰，似嫌率斷，原告誠難甘服。四、為此請求判決將原決定及原處分均予撤銷等語。
被告答辯意旨略謂：一、按「空氣污染防制區（以下簡稱防制區）：指地區土地利用對於空氣品質之需求，或依空氣品質現況，劃定之各級防制區。」、「省（市）、縣（市）主管機關應轄境空氣品質狀況，會商有關機關，依空氣品質標準劃定各級防制區，並公告之。」。本案原告訴稱：「．．．然本件被告既未於空氣污染稽查紀錄工作單、或．．．處分書．．．中曾認定，．．．原告廠區所在究係於何一等級之防制區區．．．。」，殊不知空氣污染防制區公告係生活環境之「地區土地利用」及「空氣品質」之需求所劃定，且被告於八十二年十二月依法公告「彰化縣各鄉鎮市各級空氣污染防制區、圖」。本案原告違反空氣污染防制法規定於八十六年二月二十七日經被告派員實地稽查屬實，依法告發處分，並無不當。又原告稱：「．．．但若有人感到臭味者．．．縱任何生產企業．．．符合該法第十一條所規定之標準，仍有可能遭受處罰」、「．．．因稽查人員之不同，而致嚴不一，」、「．．．『惡臭』之認定標準，自應依．．．排放標準加以認定，．．．任由．．．稽查人員，在無任何客觀．．．主觀、片面、恣意認定．．．科處罰鍰．．．。」，依上述原告顯然已誤解法令。按「在各級防制區內，不得有棄置、混合、攪拌、加熱、烘烤物質，致產生惡臭或毒氣體行為。」、「違反第十九條各款情形之一者，．．．其違反者為工商廠、場，處新台幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰。．．．」為空氣污染防制法第十九條第一項第四款及第三十九條所明定。又同法施行細則第二十五條規定：「本法第十九條第四款至第六款所稱惡臭，指足以引起厭惡或其他不良情緒反應之氣味。」本案原告從事橡膠製品加工，惡臭溢散廠外（如照片），被告於八十六年二月二十七日派員實地稽查結果屬實，有稽查紀錄工作單可查。且原告於訴願階段，在其訴願書稱在軟化素練加工製程時會產生異味，已存在幾十年。則其產生空氣污染之事實，已不需贄述。且因原告生產過程產生惡臭，造成空氣污染，屢遭民眾抱怨陳情，其累積之民怨，甚為嚴重。二、其次，原告訴稱：「．．．原告已耗資數百萬元依法加築高牆將作業環境區域予以封閉並加裝集塵脫臭裝置，並均施工完成．．．」。惟查被告空氣污染稽查紀錄工作單及現場所攝影照片，則原告對其產生空氣污染之事實，顯見有避重就輕之舉。另原告稱：「．．．依該法施行細則第三十二條第二款第二目規定，惡臭之測定應由檢查人員以嗅覺進行氣味判定，而關於檢查人員之資格，更於同施行細則第三十四條第一項規定，須以訓練合格並領有證書之人員為之．．．，而僅得任憑稽查人員採擇適用擅行率斷．．．。」，惟查空氣污染防制法施行細則第三十四條第一項規定，「使用儀器檢查與目測逕行舉發公私場所及交通工具排放之空氣污染物由經訓練合格並領有證書之人員為之。」，上述「使用儀器檢查」、「目測逕行舉發」為同法第三十二條第一款及第二款第一目之「目測」所指定，並非指該條第二款第一目之「目」及第二款第二目之「惡臭測定」顯係原告曲解法令解釋及未將法令條文前後對照所致，應無爭議。三、綜上所述，被告依法處分，並無不當，原告之訴無理由，請判決駁回原告之訴等語。
理由按「空氣污染防制區（以下簡稱防制區）：指地區土地利用對於空氣品質之需求，或依空氣品質現況，劃定之各級防制區。」、「省（市）、縣（市）主管機關應轄境空氣品質狀況，會商有關機關，依空氣品質標準劃定各級防制區，並公告之。」空氣污染防制法第二條第六款、第五條第一項定有明文。次按「在各級防制區內，不得有左列行為：四、棄置、混合、攪拌、加熱、烘烤物質，致產生惡臭或有毒氣體。」「違反第十九條各款情形之一者，處新台幣五千元以上十萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新台幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰。」為同法第十九條第四款、第三十九條第一項所明定。又「本法第十九條第四款至第六款所稱惡臭，指足以引起厭惡或其他不良情緒反應之氣味。」「惡臭測定」：指檢查人員以嗅覺進行氣味之判定。同法施行細則第二十五條及第三十二條第二款第二目定有明文。本件原告從事橡膠加工製造作業，於製程中產生惡臭，屢遭民眾陳情有案，經彰化縣環境保護局於八十六年二月二十七日派員前往稽查，發現原告於混合、攪拌、加熱製程產生惡臭，未有效收集、處理致惡臭逸散廠外，造成空氣污染，案由被告據以裁處新台幣十萬元罰鍰，並通知限於八十六年七月十五日前改善完妥，有採證照片四張及陳情案件處理電腦查詢單、空氣污染稽查紀錄工作單、處分書等影本附原處分可稽，揆諸首揭法條規定，並無不合。原告不服，循序提起行政訴訟，其主張如前揭事實欄所載。查空氣污染防制區公告，係生活環境之「地區土地利用」及「空氣品質」之需求所劃定，且被告已於八十二年十二月依法公告「彰化縣各鄉鎮市各級空氣污染防制區、圖」在案。原告之廠區既在防制區內，其有違反空氣污染防制法第十九條第四款之情形，經被告於八十六年二月二十七日派員實地稽查屬實，依同法第三十九條第一項規定予以告發處分，並無不當。縱被告於空氣污染稽查紀錄工作單及處分書未記載原告廠區係在防制區內，仍不失其處分之效力。次查空氣污染防制施行細則第二十五條規定：「本法第十九條第四款至第六款所稱惡臭，指足以引起厭惡或其他不良情緒反應之氣味。」，其認定，由稽查人員以嗅覺進行氣味之判定，亦為同細則第三十二條第二款第二目所明定。本件環保稽查人員二人憑其專業執勤知能至原告工廠稽查，發現原告從事橡膠加工作業，無有效之空氣污染處理設備及防制措施，致產生惡臭，且臭味由廠房逸散至廠外，認定其已達到引起厭惡或其他不良情緒反應之程度，其判定過程並無違法或不當。且原告於訴願階段，在其訴願書稱，在軟化素練加工製程時會產生異味，已存在幾十年。則上述稽查人員以行為判定其違章事實，亦屬有據。原告雖陳稱已耗資數百萬元加築高牆將作業區域予以封閉並加裝集塵脫臭裝置，但既未有效地將空氣污染加以收集處理、防制、致惡臭仍逸散廠外，造成空氣污染，仍難免受罰。又查本件被告係以原告違反空氣污染防制法第十九條第四款規定而裁罰，並非以違反同法第十一條規定裁罰。故原告主張本件惡臭應依「固定污染源空氣污染排放標準」（依同法第十一條第二項規定訂定）附表所定「臭氣或厭惡性異味」之排放標準及行政院環境保護署七十七年元月九日七七環署檢字第○七三九五號公告「臭氣及異味官能測定法－三點比較式嗅袋法」之檢驗方法來判定，即應以官能測定法測定本件惡臭，始為合法判定云云，洵屬誤解法令。又空氣污染防制法施行細則第三十四條第一項規定：「使用儀器檢查與目測逕行舉發公私場所及交通工具排放之空氣污染物由經練合格並領有證書之人員為之。」上述「使用儀器檢查」、「目測逕行舉發」為同細則第三十二條第一款及第二款第一目之「目測」所指定，並非指該條第二款第一目之「目」及第二款第二目之「惡臭測定」，顯係原告曲解法令解釋及未將法令條文前後對照所致，應無爭議。原告謂任憑稽查人員採擇適用擅行率斷，使業者無所適從云云，亦無足採。從而，被告所為之處分，於法尚無違誤，一再訴願決定遞予維持，亦無不合。
原告起訴意旨，難謂有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中華民國八十七年五月二十八日
行政法院第二庭
審判長評事 黃綠星
評事 廖政雄 評事 徐樹海 評事 彭鳳至 評事 黃合文 右正本證明與原本無異
法院書記官王福瀛中華民國八十七年六月一日