裁判字號：最高行政法院93年判字第1552號判決
裁判日期：民國93年12月09日
裁判案由：薪俸
最高行政法院判決九十三年度判字第一五五二號
上訴人甲○○
乙○○被上訴人交通部鐵路管理局代表人 徐達文 右當事人間因薪俸事件，上訴人對於中華民國九十二年七月三日臺北高等行政法院九十一年度訴字第三六四二號判決，提起上訴。本院判決如左：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、緣上訴人等分別為被上訴人員級課員及佐級站務佐理，因考試院於民國八十四年十二月二十六日修正發布公務人員俸給法施行細則第十五條規定，上訴人等遂以渠等於八十四年十二月二十八日時均為佐級站務佐理，於八十七年九月間向被上訴人請求辦理提敍佐級薪級，被上訴人答復須俟其他交通事業機構有案例可循時再辦理。上訴人等不服，提起復審，交通部復審決定責由被上訴人應於收到復審決定三個月內為具體明確之處置。被上訴人爰於九十年五月二十八日以九十鐵人一字第一一五九三號函否准其請，上訴人等不服，提起一再復審，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、本件上訴人於原審起訴主張：按考試院於八十四年十二月二十六日修正公布公務人員俸給法施行細則第十五條規定，斯時，依交通事業人員任用條例任用之人員並無類似規定， 銓敍部 為 衡平 依交通事業人員任用條例任用人員曾任公務年資之權益，爰參照交通事業人員任用條例第三條規定之精神，於八十五年一月十三日發佈八五台中審四字第一二五三七七一號函釋。另被上訴人以銓敍部八十五年七月三日八五台中審四字第一三二六○七四號函釋規定不准提敍，係因提敍開辦之初，銓敍部將基層服務員定位為被上訴人自訂管理規章進用之工職人員，與「事務管理規則」之技工、工友等性質相同，故認定基層服務員於資格上不符，即無資位相當之問題存在，惟上開資格不符之函釋規定，無異全盤否決被上訴人所有基層服務員（含營業員及營業工，下同）得辦理提敍之申請。嗣經臺灣鐵路工會發覺與實情不符，且進用基層服務員係以被上訴人資位人員編制總員額數之百分之二十佔士、佐級，撥作進用基層服務員人數基準，亦為被上訴人所不否認。被上訴人係屬交通部所屬事業單位，屬生產性之性質，與事務管理規則第三百二十八條所稱之工友，係指各機關編制內非生產性之技術工友及普通工友不同，經臺灣鐵路工會向考試院陳情，並於八十五年十一月四日下午召開座談會，就基層服務員究屬行政機關之約僱人員或事務管理規則之工友，得否辦理提敍予以討論。參照當時銓敍部與會代表 彭康鎮 副司長所持意見，顯示銓敍部八十五年七月三日八五台中審四字第一三二六○七四號函之真正意旨，乃通盤性核認基層服務員為被上訴人自行進用之工職人員，所作之資格不符憑辦提敍之解釋，並非就個案作資位相當與否之實質認定，況最後主席 關中 結論：「為請銓敍部比照交通事業人員考成獎金之案例，由銓敍部主動辦理」。顯見並非不得辦理提敍。上開爭議於八十五年十一月四日召開之座談會中，臺灣鐵路工會即提言反駁，另於八十六年五月二十四日向立法院陳情時，其請願書說明二亦曾提及是項爭議，足證當時爭議點在於銓敍部認為基層服務員與「事務管理規則」規定所稱之工職人員性質相同，根本未至資位是否相當之探究階段。倘銓敍部是項認定迄今仍具效力，則基層服務員自始即不符提敍之申請資格，故銓敍部八十五年七月三日八五台中審四字第一三二六○七四號函釋規定並非就基層服務員與佐、士級資位不相當所為之釋示，乃針對資格是否符合作認定。參照銓敍部八十七年五月十三日八七台審四字第一六二四三五八號函釋，銓敍部已了解被上訴人基層服務員不同於「事務管理規則」規定之工友、技工等，是所謂工職人員係報奉上級核可而進用，其資格並無不符，則被上訴人始於八十七年八月六日以八十七鐵人一字第一九二四一號函准據銓敍部八十七年五月十三日八七台審四字第一六二四三五八號函釋規定，辦理士級提敍，是被上訴人辦理機關內士級資位之提敍，全係比照辦理，並非被上訴人所稱「依憑八十五年七月三日八五台審四字第一三二六○七四號函辦理」、「認定基層服務員之位階較士級為低」、「從寬認定」等，此等說法反涉嫌違法處分。銓敍部另於八十七年五月十三日頒佈八七台審四字第一六二四三五八號函釋，則該部八十五年七月三日八五台中審四字第一三二六○七四號函釋即不再援用。就法源效力而言，上開兩函釋意旨大相逕庭，按後法優於前法、新法優於舊法之原則，前函已不具效力，被上訴人稱係同時依據兩函釋作為依據而為處分，其邏輯令人不解。上訴人等因於被上訴人辦理提敍時已具佐級資格，無法辦理士級提敍，惟被上訴人亦不辦理佐級提敍，被上訴人認上訴人等任基層服務員年資具士級資位云云，顯係前後矛盾，損害上訴人等權益。上訴人等向銓敍部陳情，經銓敍部於八十七年十一月十一日以八七台審四字第一六九六二九○號書函要求被上訴人比照銓敍部八十五年一月十三日八五台中審四字第一二五三七七一號函釋規定辦理，顯見本件亦得比照原有資位人員之提敍原則辦理。參照銓敍部八十五年一月十三日八五台中審四字第一二五三七七一號函釋，以及被上訴人八十七年八月六日八十七鐵人一字第一九二四一號函附「本局基層服務員考取資位任職後提敍薪級作業要點」第三㈠點之規定，上訴人等係於八十七年九月三日及九月二十二日向被上訴人陳情，均遭被上訴人予以駁回，而被上訴人辦理士級提敍作業時，係每一年提敍一級，亦有被上訴人辦理提敍作業所發人事命令說明欄可稽。有關上訴人等於七十七年及七十九年當時之職稱究屬交通事業人員之何種職級，應以八十四年底退休，時任被上訴人之任免股股長 周冠星 最為了解，可請其出庭作證。按被上訴人七十七年九月十二日七七府人一字第八二四六三號令修正之「鐵路局組織規程」第八條及「鐵路局所屬分支機構組織規程」第十六條規定，行政院及考試院會銜於五十八年六月三日以（五八）考台秘一字第一一七一號令公布之「交通事業人員資位職務薪給表」，其佐級資位最低薪級為四十二級二○○薪點，最高薪級為二十一級四三○薪點。上訴人甲○○係於七十一年八月十六日任基層服務員，迄七十九年三月二十日考上佐級資位之年資為七年七個月，申請提敍時資位為佐級三十一級，倘提敍七年，連同九十二年年資，應提敍為佐級二十三級；上訴人乙○○係於六十九年十一月一日到職，迄至七十七年十二月二日考上佐級資位，年資為八年，申請提敍時資位為佐級二十九級，若辦理提敍，加計九十二年年資，則得提敍至佐級二十一級之最高級薪點；故被上訴人應追溯自八十四年十二月二十八日起辦理上訴人等任職被上訴人基層服務員之年資提敍作業，並應將上訴人甲○○之資位提敍為佐級二十三級，上訴人乙○○提敍為佐級二十一級。被上訴人於六十九年四月參考郵電人員僱用辦法，訂定「基層服務員暫行管理辦法」，復於七十一年六月二十九日修正，再於八十年三月六日以鐵人一字第○六七八六號令修正為「基層服務員暫行管理要點」。當時進用之基層服務員係以被上訴人資位人員編制總員額數之百分之二十佔士、佐級，撥作進用基層服務員人數基準。按營業員工作與站務員佐工作，及營業工工作與運務工工作之性質相同，上訴人乙○○任基層服務員時之工作內容均為營業員，其工作與站務員佐相同。另上訴人甲○○自七十一年任基層服務員至七十九年考上佐級資位為止，均與被上訴人訂有契約，惟因事隔日久，業已遺失，請向被上訴人調取。且當時僱用契約均載明擔任運務處各段播音員工作，可由任免通知及考核通知觀其端倪，屬站務員佐工作內容即營業員工作，故上訴人甲○○任基層服務員時之工作與站務員佐之工作性質相同。查被上訴人八十七年六月十六日基層服務員提敍研討會議紀錄六—（三）中，其主管單位運務處曾明確確認，相較資位人員職務之派任方式，運務工職務係由士級資位人員派擔，而站務佐理職務則由佐級資位人員派擔，足證被上訴人係將營業員定位與佐級人員相當。參照六十九年第一○三期鐵路公報刊登六十九年十月一日鐵人一字第二四八八一號函釋，可知被上訴人係分別以佔佐、士級資位員額進用營業員及營業工。按被上訴人正式資位人員俸給係依「未實施用人費率之交通事業人員薪給及專業加給支給標準表」支給，而基層服務員俸給係按「臺灣鐵路管理局基層服務員薪給表」規定支給，被上訴人稱基層服務員之薪給表係比照被上訴人人員薪級表中之士級資位人員而訂定云云，惟以上訴人任職營業員時之六十九年為查核基準，是時資位人員薪給表係採薪額制，而基層服務員薪給表方採薪點制，何來基層服務員薪給比照士級薪點而訂定。且當時士級薪級共計為十八級，基層服務員總計劃分二十五級，薪級數根本不相等，何來比照訂定之說，足見被上訴人所稱尚待斟酌。參照六十九年第一○五期鐵路公報公告之「臺灣鐵路管理局基層服務員待遇標準表」備註三之記載，明確將基層服務員退撫相關支給事宜，分別對照士級最低薪級四十八級至佐級最高薪級二十二級為依憑，則由待遇支給層面，被上訴人顯將基層服務員定位於士、佐級。另參照七十年第十三期鐵路公報刊登之七十年二月十日鐵人四字第○三八二四號函釋有關基層服務員比照資位人員貸與服裝之相關規定，亦明確將營業員定位與佐級人員相當，營業工定位與士級人員相當。又依「基層服務員暫行管理要點」第八條、第九條第一、二項之規定，明確訂定基層服務員差旅費比照佐士級人員。參照被上訴人七十年十一月十九日七○府人四字第一二○八四六號函附「臺灣鐵路管理局營運獎金支給要點」第六條之規定，上訴人等未聽聞佐級站務佐理之營運獎金因工作內容不同而改支給低於二．五點之情事，故可依營運獎金級點，作為判定資位級別之依據。被上訴人稱營運獎金係以工作內容之不同而給予，並非資位認定之標準云云，惟同係佐級站務佐理及員級站務員之從事車站售票工作，何以營運獎金不同？蓋營運獎金之支給係按不同資位訂定而有不同支給，惟因派任工作特殊者，得越級支領較高級點之營運獎金，該等情況對任一資位均一體適用，並無例外。被上訴人於九十一年五月二十日派員列席公務人員保障暨培訓委員會審查會九十一年第十九次會議，表示基服員之薪俸並未內含營運獎金，營運獎金並非資位相當判定之基準云云，惟被上訴人所有資位人員之薪俸本未含營運獎金在內，營運獎金係外加，此有上訴人甲○○九十一年九月薪津單可證，故倘非依營運獎金級點判斷資位，究係何者得作為判定之依據？被上訴人依銓敍部八十七年五月十三日八七台審四字第一六二四三五八號函釋規定，辦理基層服務員提敍，認定提敍標準曾於八十七年七月二日辦理「研商基服員考取資位任職後提敍薪級作業要點會議」決議，並於同年八月六日以八十七鐵人一字第一九二四一號函附「本局基層服務員考取資位任職後提敍薪級作業要點」，依該要點第三㈣點規定予以認定。按上訴人乙○○任基層服務員期間每年考核均在七十分乙等以上，此有歷年考核（成）通知書可稽，而自六十九年任職起至七十七年通過佐級資位考試為止，分別任職運務處營業員之職稱，且其職務係屬站務司事、站務佐理等職，則營業員工作內容及資位性質可比照為業務佐資位，考核亦均符合上開規定，故上訴人乙○○任基層服務員之年資應可提敍。另上訴人甲○○自七十一年起任基層服務員期間考核均為七十分以上，而於七十九年三月二十日任佐級資位之前，均為被上訴人運務處各運務段站之播音員職務，其工作內容之一為站務員佐，亦屬營業員，則其營業員工作內容及資位性質可比照業務佐資位，考核亦符合上開規定，故上訴人甲○○任基層服務員之年資，亦可予以提敍。按資位應與工作內容即職務及職掌相對等，故高資位人員所從事之職務及職掌應較低資位者為繁雜且負重責，上訴人等係屬依「基層服務員暫行管理辦法」所任用之營業員，上訴人等工作職掌等同於業務佐，所佔職缺亦與業務佐相同。依被上訴人「人事薪工項目標準手冊」第二十一頁所載「交通事業人員俸級（階）薪級適用範圍表」及「交通事業人員薪級表」之記載，基層服務員之薪級亦跨越佐級人員之薪級，故不得純以薪點判斷職務及資位之性質，應以工作內容判斷，此有被上訴人七十年二月十日鐵人四字第○三八二四號函釋可資證明。被上訴人及銓敍部於九十一年五月二十日派員列席公務人員保障暨培訓委員會九十一年第十九次會議，表示基服員之最高薪給僅至二八○薪點與士級資位人員最高薪給至三二○點亦不相當云云，惟該基層服務員薪給表係特別為基層服務員薪給而訂定之單行規章，可知其薪點計算方式與士級資位人員不同，是以基層服務員薪級表之點數對照士級資位人員薪級表薪級點數之錯誤認知，嚴重誤導為基層服務員薪給二八○薪點與士級資位人員薪點三二○薪點為同一計算方式，且基層服務員之最高薪點較士級資位人員最高薪點為低。事實上，參照八十七年七月之臺鐵褔利待遇手冊第五十頁「住褔會互助俸額暨各種補助數額表」記載，基層服務員營業員之最高薪給二八○薪點與佐級資位人員最高薪給四三○點給付相當，基層服務員營業員最低薪點一八○薪點與佐級資位人員最低薪點二○○點給付相當，士級最高薪點三二○點與營業工最高薪點三○點所領數額一致，並有基層服務員雇用契約書條款可證業務員與佐級資位相當，故被上訴人以薪級分野，逕認上訴人等資位不相當，實有違誤。被上訴人於八十七年六月十六日召開之「研商曾任基服員職務與現任職務之工作性質相近如何界定會議」，固曾作成基層服務員係與士級資位人員資位相當之決議，惟參照該日會議中上訴人等所屬運務處之意見，則上訴人等均為營業員，均從事站務員佐工作，應屬業務佐資位。另被上訴人於八十八年十一月八日及二十九日舉行「本局現職佐級資位人員曾任基服員年資及現職士級資位人員前基服員年資業已申領退職金暨曾任契約僱用人員服務年資辦理提敍會議記錄」，亦將營業員之資位認定為佔佐級缺，營運獎金及褔利之給付，均相當佐級人員，可證上訴人等任基層服務員時之職務、工作，均與業務佐之職務、工作性質相當，故任基層服務員之年資可提敍為業務佐，被上訴人八十七年六月十六日及九十一年五月十一日會議決議認基層服務員年資與士級資位相當，與佐級不相當云云，均有違誤。被上訴人佐級、士級人員相當於公務人員委任第一至第五職等，此可參「標準手冊」第二十一頁：「交通事業人員俸級（階）薪級適用範圍表」所載，其中士級及佐級適用俸級（階）為二十一至四十六級；「標準手冊」第二十二頁之「官等人員比照交通事業人員表」所載「比照交通資位薪級」欄委任一至五職等為十五至四十六級可明。另行政機關之約僱人員職等相當於公務人員第五職等以下，亦有「行政院暨所屬機關約僱人員僱用辦法」第二條規定可參。故參照銓敍部八十五年六月十九日八五台中審四字第一三一九○五二號函釋意旨，上訴人等任基層服務員之職務性質、原支薪方式及採計資位，均與交通事業人員任用條例第四條規定佐級人員相當，則上訴人等任基層服務員之年資，依銓敍部八十五年一月十三日八五台中審四字第一二五三七七一號、八十五年六月十九日八五台中審四字第一三一九○五二號、八十七年五月十三日八七台審四字第一六二四三五八號、八十七年十一月十一日八七台審四字第一六九六二九○號函釋及公務人員俸給法施行細則十五條之規定，應可辦理提敍，被上訴人稱本案經提敍資格審查委員會最終決議云云。惟人事法規屬法令專業，非採表決手段可強制決定，被上訴人委由被上訴人各業務一級單位主管以投票表決方式，復以委員會決議方式予以合理化，至為荒謬。按各業務單位一級主管並非人事專業人員，其受邀審議人事案件，有違公務員服務法應為而不為之職責疏忽。被上訴人於九十年五月十一日以提敍資格審查委員會再次確認基層服務員資位與士級資位相當，將責任推由委員會承擔。被上訴人稱補正被上訴人八十九年七月十八日原決議：「佐級資位曾任基層服務員年資提敍案，俟其他交通事業機構有案例可循時再辦理」，改為決議重行修正為「認定基層服務員與士級資位相當，與佐級資位不相當」云云，其決議過程啟人疑竇。此可調閱九十年五月十一日會議錄音及相關文件，並傳喚相關人員展開調查，該日決議完全不合程序，即屬無效，是項質疑，於九十年六月十三日上午由 劉文雄 立委在立法院召開協調會，鐵路工會 張長文 理事長於會中提出質疑，可調閱是日會議之錄音及相關文件，及傳喚相關人員，亦有鐵路工會提出之「工會說帖」經過說明十四點可參。被上訴人規避職責，非法組織提敍資格審查委員會所作之決議，完全不合法定程序，故原處分未依法審議，即屬無效。綜上所述，被上訴人應辦理上訴人等佐級提敍，縱無法辦理佐級提敍，被上訴人既於八十七年辦理高達二千一百四十二人之士級提敍，至少亦應辦理上訴人等士級之提敍，被上訴人仍執意不為，顯違行政程序法第一條、第六條、第九條依法行政原則、平等原則及禁止恣意原則，一再復審決定遞予維持，均有違誤等語，求為判決撤銷原處分及一再訴願決定，並命被上訴人應追溯自八十四年十二月二十八日起辦理上訴人等二人任職被上訴人基層服務員之年資提敍作業，並應將上訴人甲○○之資位提敍為佐級二十三級，上訴人乙○○提敍為佐級二十一級。
三、被上訴人則以：有關基層服務員年資辦理提敍經過情形，依考試院八十四年十二月二十六日修正發布公務人員俸給法施行細則第十五條規定，並參照銓敍部八十五年一月十三日八五台中審四字第一二五三七七一號函釋，各交通事業機構僱用人員擬辦理提敍薪級，須符合銓敍部所訂⑴自行訂定進用管理辦法並報經其上級主管機關核備有案而進用之僱用人員；⑵原任職務與現任職務性質相近；⑶原任職務與現任職務資位相當之提敍要件。上訴人甲○○（現任被上訴人行政處課員）自七十一年八月十三日起至七十九年三月二十日止，係任被上訴人依「基層服務員暫行管理要點」僱用之基層服務員，嗣應七十八年特種考試交通事業鐵路人員考試佐級業務類運輸營業科考試及格，自七十九年三月二十日任被上訴人業務佐資位站務佐理，復於八十五年應交通事業鐵路人員升資考試佐級晉升員級考試及格，於八十五年十二月三十日任被上訴人業務員。另上訴人乙○○（現任被上訴人運務處宜蘭運務段站務佐理）自六十九年十一月一日起至七十七年二月十二日止，亦係任被上訴人僱用之基層服務員，嗣應七十七年特種考試交通事業鐵路人員考試佐級業務類運輸營業科考試及格，自七十七年二月十二日起任被上訴人業務佐資位站務佐理。因考試院於八十四年十二月二十六日修正發布公務人員俸給法施行細則第十五條規定，上訴人等遂以渠等於八十四年十二月二十八日時均為佐級站務佐理，於八十七年九月間向被上訴人陳情，以其曾任被上訴人基層服務員年資，比照營業工提敍士級薪級案，辦理提敍佐級薪級，渠等雖符合上開⑴自行訂定進用管理辦法並報經其上級主管機關核備有案而進用之僱用人員；⑵原任職務與現任職務性質相近之要件，惟所任基層服務員係屬無資位人員，與現任職務資位並不相當，無法據以辦理提敍薪級，上訴人等稱被上訴人自認其資位與交通事業人員任用條例第四條規定佐級人員相當，與事實不符。至於被上訴人所屬營業工比照士級提敍薪級案，係基於體恤員工所為之放寬規定，上訴人等原任職務與現任職務資位並不相當，尚難援引營業工比照士級提敍薪級案，執為本件之論據。又上訴人等現任職務均非士級資位，其原任職務與現任職務並不相當，亦無法將其基層服務員之年資提敍至士級。被上訴人依銓敍部八十五年七月三日八五台中審四字第一三二六○七四號函釋、八十七年五月十三日以八七台審四字第一六二四三五八號函釋指示，於八十七年六月十六日邀集各單位及臺灣鐵路工會代表召開「研商曾任基服員職務與現任職務之工作性質相近如何界定會議」，予以認定與士級資位相當，原任基層服務員於派補同類士級資位職務者，其工作性質均屬相近，及於八十七年七月二日召開會議經各單位及臺灣鐵路工會代表研商訂定「本局基層服務員考取資位任職後提敍薪級作業要點」，是其提敍案係以八十四年十二月二十八日仍具士級資位或於八十四年十二月二十八日以後取得士級資位職務為限。另臺灣鐵路工會於八十七年十一月十一日以八十七鐵工福字第○七八○號函請被上訴人儘速召開研商會議，辦理現職佐級資位人員採計基層服務員—營業員等之服務年資提敍薪級等疑義案，主張現職佐級資位人員曾任基層服務員五級一七六薪點起敍之各類工稱年資，其原任職務悉佔佐級職務工作，認定其資位與佐級相當，建請被上訴人核實認定並轉陳銓敍部審定提敍薪級。惟本案事關員工權益，被上訴人於八十八年一月四日邀集相關單位就該工會建議事項召開會議，歷經七次會議期間並成立提敍資格審查委員會，成員由各一級單位主管及臺灣鐵路工會理事長組成，專責辦理提敍案審查作業，直至八十九年一月二十四日提敍會議決議，以現職佐級資位曾任基層服務員年資者准予辦理提敍至士級最高薪級三○級三二○薪點止，並報請交通部核示後辦理。經交通部於八十九年四月六日以交人八十九字第○二九○九七號函命被上訴人依銓敍部相關規定本於權責自行核處。惟該等提敍案依銓敍部規定，生效日期追溯至八十四年十二月二十八日，且因佐級資位人員須送銓敍部辦理薪級復審，仍尚有疑義，被上訴人復以八十九年四月二十日八十九鐵人一字第○九二三○號函陳報交通部，嗣奉該部八十九年五月三十日交人八十九字第○三八三一二號函轉銓敍部八十九年五月二十五日八九特四字第一八九九二一四號書函答復。依上開函覆意旨，現職佐級人員提敍案若准予辦理提敍，應提敍至佐級最高薪二十一級四三○薪點止，惟被上訴人提敍資格審查委員會認定曾任基層服務員年資與士級資位相當，因基層服務員係奉准於佐、士級總員額百分之二十以內佔資位缺進用，爰決議現職佐級資位人員比照現職士級資位人員提敍至士級最高薪級三○級三二○薪點止，並報請交通部核示後辦理，經再提報被上訴人提敍資格審查委員會八十九年七月十八日決議，以佐級資位曾任基層服務員年資提敍案，俟其他交通事業機構有案例可循時再辦理。被上訴人復於九十年五月十一日提報「本局提敍資格審查委員會」決議：⑴依八十七年六月十六日召開研商曾任基層服務員職務與現任職務之工作性質相近如何界定會議決議：「認定基層服務員與士級資位相當，原任基服員於派補同類其工作性質均屬相近」；⑵基於臺灣鐵路工會認定其資位與佐級相當，建請被上訴人覈實認定，為勞資和諧於八十九年七月十八日提敍資格審查會決議：「佐級資位曾任基層服務員年資提敍案，俟其它交通事業機構有案例可循時再辦理」，其中少述「認定基層服務員與士級資位相當」等字，決議全文應為「認定基層服務員與士級資位相當，佐級資位曾任基層服務員年資提敍案，俟其它交通事業機構有案例可循時再辦理」；⑶本次會議經委員會認為前開決議之後段文字顯有未宜，爰決議重行修正為：「認定基層服務員與士級資位相當，與佐級資位不相當」，並以九十年五月二十八日九十鐵人一字第一一五九三號函報交通部及副知上訴人等。被上訴人基層服務員與資位人員薪資之比較，依「基層服務員暫行管理辦法」（八十年二月修正為要點）第八條基層服務員薪級標準表之規定，基層服務員之薪級共分為二十七薪級，自一級一六○薪點至二十七級二八○薪點，薪級範圍相當於士級資位人員四十六薪級（一六○薪點）至三十四薪級（二八○薪點），而營業員起薪自五薪級一七六薪點至最高二十七薪級二八○薪點，依行政院九十年一月九日台九十人政給字第二一○○○○號函核定之交通部臺灣鐵路管理局基層服務員薪給標準表規定，其五薪級月支數額為二萬三千八百三十元，二十七薪級月支數額為三萬七千九百十五元，反觀被上訴人資位人員薪給依交通事業資位職務薪給表所列，分為四十六級，自四十六薪級一六○薪點至一薪級八○○薪點，依上開行政院核定之未實施用人費率交通事業機構職員薪額及專業加給表規定，其四十五薪級一七○薪點每月薪額加上專業加給為二萬七千六百十元，三十四薪級二八○薪點每月薪額加上專業加給為三萬三千一百七十五元，故兩者適用之薪資制度及結構顯不相同，差距亦不同。被上訴人於六十九年四月比照郵電人員僱用辦法，訂定「基層服務員暫行管理要點」，當時進用之基層服務員即以該等人員為資位以下人員所設計，並凍結當時被上訴人總員額之百分之二十予以進用基層服務員。復因佐級、士級缺額較多，故以佔用佐級、士級員額為主，其基層服務員雖佔用佐級、士級員額，惟其位階並非相當佐級、士級人員。是基層服務員之薪給表及工作內容均於「基層服務員暫行管理要點」中規範，當時係認定基層服務員之位階低於士級資位。另基層服務員之薪給表係比照被上訴人人員薪級表中士級資位人員之四十六級至三十四級，薪點為一六○至二八○薪點而訂定，基層服務員薪給表係從一六○至二八○薪點，且分為二十七級，與被上訴人人員薪給表分為十三級不同，故基層服務員薪給表係特別為基層服務員之薪給所訂定之單行規章，視「基層服務員暫行管理要點」之定位而定，並非以基層服務員所佔職缺而定。又被上訴人營運獎金支給標準表係依工作內容職責輕重所訂，按基層服務員其他工稱如機工、電工、汽車駕駛工，其敍薪與營業員同樣由第五級一七六點起薪，惟其營運獎金係比照運務工第十一級二點支給，則同係基層服務員且起薪相同，其營運獎金相較營業員低，從而基層服務員起薪及營運獎金支給標準高低不一，無法藉由營運獎金支給標準作為資位是否相當之認定標準，且基層服務員之營運獎金係依工作內容、職責輕重所訂之支給標準，不宜作為資位是否相當之認定標準。況本件係因公務人員俸給法修正增列提敍之規定所生被上訴人所屬資位人員原任基層服務員年資提敍爭議，與交通事業人員考成獎金發放之案例，兩者亦無直接關涉。按「基層服務員暫行管理要點」所僱用之基層服務員，係屬無資位人員（資位取得須經國家考試及格），其位階低於士級人員，惟因認基層服務員原任職務與現任職務性質相近，與士級資位大致相當，為被上訴人自行訂定進用管理辦法（即上開管理要點）並報經上級主管機關核備有案而進用之僱用人員，符合銓敍部所定提敍三原則要件，始經被上訴人組成提敍資格審查委員會予以從寬認定，統一辦理所屬基層服務員提敍至士級薪級，非謂基層服務員僅係佔士級或佐級資位人員職缺，即屬資位相當，上訴人等原任基層服務員年資因不符資位相當之要件，被上訴人無法准許提敍至佐級薪級。被上訴人於八十九年七月十八日召開之「審議本局現職佐級資位人員曾任基服員年資及現職士級資位人員前基服員年資業已申領退職金暨曾任契約僱用人員服務年資辦理提敍會議」中，已針對八十九年七月十一日之談話會（因出席委員不足三分之二）所達成二點共識經出席審查委員同意確認在案，是被上訴人依審查委員會決議通過之原則辦理所屬資位人員曾任基層服務員年資提敍事宜，尚無違誤。按基層服務員之位階較士級為低，被上訴人從寬認定與士級相當，參照銓敍部八十五年七月三日八五台中審四字第一三二六○七四號函釋意旨，基層服務員之位階較士級資位為低。按基層服務員各類工稱敍薪標準之起薪高，不代表其職務較高，亦不宜等同據以認為相當佐級或士級，被上訴人依「基層服務員暫行管理要點」所進用之基層服務員，係奉准於總員額百分之二十以內佔佐、士級資位缺進用，當時訂定該管理要點，其薪點支給標準係參照被上訴人現職佐、士級薪級表訂定，依工作內容職責輕重及技術性質，各工稱起薪亦各有不同，故基層服務員各類工稱敍薪標準之起薪高並不代表其職務高，亦不宜等同據以認為相當佐級或士級。從而上訴人等佐級資位曾任基層服務員提敍案，因其基層服務員與佐級資位不相當，囿於規定無法辦理提敍等語資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：上訴人等曾任被上訴人基層服務員，乃被上訴人在體制外，依其自行訂定之「臺灣鐵路管理局基層服務員暫行管理辦法」（八十年二月修正為要點）僱用之人員，而非依「交通事業人員任用條例」任用之人員，自非屬「交通事業人員任用條例」所定取得資位之人員，此為兩造不爭之事實，是該「無資位」人員年資本難援比為「資位」人員年資。曾任被上訴人基層服務員之人員，嗣經考試及格，取得交通事業人員任用條例之任用資格後，其曾任被上訴人基層服務員之年資，於相關法令中原無類似公務人員俸給法施行細則第十五條規定之提敍俸級規定，然銓敍部於八十五年一月十三日頒佈八五台中審四字第一二五三七七一號函（銓敍部八十七年五月十三日八七台審四字第一六二四三五八號函、八十七年十一月十一日八七台審四字第一六九六二九○號書函亦揭明斯旨）， 嗣銓敍 部再於八十六年八月十二日以八六台審四字第一五○一○二○號函為補充規定（銓敍部八十五年六月十九日八五台中審四字第一三一九○五二號函亦揭明斯旨）。依 上開銓 敍部之函示，各交通事業機構自行訂定進用管理辦法並報經其上級主管機關核備有案而進用之約僱人員年資，須其原任職務與現任職務資位相當、性質相近，且繳有成績優良之證明文件者，始得予以採計提敍薪級。而被上訴人依上揭函釋頒定之「臺灣鐵路管理局基層服務員考取資位任職後提敍薪級作業要點」，則已規定基層服務員職務年資僅相當於士級資位人員職務年資。上開銓敍部函示及被上訴人函頒「臺灣鐵路管理局基層服務員考取資位任職後提敍薪級作業要點」，雖均援引公務人員俸給法施行細則第十五條規定，惟該等函示及作業要點並非補充公務人員俸給法施行細則第十五條規定，而係在法無明文情形下，就交通事業人員曾任年資提敍薪級所為之放寬規定，因此，在上開銓敍部函示及被上訴人函頒「臺灣鐵路管理局基層服務員考取資位任職後提敍薪級作業要點」未規定之情形下，自不得再予擴張解釋。職是，上訴人等提出之被上訴人基層服務員暫行管理辦法、員工服務手冊、基層服務員雇用契約書內容、組織規程、營運獎金支給要點及所附級點支給標準表、教育訓練手冊、被上訴人七十年二月十日鐵人四字第○三八二四號函（有關基層服務員貸與服裝事項）、福利待遇手冊、臺灣鐵路工會說帖、臺灣鐵路工會代表至考試院陳情有關依「臺灣鐵路管理局基層服務員暫行管理要點」進用人員於取得交通事業人員任用資格後請准予提敍薪級事宜座談會紀錄、陳情書、住福會互助俸額暨各種補助數額表、請願書、被上訴人六十九年十月一日鐵人一字第二四八八一號函附被上訴人及所屬機構預算員額表及基層服務員預算員額表、基層服務員待遇標準表中有關退職（撫慰）金基數計算之規定、被上訴人七十年十二月七日鐵人四字第三五八五五號函．．．等，既均非屬基層服務員考取資位任職後提敍薪級之規定，上訴人等執此以為其應提敍薪級之論據，均非可採。另上訴人等請求傳訊被上訴人任免股股長周冠星乙節，並無此必要。至上訴人等質疑被上訴人未依八十八年六月二十二日八十八鐵人一字第○一四六三九號函，由被上訴人各一級單位主管及鐵路工會理事長組成提敍審查委員會，並經全體委員三分之二出席，及出席委員過半數之同意，即作成決議乙節，除上訴人等並未舉證以實其說外，被上訴人並提出九十年五月十一日「本局現職佐級資位人員曾任基層服務員服務年資擬辦理提敍會議」之會議紀錄（含簽到名單）證明其已依上開函示意旨召開會議並作成決議，然本件誠如上訴人等所主張薪級之得否提敍，尚非得以投票表決方式決定。因此，本件仍應回歸上開銓敍部函示及被上訴人函頒「臺灣鐵路管理局基層服務員考取資位任職後提敍薪級作業要點」之規定。經查，上訴人甲○○係自七十一年八月十三日起至七十九年三月二十日止任被上訴人依「基層服務員暫行管理辦法」僱用之基層服務員，嗣應七十八年特種考試交通事業鐵路人員考試佐級業務類運輸營業科考試及格，並自七十九年三月二十日任被上訴人業務佐資位站務佐理，復於八十五年應交通事業鐵路人員升資考試佐級晉升員級考試及格，並於八十五年十二月三十日任被上訴人業務員資位課員在案。另上訴人乙○○係自六十九年十一月一日起至七十七年二月十二日止任被上訴人僱用基層服務員，嗣應七十七年特種考試交通事業鐵路人員考試佐級業務類運輸營業科考試及格，並自七十七年二月十二日起任被上訴人業務佐資位站務佐理在案。上訴人等前任被上訴人基層服務員，均係依被上訴人自行訂定進用管理辦法並報經其上級主管機關核備有案而進用之僱用人員，且原任基層服務員職務與現任資位人員職務性質相近，此為兩造不爭之事實，因此，上訴人等前任基層服務員年資是否得予提敍薪級，依上開銓敍部函示及被上訴人函頒「臺灣鐵路管理局基層服務員考取資位任職後提敍薪級作業要點」之規定，應視其原任基層服務員職務與現任資位人員職務之「資位」是否相當而定。查該僱用基層服務員，係被上訴人為靈活用人及降低用人營運成本，依自行訂定進用管理辦法並報經其上級主管機關核備有案而進用之人員，乃佔預算員額職缺之無資位人員，基層服務員雖佔用佐級、士級職缺，然其位階並非相當佐級、士級人員。另查基層服務員之薪給，係於被上訴人自行訂定之「臺灣鐵路管理局基層服務員暫行管理辦法」（八十年二月修正為要點）中自成體系予以規範，雖係比照被上訴人資位人員薪給表中士級資位人員之四十六級至三十四級訂定，及其薪點為一六○薪點至二八○薪點，但其分為二十七級，與現行被上訴人資位人員薪給表中士級人員分為十三級【五十八年六月三日公布之「交通事業人員資位職務薪給表」分為十八級，八十二年九月二十四日修正發布之「交通事業人員資位職務薪給表」分為十七級】、佐級人員分為二十二級【五十八年六月三日公布之「交通事業人員資位職務薪給表」及八十二年九月二十四日修正發布之「交通事業人員資位職務薪給表」，均係分為二十二級】，兩者適用之薪資制度、結構及差距，顯不相同。且基層服務員薪給表係特別為基層服務員薪給而訂定之單行規章，即視基層服務員暫行管理辦法（要點）之定位而定，而非基層服務員所佔之職缺而定。是上訴人等於擔任基層服務員期間雖係佔站務佐理之預算職缺，惟基層服務員原即係屬無資位人員，除其位階與佐級、士級人員並不相當外，且基層服務員之最高薪給僅至二八○薪點，與士級資位人員最高薪給至三二○薪點、佐級資位人員最高薪給至四三○薪點，亦不相當。綜上，被上訴人於八十七年六月十六日召開「研商曾任基服員職務與現任職務之工作性質相近如何界定會議」中，認基層服務員年資與士級資位相當，核屬從寬認定（此項決議並經被上訴人九十年五月十一日提敍資格審查委員會再次確認，基層服務員年資與士級資位相當，與佐級資位不相當）。被上訴人爰據以認定上訴人等所擬提敍之基層服務員職務年資僅相當士級資位，與渠等現職所分別擔任之員級課員及佐級站務佐理之資位顯不相當，而以系爭九十年五月二十八日九十鐵人一字第一一五九三號函否准所請，尚非無據等語為由，駁回上訴人等原審之訴。
五、上訴人上訴意旨略謂：查銓敍部於八十五年一月十三日發佈八五台中審四字第一二五三七七一號函、八十六年八月十二日發佈（八六）台審四字第一五○一○二○號函及八十七年五月十三日發佈（八七）台審四字第一六二四三五八號函，被上訴人乃制訂「臺灣鐵路管理局考取資位任職後提敍薪級作業要點」，辦理基層服務員提敍士級事宜，然上訴人等多次陳情被上訴人應依平等原則將其基層服務員（營業員）之年資提敍佐級薪級，卻遭被上訴人拒絕，原審判決亦未慮及相同事務應為相同處理之平等原則，駁回上訴人等之請求，違反行政程序法第六條禁止差別待遇原則，原審判決顯有判決不備理由之違法。系爭臺灣鐵路管理局考取資位任職後提敍薪級作業要點本即是法規修正，針對雇用人員、無資位人員，後來取得正式資位者適用之，如基層服務員有資位，則無提敍之必要，因此才有資位相當之認定，而現基層服務員提敍士級人數達二千一百四十二人，但原審判決卻以無資位人員本難援比為資位人員為由，與該法規有牴觸、矛盾。依「交通事業人員職務資位薪給表」中「站務佐理」職務由佐級資位人員派任，「運務工」則由士級資位人員派任，且上訴人等於原審中提出多項佐證，其中多由被上訴人制訂、函頒、實施之規定，而基層服務員當年進用時分營業工、營業員兩類人員，報考時資格亦有差異，由證物中可明瞭基層服務員與資位人員兩者間資位相當之明證，但原審判決均以「均非可採」為由，否決所提之證明，亦否定了上訴人等與被上訴人所簽訂之各項契約，有違誠信原則。再者，上訴人等於原審曾請求傳喚被上訴人前任任免股股長周冠星（現為鐵路工會秘書），出庭作證基層服務員（營業員）原任職務「站務佐理」相當於佐級人員資位，詎原審僅以無此必要帶過，並未說明無必要之理由。被上訴人九十年五月十一日召開之「現職佐級資位人員曾任基層服務年資擬辦理提敍會議」，上訴人等於原審主張該會議程序違法，並請求傳喚出席該次會議之鐵路工會理事長 張文正 出庭作證，惟原審亦不加調查，影響上訴人等權益甚鉅，故原審有行政訴訟法第二百四十三條第二項第六款之判決不備理由之違背法令。爰請判決廢棄原審判決，並發回原審法院更為審理。
六、本院按：依上訴人向被上訴人申請提敍薪級之考試院八十四年十二月廿六日修正發布之公務人員俸給法施行細則第十五條規定：「依公務人員任用法任用之人員，其曾任行政機關、公立學校或公營事業之年資，如與擬任職務職等相當且性質相近者均得按年核計加級」，並參照銓敍部八十五年一月十三日（八五）台中審四字第一二五三七七一號函釋（含八十六年八月十二日（八六）台審四字第一五○一○二○號函補充函釋意旨）：「．．．交通事業人員曾任約僱人員之年資，如與擬任職務之資位相當且性質相近，得按年核計加級至本資位最高薪級為止；至交通事業機構因業務性質特殊，自行訂定進用管理辦法並報經其上級主管機關核備有案而進而之僱用人員，亦得比照上開規定辦理。依此，各交通事業機構僱用人員擬辦理提敍薪級必須符合銓敍部所訂提敍三原則要件：（１）自行訂定進用管理辦法並報經其上級主管機關核備有案而進用之僱用人員。（２）原任職務與現任職務性質相近。（３）原任職務與現任職務資位相當。」及同部八十七年五月十三日（八七）台審四字第一六二四三五八號函釋：「有關鐵路局資位人員採計『基層服務員』服務年資提敍薪級問題，請鐵路局依公務人員俸給法施行細則所定性質相近、職等相當之提敍原則，就基層服務員年資是否與所任職務性質相近、資位相當認定後，據以辦理提敍」與該部九十年七月十九日九十特四字第二○四五一四九號函釋：「．．．有關交通事業人員提敍薪級資位等級相當之認定，係以當事人提出申請時之資位薪級為認定之基準。」等三函釋意旨得知，交通事業人員曾任行政院暨所屬機關約僱人員僱用辦法之約僱人員年資，須與現所銓敍審定之資位等級相當、性質相近者，始得按年核計加級；且所謂「資位等級相當」，應指資位及薪級高低均相當而言，而是否相當，應以當事人提出申請時之資位薪級為認定基準。本件原審認定上訴人甲○○係自七十一年八月十三日起至七十九年三月二十日止任被上訴人依「基層服務員暫行管理辦法」僱用之基層服務員，嗣應七十八年特種考試交通事業鐵路人員考試佐級業務類運輸營業科考試及格，並自七十九年三月二十日任被上訴人業務佐資位站務佐理，復於八十五年應交通事業鐵路人員升資考試佐級晉升員級考試及格，並於八十五年十二月三十日任被上訴人業務員資位課員在案。另上訴人乙○○係自六十九年十一月一日起至七十七年二月十二日止任被上訴人僱用基層服務員，嗣應七十七年特種考試交通事業鐵路人員考試佐級業務類運輸營業科考試及格，並自七十七年二月十二日起任被上訴人業務佐資位站務佐理在案。上訴人等前任被上訴人基層服務員，均係依被上訴人自行訂定進用管理辦法並報經其上級主管機關核備有案而進用之僱用人員，其原任基層服務員職務固與現任資位人員職務性質相近；惟依被上訴人按該機關特性自成體系規範訂頒之「臺灣鐵路管理局基層服務員暫行管理辦法」規定意旨，認定基層服務員年資，縱經從寬解釋，僅屬上訴人等現職適用之「交通事業人員資位職務薪給表」所列士級資位相當，與佐級資位則不相當。被上訴人爰認定上訴人等所擬提敘之基層服務員職務年資僅相當士級資位，與渠等現職所分別擔任之員級課員及佐級站務佐理之資位顯不相當，則其九十年五月二十八日九十鐵人一字第一一五九三號函否准所請，尚非無據為由，判決駁回上訴人等在原審之訴，核與上開八十四年十二月廿六日修正發布之公務人員俸給法施行細則第十五條及銓敍部前開三函釋意旨相符。至於行政程序法第六條規定：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇」，即有正當理由時，得為不同之待遇，此為行政法之平等原則。換言之，此項原則「等則等之，不等則不等之」行政法理。原審既已認定上訴人等不符合上開提敍薪級之規定，否准其申請，符合有正當理由，得為不同之待遇之平等原則。上訴人僅依其主觀法規見解，尚難據以認定原審有不適用法規之違誤。又上訴人申請提敍薪級之資位等級是否相當，原審參酌被上訴人之人事資料及上開法規函令意旨，已足以認定事實，據以判決，無待詢問證人周冠星及出席「現職佐級資位人員曾任基層服務年資擬辦理提敍會議」人員之證人張文正，即原審判決之採證尚無違誤，況上訴人此部分證據方法之指摘，係涉及原審判決事實認定與證據取捨，與違背法令無涉，依行政訴訟法第二百四十二條規定意旨，亦不得作為上訴本院之理由。上訴人提出之張文正於原審判決後九十二年七月廿三日出具之聲明書乙紙，因該證據方法未經原審審理，依同法第二百五十四條第一項規定意旨，不得作為本件判決之基礎。綜上所述，本件原審判決遞予維持原處分及一再復審決定，於法並無違誤，上訴意旨為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第七十八條、第八十五條第一項前段，判決如主文。
中華民國九十三年十二月九日
最高行政法院第三庭
審判長法官廖政雄
法官林清祥法官鍾耀光法官姜仁脩法官胡國棟右正本證明與原本無異
法院書記官莊俊亨中華民國九十三年十二月十日