裁判字號：最高行政法院96年判字第1373號判決
裁判日期：民國96年08月02日
裁判案由：收回被徵收土地
最高行政法院判決
96年度判字第01373號上訴人甲○○
乙○○○丙○○○共同訴訟代理人戊○○律師被上訴人內政部代表人丁○○
參加人苗栗縣政府代表人 劉政鴻
參加人苗栗縣苗栗市公所代表人 鄒玉梅 上列當事人間因收回被徵收土地事件，上訴人對於中華民國94年11月17日臺中高等行政法院94年度訴字第29號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、苗栗縣苗栗市公所（下稱苗栗市公所）為辦理都市計畫10號停車場工程，需用坐落苗栗縣苗栗市○○段286之114地號等16筆土地，報經臺灣省政府以民國78年4月11日78府地四字第38815號函核准徵收，並一併徵收其土地改良物，苗栗縣政府以78年5月15日78府地用字第46090號公告徵收，依法辦理徵收補償費發放。嗣上訴人於90年10月6日提出陳情書，以原所有被徵收之苗栗縣苗栗市○○段285之4地號等5筆土地，於徵收後閒置不依核准計畫使用，依土地法第219條及都市計畫法第83條規定聲請照原徵收價額收回土地，經苗栗縣政府擬具不准予收回意見函報被上訴人，經被上訴人以91年1月23日台內地字第0910002284號函復不予發還，上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，上訴人猶表不服，遂提起行政訴訟。主張：（一）上訴人自85年起即陸續向苗栗縣政府、臺灣省政府、內政部、行政院陳情，請求撤銷系爭都市計畫工程之徵收，並未逾內政部84年9月26日台（84）內地字第8488181號函所釋示之自使用期限屆滿之5年內聲請收回土地期限。況該函釋並不應溯及適用於78年徵收完畢之本件徵收案。又都市計畫法並未明文規定依都市計畫法徵收之公共設施保留地，不依照核准計畫期限使用，原土地所有權人得收回其土地之聲請期限，為自該使用期限屆滿之次日起算5年，亦即只要被徵收土地未依核准計畫期限使用，原土地所有權人即可請求收回。內政部不得以前開行政解釋對人民行使都市計畫法第83條規定之照原徵收價額收回土地之權利加以限制。（二）苗栗縣政府遲至核准使用期限欲屆滿前之84年3月15日，始將徵收土地之地上物補償費予以提存，再於85年1月15日將徵收土地之補償費予以提存，則依土地法第231條及第235條之規定，苗栗縣政府於84年3月15日、85年1月15日之前本不得進入系爭土地予以施工。更何況依苗栗縣政府於87年12月（已逾系爭都市計畫工程使用期限2年半）所製作之變更苗栗主要計畫（第三次通盤檢討）所示，系爭都市計畫工程之開闢率仍為0%；被上訴人所述系爭都市計畫工程業於82年10月開工，82年11月竣工，已完成級配鋪設興闢作停車場使用云云，顯與事實不符，且於法無據（若已完成級配鋪設，又豈會於87年12月第三次通盤檢討時，開闢率仍為0%）。且系爭都市計畫工程現場，目前仍雜草叢生，廢土堆砌，此有現場照片附卷可證，足證苗栗縣政府未依照核准計畫期限使用。至於被上訴人主張系爭徵收案於施工時，遭地主嚴重抗爭致未能進場施工一節，應由被上訴人舉證以實其說。況上訴人3人並未有抗爭之行為，縱使苗栗縣政府有因部分土地所有權人抗爭致未能施工之情事，亦未能歸責於上訴人，被上訴人自不得以之否准上訴人聲請收回土地。再者，核准上訴人依原徵收價額收回，並不致割裂整體土地、停車場工程之適用，亦不致與系爭都市計畫工程相違背。
（三）按需用土地人之怠惰現象若過於明顯，以致於預定使用期限終止時，有關徵收標的的形塑內容，依日常經驗法則判斷，還無法從外觀明顯查知時，不應認為已開始使用。查縱認苗栗縣政府就系爭徵收之土地已有級配鋪設作為，已可令旁觀者感受到有朝向原徵收目的形塑之客觀事實存在，惟由原徵收處分之徵收計畫觀之，苗栗縣政府係在徵收完成後近4年後（78年5月至82年11月），才開始使用被徵收之土地，為級配鋪設，自徵收之必要性及最小侵害性考量，實有不妥。為使政府與人民之權利義務相平衡及維護土地利用及社會經濟，被上訴人既未依核准計畫於期限完成都市計畫10號停車場之工程，上訴人自得請求以原價收回被徵收土地等語，為此求為判決撤銷原處分及訴願決定，及命被上訴人應作成核准上訴人依原徵收價額收回被徵收土地之處分。
二、被上訴人則以：（一）參照內政部84年9月26日台（84）內地字第8488181號函釋示，依都市計畫法第83條規定聲請收回土地之請求權期限，仍應回歸適用土地法第219條之規定，即自該使用期限屆滿之次日起算5年。本件上訴人於90年10月6日提出陳情書，以需用土地人苗栗市公所未依核准計畫期限使用其原有被徵收土地，依土地法第219條及都市計畫法第83條規定，聲請照原徵收價額收回土地。按本件原核准徵收土地計畫書第13項所載計畫期限為「預定78年7月開工，85年6月完工」，本件上訴人於90年10月6日始聲請收回土地，依上開規定及函釋，已逾5年之聲請期限，被上訴人否准上訴人所請，並無不合。至上訴人所附歷次陳情文件，除上訴人90年10月6日陳情書係請求依土地法第219條及都市計畫法第83條規定收回被徵收土地外，其餘係針對系爭土地列為徵收範圍及都市計畫規劃事宜表示異議，並非收回被徵收土地之聲請。（二）本件徵收案其他原土地所有權人何玉樁等於85年7月3日向苗栗縣政府聲請收回，並循序提起行政訴訟，業經臺中高等行政法院判決駁回；本件徵收用地既經需用土地人苗栗市公所於82年10月進行開工，82年11月竣工，除一部分建物未拆除外，已完成級配舖設興建作為停車場使用，並未違反核准計畫所定之使用目的及用途，已於徵收計畫期限內使用，嗣後苗栗市公所並分別於84年4月再行施工，及於90年編列預算再行施工，惟均因遭地主抗爭未能進行施工，需用土地人就本件所徵收之土地已積極使用，並未有對徵收土地怠於使用之情形。縱使本件上訴人聲請收回被徵收土地之期限未逾期，亦未符合收回被徵收土地之實體要件。（三）就規劃實務言，都市計畫通盤檢討經調查分析、草案研擬、公開展覽、都市計畫委員會審議、核定發布實施等程序，調查分析所作成之資料係供研擬土地使用與公共設施配置草案之檢討依據，通盤檢討計畫書經發布實施後，為法定計畫，其內容包括計畫範圍內各項土地使用與公共設施用地之現況調查與檢討分析，惟該調查分析資料，係用以陳述調查分析時之客觀事實，並非意指計畫書編訂當時之使用現況。綜上，有關苗栗都市計畫停10用地實際開工或竣工時間，應以工程主辦機關苗票市公所認定為準，上訴人以發布實施之計畫書所載「停10用地開闢面積為0、開闢率為0%」，誤認為該工程迄87年12月止未施作動工，自不足採等語，資為抗辯。
三、參加人苗栗縣政府主張：上訴人主張本件徵收土地未經按計畫使用，其提出之調查資料為81年6月前之調查數據，不足採取等語。
四、參加人苗栗市公所主張：因徵收土地其他地主抗爭，進度受阻，現已依法完成簡易停車場，即完成95%等語。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）都市計畫法第83條規定，徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，原土地所有權人必須於需用土地人不依照核准計畫期限使用者，始得照原徵收價額收回其土地，不受土地法第219條規定，自徵收補償發給完竣屆滿1年，未依徵收計畫開始使用即請求照原徵收價額收回其土地之限制。就此部分，都市計畫法第83條規定，係屬特別法，應優先於土地法第219條第1項規定適用，土地所有權人請求按原徵收價格收回被徵收之土地時，自須以需用土地人未依照其呈經核准之計畫期限辦理者，始得聲請收回。至於土地所有權人於需用土地人未依照其呈經核准之計畫期限辦理，請求按徵收價格收回被徵收之土地，都市計畫法第83條並未有特別規定其請求之期限，依特別法與普通法關係之法理，特別法未特別規定部分，應依普通法之規定辦理。內政部84年9月26日(84)台內地字第8488181號解釋，符合上開法理之解釋原則，被上訴人自得予以適用。（二）本件參加人苗栗市公所辦理都市計畫10號停車場工程，需用坐落苗栗縣苗栗市○○段286之114地號等16筆土地，報經臺灣省政府以78年4月11日78府地四字第38815號函核准徵收，並一併徵收其土地改良物，苗栗縣政府並以78年5月15日78府地用字第46090號公告徵收。該核准徵收案徵收土地計畫書興辦事業計畫概略項下，載明計畫進度為預定78年7月開工，85年6月完工，此有苗栗市公所原報請苗栗縣政府轉報臺灣省政府核准之苗栗市都市計畫10號停車場用地土地徵收計畫書影本附在原處分卷可稽，並為上訴人所不爭。而上訴人係於90年10月6日始向被上訴人提出陳情書，請求按徵收價額收回土地，此有該陳情書附在原處分卷可證。則苗栗縣政府以系爭核准徵收案之徵收計畫，訂定之土地使用期限係至85年6月止，上訴人等於90年10月6日聲請照徵收價額收回土地，已逾自使用期限屆滿之次日起算5年之聲請期限，報經內政部91年1月23日台內地字第0910002284號函同意不予發還土地，自無不妥。（三）上訴人雖主張伊等自78年間起，即向有關單位聲請發還土地云云，惟依上訴人起訴狀所附陳情文件，除90年10月6日陳情書係請求依行為時土地法第219條及都市計畫法第83條規定收回被徵收之土地外，其餘均係針對系爭土地列為徵收範圍及都市計畫規劃事宜表示異議，請求「撤銷徵收」，並非聲請按原徵收價格「收回被徵收之土地」。上訴人請求撤銷徵收系爭土地，係以原核准徵收有不符合法律之規定為由，請求將原徵收處分予以撤銷，而聲請以原徵收價格收回原被徵收之土地，則係以需用土地人未依照其呈經核准之計畫期限辦理為由，依土地法第219條第1項及都市計畫法第83條規定聲請，兩者性質不同，上訴人不得以其前曾聲請撤銷徵收，主張係聲請以原徵收價格收回原被徵收之土地，上訴人上開主張自難成立等語為判斷基礎，並說明兩造另爭執之需用土地人苗栗市公所於徵收系爭土地後，有無按原徵收計畫使用，依法即無庸再為審酌，上訴人請求履勘現場，即無必要等理由，因而駁回上訴人在原審之訴。
六、本院按：「本條例施行前公告徵收之土地，其申請收回，仍依施行前之規定辦理。」「私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿一年之次日起五年內，向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土地︰一、徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者（第1項）。直轄市或縣（市）地政機關接受聲請後，經查明合於前項規定時，應層報原核准徵收機關核准後，通知原土地所有權人於六個月內繳清原受領之徵收價額，逾期視為放棄收回權（第2項）。第一項第一款之事由，係因可歸責於原土地所有權人或使用人者，不得聲請收回土地（第3項）。」「依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第二百十九條之限制（第1項）。不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地（第2項）。」土地徵收條例第61條、土地法第219條、都市計畫法第83條分別定有明文。由此可知89年2月4日土地徵收條例施行後，徵收土地之原所有權人聲請收回徵收土地者，應適用89年1月26日修正之土地法第219條、62年9月6日修正之都市計畫法第83條之規定。
又由前開2條文對照觀之，都市計畫法第83條就都市土地徵收後，其原土地所有權人聲請收回土地事由之規定，係土地法第219條第1項第1款之特別規定。而關於收回之期限、程序及阻止收回權發生之事由，都市計畫法未為規定，則均應適用普通法性質之土地法第219條規定。再者，土地法第219條規定原土地所有權人得收回徵收土地之期限，須自徵收補償發給完竣屆滿1年之次日始得行使，乃因其收回事由之一為「徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計畫開始使用者」，且「開始使用」或「依核准徵收原定興辦事業使用」，性質上原須經需用土地人一定期間之行為，故須自徵收補償發給完竣後1年後始得行使。而依都市計畫法申請收回徵收土地者，其要件既非「徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計畫開始使用者」，且需用土地人之開始使用之期限，並非定為自徵收補償發給完竣之日，則可開始行使收回徵收土地之權之日，自不得認係徵收補償發給完竣後屆滿1年之次日，而應認係呈經核准之計畫期限屆滿之次日。經查：（一）本件參加人苗栗市公所辦理都市計畫10號停車場工程，經聲請獲核准並公告徵收上訴人所有坐落苗栗縣苗栗市○○段285之4地號等5筆土地。該核准徵收案徵收土地計畫書興辦事業計畫概略項下，載明計畫進度為預定78年7月開工，85年6月完工。上訴人於90年10月6日向被上訴人提出陳情書，以苗栗市公所不依核准計畫使用徵收之土地，請求按徵收價額予以收回等情，為原審依法認定之事實。（二）本件上訴人聲請之時，已逾系爭徵收土地經核准計畫使用期限屆滿之日起5年，揆之前開規定及說明，上訴人之收回徵收土地之權業已消滅，被上訴人否准其請求，核無不合。（三）上訴人提起上訴主張：１、上訴人自85年起即陸續向苗栗縣政府、臺灣省政府、內政部、行政院陳情，請求撤銷系爭都市計畫工程用地之徵收，並未逾內政部84年9月26日台（84）內地字第8488181號函所釋示之「自使用期限屆滿之5年聲請收回土地期限」。而都市計畫法並未明文規定依該法徵收之公共設施保留地，不依照核准計畫期限使用，原土地所有權人得收回其土地之聲請期限為自該使用期限屆滿之次日起算5年，應認只要被徵收土地未依核准計畫期限使用，原土地所有權人即可請求收回。原審為前開認定，未適用土地法第219條及都市計畫法第83條規定，更有違憲法第23條及司法院釋字第367號、第402號解釋保障人民財產權之意旨，係屬違背法令。２、依苗栗縣政府於87年12月（已逾系爭都市計畫工程使用期限2年半）所製作之變更苗栗主要計畫（第三次通盤檢討）所示，系爭都市計畫工程之開闢率仍為0%；況系爭都市計畫工程目前現場仍雜草叢生，廢土堆砌，顯見苗栗縣政府就系爭徵收之土地，全然未依核准計畫使用，亦未於合理期間予以使用。上訴人自得依土地法第219條及都市計畫法第83條規定，聲請收回土地。３、苗栗縣政府係於85年1月15日方將徵收土地之補償費予以提存，則聲請收回土地之期限，應自補償費發放完竣後屆滿1年之次日起算5年，即91年1月15日屆滿，縱上訴人係於90年10月6日申請收回被徵收土地，亦未逾聲請期限等語。（四）惟查：上訴人所主張被徵收土地未依核准計畫期限使用，其即可請求收回；或其聲請收回土地之期限，應自補償費發放完竣後屆滿1年之次日起算5年一節，核與本院闡述之前開法律見解不合，並不足採。至上訴人其餘主張，無非係就原審取捨證據認定事實之職權行使，指摘原判決；或其所為指摘，與原審以前開理由駁回其於原審之訴無涉，尚難認係合法之上訴理由。（五）綜上所述，本件原判決經核並無不合，上訴意旨指摘原判決違誤，求為廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國96年8月2日
第二庭審判長法官鄭淑貞
法官黃合文法官吳明鴻法官鄭小康法官帥嘉寶以上正本證明與原本無異中華民國96年8月2日
書記官阮桂芬