裁判字號：臺北高等行政法院92年訴字第5337號判決
裁判日期：民國93年12月14日
裁判案由：有關農業事務
臺北高等行政法院判決九十二年度訴字第五三三七號
原告大明椰菓股份有限公司代表人甲○○訴訟代理人 張泰昌 律師複代理人 陳淑玲 律師被告行政院農業委員會代表人 李金龍 （主任委員）訴訟代理人 康文彥 律師
盧柏岑 律師右當事人間因有關農業事務事件，原告提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：本件原告主張被告於民國九十年四月二十五日委託中央信託局貿易處辦理標售日本鮮蘋果進口權利，中央信託局貿易處於九十年十月二十四日辦理日本蘋果進口權利之開標作業，原告參與競標，標得其中進口權利第一、二標，合計五百四十五公噸之日本鮮蘋果。原告隨即於九十年十一月七日繳納權利金共計新臺幣（下同）一千二百九十萬五千六百元，並取得輸入許可證。嗣經濟部國際貿易局於九十年十二月六日以貿（九○）一發字第0000000000－0號函，通知有關機關，諭知自九十一年一月我國正式成為ＷＴＯ會員國後，全面開放鮮蘋果等水果自由進口，且取消採購地區限制，入會前已獲得水果輸入配額之進出口商，於九十年十二月三十一日以前未辦理進口者，輸入許可證將失其效力。嗣原告未能將配額全數進口，主張其於九十年十月二十四日得標後，至九十年十二月二十六日止，原告盡其所能進口一百五十一點五公噸日本蘋果，進口總價共計三百八十五萬七千五百二十元，惟尚有配額三百九十三點五公噸未進口，共計損失權利金九百三十一萬八千零八十元。原告曾於九十一年五月十三日去函中央信託局、經濟部國際貿易局及被告，主張被告故意隱瞞我國將加入ＷＴＯ之事實，使原告陷於錯誤，為此申請返還進口權利金九百三十一萬八千零八十元。中央信託局貿易處則於九十一年五月二十日以（９１）中貿進字第○○○八一八號函回覆原告「本案投標須知第七條已詳加記載」、「無陷任何公司於錯誤之意思。」、「本案得標之權利金款項已於九十年十二月三日撥付行政院農業委原會並結案。」原告不服，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：被告應返還原告新臺幣九百三十一萬八千零八十元整。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈本件原告標得日本鮮蘋果進口權利配額，係與被告間成立買賣契約，因屬公法性質應歸類為行政契約：
⑴按行政機關與私人間就公法上之權利義務設定、變更或廢止所訂立之契約，
性質上仍屬公權力行政範疇，其適用之規範及所生之效果亦均屬公法性質，稱為行政契約。
⑵本件被告標售日本鮮蘋果進口權利，原告參與投標，固得參酌民法關於契約
要件之規定，認為屬要約之意思表示。於原告得標時，解為係與被告間達成買賣日本鮮蘋果進口權利之意思表示一致，而成立買賣契約。惟查，於未進入ＷＴＯ前日本鮮蘋果原屬管制進口之農業產品。被告依其組織條例第一條、第五條第五款規定，則為行政院所設主管全國農、林、漁、牧及糧食行政事務，掌理關於進口農業產品同意事項。顯見上開契約標的即日本鮮蘋果進口之權利，未進入ＷＴＯ前為行政主體之被告獨占，無法作為私法契約之標的，顯見系爭買賣契約自屬公法性質，應歸類為行政契約。
⒉本件因行政契約涉訟提起行政訴訟法第八條第二項一般給付之訴，當事人為被告行政院農業委員會：
⑴按「行政機關與私人間就公法上之權利義務設定、變更或廢止所訂立之契約
，就其須當事人間意思表示一致，始生法律效果之要件而言，固與私法上之契約關係相同。惟該契約因與私法契約具有如下不同判斷標準，公法學者通說認為應歸類為行政契約或公法契約，性質上仍屬公權力行政範疇，其適用之規範及所生之效果亦均屬公法性質，而非私法。」臺灣高等法院八十八年重上國字第三號民事判決可參。
⑵行政機關因業務上之需要，得依法規將權限之一部，委託不相隸屬之行政機
關執行之，此有行政程序法第十五條第二項規定可稽。無隸屬關係之機關辦理受託事件，其所為之行為視為委託機關所為。又按人民與中央或地方機關間，因公法上契約發生之給付，得提起行政訴訟法第八條第二項之一般給付之訴。查本件係被告於九十年四月二十五日委託中央信託局貿易處辦理標售日本鮮蘋果進口權利，依前揭規定，行政契約之當事人應存在被告與原告間，茲因本件係請求退還權利金而涉訟者，故本件因契約涉訟之當事人應為被告行政院農業委員會。
⑶本件被告標售日本鮮蘋果進口權利，私人參與投標，故得參酌民法關於契約
要件之規定，認為屬要約之意思表示。於私人得標時，解為係與被告間達成買賣進口日本鮮蘋果權利之意思表示一致，而成立買賣契約。惟查，蘋果原屬管制進口之農業產品。被告依其組織條例第一條、第十二條第二款規定，則為行政院所設主管全國農、林、魚、牧及糧食行政事務，掌理關於進口農業產品同意事項。顯見上開契約標的即蘋果進口權利，為公行政主體之被告獨占，無法作為私法契約之標的。且被告標售蘋果進口權利，係為保障農民權益，顯見系爭買賣契約係以達成保障農民之農業政策為目的，自屬公法性質，從而，該買賣契約自亦應歸類為行政契約。又原告得標後即按約定將權利金繳納予被告，而本件既係因原告請求被告退還權利金而提起之給付之訴，當事人自為被告行政院農業委員會。
⒊「中央信託局貿易處標售日本鮮蘋果進口權利投標須知」係屬於定型化契約之
一種，第七點第㈡項：「得標商不得以任何理由要求．．．返還進口權利金」之規定顯失公平，依行政程序法第一百四十九條、第一百四十一條第一項規定準用民法第二百四十七條之一規定，該部分約定無效：
⑴按行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴，行
政程序法第八條定有明文。公法契約固應由行政主體與他造當事人就約定之內容自由達成協議，因意思表示合致而成立。惟行政主體受依法行政原則之拘束，簽訂契約恒以法規為依據，或逕以法規之規定，作為契約內容之一部，此種公法上之定型化契約，人民僅有簽訂與否之自由，並無對其內容與行政主體協商修改之餘地，故其契約內容首重公平合理，不得使人民負不相當之對待給付義務。
⑵本件定型化契約之條款中，明定原告不得以任何理由要求返還進口權利金，
卻須先行給付被告全部高達一千二百九十萬五千六百元整之權利金。被告所為乃無本生意，其取得暴利後，對於原告進口之後續作業風險，包括：天災、戰事、政策之變更等不可抗力之原因，所可能造成之損失均置之不理，並於定型化契約之條款中完全轉嫁予原告。此種契約內容枉顧原告之權益，茲因原告無對其內容與被告協商修改餘地，至使原告只得迫於無奈，拋棄請求之權利，該條件顯然違反公平合理，對在定型化契約下的弱勢之原告而言，自係不利原告而顯失公平。該定型化條款之約定，依行政程序法第一百四十九條、第一百四十一條第一項及民法第二百四十七條之一第三款之規定，應屬無效。
⑶我國自八十一年起即進行申請加入世界貿易組織，每年於其大會開會前，政
府更是大力宣揚當年有極大之入會可能，八十九年五月三日工商時報報導美國前在臺協會理事主席 白樂崎 告訴當時行政院長 蕭萬長 「兩岸年底前均將加入ＷＴＯ」；同年月二十五日中時晚報更以經濟部長之談話：「 林信義 ：我入ＷＴＯ應在九至十二月間」為標題，宣揚我國將於年底入會；然我國並未於該年底加入世界貿易組織。從而，九十年九月十九日，雖有新聞報導我國即將成為ＷＴＯ準會員，原告依近十年之經驗，實有充足理由相信此乃政府另一次之政策宣導而已。此由被告仍委託中央信託局於同年十月十二日以（９０）中貿進字第○○一三四七號函公告，公開標售九十年度日本鮮蘋果二千公噸之進口權利，並於同年月十二日至二十三日發售標單，且定同月二十四日開標，亦可證明被告亦無預見我國將於該年底入會。否則，被告基於行政一體及政府保護人民權益之國家地位，自無明知將於年底入會而仍對外公開標售，使人民生不正當信賴並參與投標，致權利受損之情事發生。
⑷原告與被告間資訊並不對等，被告基於行政主體之優勢地位，對於我國是否
於該年底入會之確信，自非弱勢之原告所能比擬。是以，九十年九月十九日，雖有報載我國加入世界貿易組織之文件已獲採認，入會文件及法案之審核可在同年十月底前完成，並送ＷＴＯ秘書處存放三十天後，會員資格即可生效。惟被告既委託中央信託局於同年十月十二日公告公開標售日本鮮蘋果進口權利，原告自有正當合理信賴上開報導仍屬政策宣導。否則，被告應不予公告，以免人民之權利受有損害。被告明知我國將於年底入會，卻故意不告知，仍對外公告公開標售，使原告誤信我國未能於該年底入會而參與投標，致原告權利金遭沒收，其行為顯有違誠信原則及信賴保護原則，且顯失公平，應屬無效。
⒋投標須知第七點第二項規定，限制人民財產權，有違法律保留原則：
廢止前水果輸入配額管理辦法（下稱管理辦法）第十條固規定「獲配之水果輸入配額，自世界貿易組織協定在中華民國管轄區域內生效日起，未進口部分，其配額失其效力。」無誤。然查，該管理辦法或其母法即貿易法並未規定或授權被告得沒收未進口配額部分之權利金；又參諸投標須知之性質，既非法律亦非授權命令，投標須知之性質為何雖有所疑，然舉重以明輕，縱為施行細則，揆諸司法院釋字第三六七號解釋理由書，被告亦僅能就與公開標售有關之事務性或技術性事項為規定，惟其內容不能牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制，更何況妾身未明之「投標須知」。詎被告缺乏法律規定或授權，逕於投標須知內規定「得標商不得以任何理由要求全部或部分進口權利轉讓、保留、或返還進口權利金，亦不得要求退還履約保證金，及不得以此作為仲裁、訴訟、要求賠償之理由。」，限制人民之權利，顯已違反法律保留原則，該項規定應為無效，洵屬無疑。
⒌「中央信託局貿易處標售日本鮮蘋果進口權利投標須知」係屬於定化契約之一
種，其中第三點規定「本案日本蘋果進口權利配額之有效期限至世界貿易組織協定在中華民國管轄區域內生效日止。倘我方於明（九十一）年三月三十一日為能入會，則配額有效期限為九十一年三月三十一日止（均以運輸工具抵達日為準）。」附條件之進口有效期限規定違反信賴保護原則，且顯失公平，依行政程序法第一百四十九條、第一百四十一條第一項規定準用民法第二百四十七條之一規定，該部分約定無效：
⑴「中央信託局貿易處標售日本鮮蘋果進口權利投標須知」第三點規定違反信賴保護原則：
「本案日本蘋果進口權利配額之有效期限至世界貿易組織協定在中華民國管轄區域內生效日止。」為本件進口有效期限附「條件」之規定。惟查，我國自八十一年起就進行申請進入ＷＴＯ之工作，每年於其大會開會前，我國政府一向大力宣揚政績，表示當年有極大之希望即將入會。反覆戲碼前後最少上演十年，更於八十六年起即辦理多項宣導活動，十年的宣傳，卻次次落空，一般百姓如何能相信九十年底一定完成入會？其間多少國際社會之阻力及中國政府之政治角力，均非平凡百姓所能理解，亦非我國政府機關可以預見。故本件投標須知中雖附「有效期限至世界貿易組織協定在中華民國管轄區域內生效日止。」條件，原告依近十年來之經驗，認為只是同以前一般之政策宣導而已，根本無足夠之資訊判斷九十年十二月底一定會入關成功。原告信賴國政府仍無法入ＷＴＯ，才會參與巨額權利金日本鮮蘋果之投標。況九十年是因中國政府也申請入會，於國際潮流之推波助瀾下，臺灣才與中國政府一起入會，由此可推知我國政府對於九十年十二月底入關成功一事，也非早有預見。本件情形，就如同政府播遷來臺時，常與人民訂立附條件之租賃期間「至反共復國年」般，人民並不會將其視為具有拘束公法上契約兩造之內容。
⑵「中央信託局貿易處標售日本鮮蘋果進口權利投標須知」第三點規定顯失公平：
本件原告於九十年十月二十四日得標後，立即下訂單，至第一批最快進口來臺之時間為九十年十一月十八日，相距二十五日。即表示日本產地接獲原告訂單後，馬不停蹄地辦理採收、檢驗、包裝、海陸運輸來臺，安排船期、通關手續等工作，最快進口來臺之時間須花費二十五日左右。原告自得標日至我國進入ＷＴＯ，條件屆至期間，僅有六十七日可辦理日本鮮蘋果之進口。期間原告已盡其所能進口日本蘋果共計十九貨櫃，一百五十一點五公噸。茲因配額貨物均以運輸工具抵達日為準，故須將九十年十二月三十一日之最後截止日，向前計算二十五日作業時間，因此原告至少應於九十年十二月六日前，向日本產地下訂單，始能安全於九十年十二月三十一日到達臺灣。本件原告耗費巨額權利金得標之進口權利時效，自九十年十一月七日原告取得許可證迄九十年十二月六日止，僅有短短三十日可下訂單並辦理相關事宜。查上述三十日內原告已進口十九貨櫃，共計進口一百五十一點五公噸日本蘋果，平均每一點六天即下一貨櫃（約五千零五十公斤）之訂單，已達快速作業之極限。倘強求原告於三十日內進口全數配額五百四十五公噸，則約要進口五十貨櫃左右，即每天須下訂單一點六貨櫃，實際上以日本產地全力配合之狀況，亦不可能於三十日內，完成五十貨櫃。況五十貨櫃的日本鮮蘋果，於三十日內，完成採收、檢驗、包裝、於三十日內海陸運輸來臺一起進入臺灣市場，除將造成供過於求之窘境外，原告亦須提供足夠容納五十貨櫃之冷藏場地及相關設備，對於原告要求實屬過苛，顯有重大不利益，且按其情形亦顯失公平，依前述規定及民法第二百四十七條之一第四款規定，投標須知中「本案日本蘋果進口權利配額之有效期限至世界貿易組織協定在中華民國管轄區域內生效日止。」部分，約定應屬無效。
⒍因不可歸責於雙方之事由，致被告無法給予足夠之時間進口蘋果，係給付不能
，原告免對待給付之義務。茲因原告已為全部之對待給付，依行政程序法第一百四十九條、民法第二百六十六條第二項之規定，得依關於不當得利之規定，請求被告返還：
我國申請加入ＷＴＯ努力十年，國際情事一再變化，能於九十年十二月入會，實因中國政府也申請入會，於國際潮流之推波助瀾下，臺灣才與中國政府一起入會，故我國政府對於九十年十二月底入關成功一事也非得以預見，為此所致原告配額之許可證失效，係非可歸責於雙方之事由，依行政程序法第一百四十九條準用民法第二百六十六條之規定，除於九十年十二月三十一日前，原告盡其所能進口之配額外之未進口配額部分，雙方免為對待給付。茲因原告已為繳清全部權利金，依行政程序法第一百四十九條、民法第二百六十六條第二項之規定，原告得依關於不當得利，請求被告返還因無法使用之配額相當於九百三十一萬八千零八十元整之權利金。
⒎原告併請求依情事變更原則，就本件為減少、變更給付之判決，並判命被告返還原告九百三十一萬八千零八十元整之權利金：
⑴按情事變更原則之適用，須符合下列要件：①須有情事變更之事實②必須發
生於法律行為成立後法律效果消滅前③須非當事人當時所能預料④情事變更係因不可歸責於當事人之事由所致⑤情事變更依其原有效果必須顯失公平。⑵本件我國於九十年十二月三十一日加入ＷＴＯ一事，原告係以過去十年之經
驗，信賴我國政府仍如同過去，因國際情事及中國政府之阻擾，仍無法入ＷＴＯ，才會參與巨額權利金日本鮮蘋果之投標。今驟然因中國政府亦申請加入ＷＴＯ，我國政府才與之於同一時間九十一年一月一日入會，造成原告進口權利之許可證失效。此即屬於情事變更之事實，且發生於進口權利期間未屆滿前，亦非兩造當事人所得預料，且不可歸責，造成被告獲取暴利，原告遭受嚴重財產上損害，已符合情事變更原則適用之要件。
⑶原告因進口權利時效過短，無法如期全數進口配額，因此遭受鉅額虧損，被
告則因此獲暴利一千二百九十萬五千六百元整，難謂符合誠信原則及公平原則，被告甚而有權利濫用之嫌。若嚴守契約將導致不公平之結果時，契約將失去其實質意義。拘泥於形式上之拘束力，本契約則將成為造成被告僥倖與不公平之利器。
㈡被告主張之理由：
⒈原告與被告間成立行政契約之商榷：
⑴貿易法第十六條規定，經濟部國貿局得對貨品之輸出入數量採取有償配額或
其他因應措施；「前項輸出入配額措施，國際經貿組織規範、協定、協議、貿易談判承諾事項或法令另有規定者，依其規定；未規定者，應公開標售」；有償配額由經濟部國際貿易局與有關機關協商後公告，以公開標售或依一定費率收取配額管理費之有償方式處理。
⑵從上開規定可知，管制貨品之輸出入乃經濟部國貿局之職權，故有償配額亦
由經濟部國貿局與被告協商後，由經濟部國貿局公告，貿易法施行細則第十條並規定經濟部國貿局辦理無償或有償配額之方式。要之，經濟部為貿易法之主管機關，然其依貿易法第十六條第五項制訂「水果配額輸入管理辦法」第六條規定，水果配額之公開標售委由被告辦理，被告再委由中央信託局辦理公開標售。正因貨品之輸出入管制乃經濟部國貿局之職權，故投標須知第四點明定，得標後憑中央信託局文件向經濟部國貿局第一組申請核發輸入許可證。核發輸入許可證既非被告職權，兩造間如何成立行政契約？⑶依貿易法第十六條第三項規定，有償配額以公開標售或依一定費率收取配額
管理費為之。法規賦予行政機關選擇以私法行為或公法行為之空間。配額管理費應為公法用語，而公開標售所收取得為權利金應屬私法用語。就此而言，原告公司繳納權利金是否形成公法關係，應值商榷。對照投標須知第七點後段規定：「．．．不得以此作為仲裁、訴訟、要求賠償之理由」，似將公開標售定位為私法關係。
⑷縱認為公開標售收取權利金形成公法關係，然實務上行政契約與需當事人協
力之行政處分，不易區分。以本件而言，原告標售後取得者為經濟部國貿局之輸入許可證（授益行政處分），而原告公司得標後，並未與經濟部國貿局或被告簽署契約。不論就形式或內容而言，本件似為「須當事人申請之行政處分」，以及當事人申請主管機關核發輸入許可證，只是行政機關公布相關規定，說明輸入許可證將核發給出價最高者並要求得標者遵守相關法規而已，並非與原告公司間成立契約關係。
⑸綜上，倘認為輸出入貨品之管制為經濟部國貿局職權，被告係受託辦理公開
標售；貿易法第十六條第三項已規定公開標售收取權利金為私法關係；倘本件為須相對人協力之行政處分，則原告以行政契約為由，直接訴請被告給付，即無理由，應予駁回。
⑹原告或認為其繳納之權利金係由被告收受，故訴請被告返還。然查，有關農
產品之不論有償配額是否由何機關辦理，包括經濟部國貿局自行或委請其他單位辦理，被告均會請求該農產品進口有償配額收取之款項，應依農業發展條例第五十二條第四項規定納入「農產品受進口損害救助基金中」，不能以此認定被告為締約對象。
⒉原告係依據中央信託局辦理標售日本鮮蘋果進口權利投標須知之相關規定，參
與投標事宜，原告應與其他投標廠商遵守該規定，不得有例外之適用，以符合公平公正之原則：
⑴中央信託局辦理二千公噸日本蘋果標售，分七標，第一至第五標得標廠商均
繳交權利金，第六、七標則放棄。得標廠商得視狀況按個別標選擇繳交，原告可評估商業風險太大，選擇履約繳交權利金，如第三、四標得標廠商之做法，或放棄得標權利，如第六、七標得標業者。
⑵被告及中央信託局於開標前及開標現場並未有廠商對投標須知規定提出書面
或有關異議，且開標後亦未接獲原告以外之其他廠商提出異議之情事。顯見其他廠商均未認投標須知有不合理之處，並遵守投標須知載明之權利及義務予以履行。
⒊中央信託局貿易處標售日本鮮蘋果進口權利投標須知之第七點第二項規定並無顯失公平之情況，故該部分約定應為有效：
⑴關於原告所指中央信託局貿易處標售日本鮮蘋果進口權利投標須知之第七點
第二項規定係按其情形顯失公平乙節，依民法第七十四條第一項規定，當事人訂定契約「依當時情形顯失公平者」，須以「乘他人之急迫，輕率或無經驗」為斷。
⑵中央信託局係於九十年十月十二日公告標售九十年度日本鮮蘋果二、○○○
公噸之進口權利，公告事項第二項，凡合法登記具有進口資格之公司、行號、廠商，願參加投標者，於九十年十月十六日至二十三日中午前，攜帶相關證件，向該局購買投標須知及標單。
⑶依據前項中央信託局之公告內容，本案既已限定投標資格為貿易商，參與投
標者應俱非為無經驗之人，且相關投標須知均事先公告，投標廠商有充分時間評估相關風險，故亦無乘他人急迫、輕率之情事。準此，中央信託局貿易處標售日本鮮蘋果進口權利投標須知之第七點第二項規定並不符合原告所指顯失公平之要件，而應為有效。
⒋輸入許可證期限至ＷＴＯ協定在我國生效為止，乃法律明文規定，與定型化契約或顯失公平無關：
⑴被告已敘明標售進口日本鮮蘋果之事實經過，原告為有經驗之貿易廠商，其
得決定是否參與投標，甚至於得標後亦可決定是否繳納權利金。此外，中央信託局受託辦理標售，受政府採購法規範，其公告投標須知後，並無廠商於開標前或開標後對投標須知提出異議。
⑵按我國為加入世界貿易組織ＷＴＯ，須於入會前進行雙邊及多邊諮商，包括
承諾入會前之市場開放措施及入會後之市場開放措施。故貿易法第十六條第二項前段規定：「前項輸出入配額措施，國際經貿組織規範、協定、協議貿易談判承諾事項或法令另有規定者，依其規定」，而依貿易法第十六條第五項規定之水果輸入配額辦法第十條更明文規定：「獲配之水果輸入配額，自世界貿易組織協定在中華民國管轄區域內生效日起，其配額失其效力。」因此，經濟部國貿局公告九十年度進口配額，在主旨欄即明載：「公告九十年度我國加入世界貿易組織前鮮椰子、蘋果、柑橘類果實、葡萄、東方梨、鮮桃及鮮李等水果輸入配額及其輸入規定」，說明二並載明：「本案之水果輸入配額，係屬入會前市場開放措施，自世界貿易組織協定在中華民國管轄區域內生效日起，依【關稅減讓彙總表】之承諾事項辦理，已獲配之水果輸入配額，未進口部分，其配額失其效力」。
⑶水果配額乃我國入會前之市場開放措施，其有效期限至ＷＴＯ協定在我國生
效日為止，故中央信託局公布之標售日本鮮蘋果投標須知對此須有明確規範，包括：
投標須知第三點規定：配額之有效期限至ＷＴＯ協定在我國管轄區域內生
效為止或至九十一年三月三十一日為止。並請得標廠商儘速進口，以免我國加入ＷＴＯ後權益受影響。得標廠商應在有效期限內完成進口，逾越進口期限之風險由得標廠商自行負責。
投標須知第七點規定：得標廠商應對我國加入ＷＴＯ之稅率風險、市場風
險、利息等各項費用損失及其他風險詳加評估，．．．不得以此為由作為仲裁、訴訟、要求賠償之理由。
投標須知第三點及第十二點並規定，得標廠商未在進口有效期限內（即得
標後至我國加入ＷＴＯ或九十一年三月三十一日為止）完成貨物運抵我國或運抵數量不足時，視同自動放棄全部或部分進口權利，所繳進口權利金概不保留或退還。
⑷行政機關之行為受依法行政原則之拘束，倘法律已有規定者，行政機關本應
遵守，不論是否採用契約之形式，均不應違反法律規定。今貿易相關法令規定水果配額為加入ＷＴＯ前之市場開放措施，適用期限至ＷＴＯ協定在我國生效為止，故經濟部國貿局之公告及中央信託局之投標須知載明輸入許可證之有效期限至ＷＴＯ協定在我國生效為止或九十一年三月三十一日為止，自屬當然，此與定型化契約或顯失公平無關。
⑸所謂定型化契約係指當事人一方預定用於同類契約之條款。中央信託局公布
標售日本鮮蘋果進口權利投標須知，係因特定事件而訂定，僅適用於特定範圍，並非預定用於同類契約，本不符定型化契約之定義。此外，定型化契約乃為保護當事人無從選擇對象或拒絕締約餘地之情形，為預防經濟上強者濫用契約自由而設，此與行政機關公開標售行為受政府採購法令規範，顯有不同。蓋為維護公共利益及公平合理，行政機關公開標售行為需先公布投標規範或契約內容，以供投標者評估並釐清內容，且投標須知之內容亦受相關法令規範，此顯與經濟上強者濫用契約自由不同。倘認為行政機關公布投標須知或契約內容，得標者須遵守該內容，即屬定型化契約，則任何政府採購行為，均為定型化契約矣，顯不正確。況本件投標廠商得自由決定是否參與投標，縱得標後亦得拒絕締約，並非無選擇或拒絕締約餘地，原告公司強將投標須知解為定型化契約，並不足採。
⑹定型化契約所謂違反誠信原則，係指當事人不知或不瞭解該條款之內容，對
其造成重大不利益，如「上訴人充分理解該聲明書之權利義務及其效果，據以決定是否與被上訴人簽約，該定型化契約難認有顯失公平情事」（臺灣高等法院九十年上易字四一三號判決）；「該約定被上訴人於投標所明知，似此情形，能否謂是項約定有違誠信原則對被上訴人顯失公平而無效，尚非無研求餘地」（最高法院九十年臺上字第一一八四號判決）。本件經濟部國貿局公告九十年度水果進口配額時，已公告進口配額之效力至ＷＴＯ協定在我國生效為止，且投標須知第三點、第七點亦有明白規定，此為原告公司投標時所明知，本無定型化契約違反誠信原則之問題。
⑺綜上，水果配額有效期限至ＷＴＯ協定在我國生效為止，乃法律規定，任何
人均應遵守。本件公開標售行僅適用於特定事件與範圍，且受政府採購法規範，與定型化契約無關。縱誤以為投標須知為定型化契約，然進口有效期限明定於投標須知，為原告公司所知悉，並無違反誠信原則，是原告公司主張投標須知為定型化契約或第七點之規定無效云云，並不足採。
⒌輸入許可證期限至我國加入ＷＴＯ為止，乃法律規定，且無顯失公平之情事：
⑴按定型化契約所謂顯失公平，係指契約所生之主要權利義務，按法律規定綜
合判斷顯失公平而言（最高法院九十二年臺上字第一三九五號判決）。水果配額之有效期限至ＷＴＯ協定在我國生效為止，乃法律之規定，本無顯失公平可言。就本件事實而言，原告繳納權利金取得日本鮮蘋果進口配額權利，亦無顯失公平情事，蓋投標須知規定投標廠商應評估ＷＴＯ協定在我國生效之風險，而原告投標當時，已有報導確認我國在入會申請文件已在九月十八日通過工作小組，即將於十一月份之部長會議通過，投標廠商可評估其是否繳納押標金投標，甚至於得標後亦可評估是否繳納權利金進口。此外，ＷＴＯ協定何時在我國生效，固非任一方可得掌控，然原告投標獲得配額進口權後，是否進口以及進口多少數量均掌握於原告公司手中，僅原告能控制入關前是否進口及進口數量之多寡，故投標須知將該已預見之風險交由較能掌控之當事人即原告公司評估承擔，並無不公平之情事。
⑵以本件而論，原告投標取得第一標及第二標，倘其評估認為我國今年底入會
可能性甚大，其得標後至十二月底為止，全部進口第一標及第二標之全部數量過於困難，原告本得選擇僅繳納一標權利金或甚至完全不繳納。原告不應評估後決定進口五百四十五公噸，卻又稱無法於有效期間內進口全部數量，即指摘投標須知依法所為之規定顯失公平。再者，原告得標後如何進口由其掌握，其是否盡全力進口，實難判斷。自日本進口鮮蘋果，從下單至裝船抵達我國約需二十一天，但我國與日本之間有多家定期班輪可供運送，且廠商可委託多數供貨來源供貨，要之，兩個月能進口多少數量，涉及廠商資金調度能力、國內市場銷售能力及其選定之國外供應廠商家數，實難判斷原告公司是否已盡力進口。然以獲得第七標二百九十公噸之萬果公司為例，其在九十年底前進口二百二十一點七九公噸，相較於其得標數量，進口比例高達百分之七十六點四七，原告得標五百四十五公噸，卻只進口一百五十一點五公噸，難謂原告已盡力進口。投標須知明訂得標廠商應評估加入ＷＴＯ之風險，甚至在投標須知內已提醒廠商應儘速進口，原告事後已無法進口全部數量為由，指摘進口期限之規定不公平，應不足採。
⒍中央信託局貿易處標售日本鮮蘋果進口權利投標須知之第三點規定並未違反信賴保護原則：
⑴依據「中央信託局貿易處標售日本鮮蘋果進口權利投標須知」第三點「進口
有效期限至世界貿易組織協定在中華民國管轄區域內生效日止，倘我方於九十一年三月三十一日未能入會，則配額有效期限為九十一年三月三十一日止（均以運輸工具抵達日為準）」，本項條款之訂定緣於我國於八十七年二月與美國完成雙邊諮商後，入會程序幾近完成，只要再完成多邊諮商程序，及經總理事會採認即可入會；為免入會後相關變革影響投標廠商之權益，被告乃特訂定此條款，供投標者進行風險評估。
⑵另中央信託局標售日本鮮蘋果進口權利投標須知之第七點亦載明「得標廠商
應對我國加入ＷＴＯ對本案所肇致之稅率風險、市場風險、利息等各項費用損失及其他風險應事先詳加評估，得標商不得以任何理由要求全部或部份進口權利轉讓、保留或返還進口權利金，亦不得要求退還履約保證金，及不得以此作為仲裁、訴訟、要求賠償之理由。」以及第十二條「得標廠商應自決標翌日起，十個工作天內以現金或銀行票據或電匯一次向中央信託局貿易處繳足其進口權利金，該處於權利金收妥後，發給權利金收訖憑證。逾期未繳交進口權利金者，該處沒收其履約保證金，得標商不得異議。倘得標商未進口有效期限前完成貨物運抵我國或運抵數量不足時，視同自動放棄全部或部份進口權利，所繳進口權利金概不保留或退還。」已充分說明投標者需要注意事項及風險評估，善盡事前告知之義務，亦無違反政府之誠信原則。
⑶按行政法上所稱信賴保護原則，係指行政機關於撤銷授益處分時，應考量人
民有無信賴該授益處分之存續及其信賴是否值得保護，倘人民有應予保護之信賴利益，而行政機關基於公益需撤銷該授益處分時，應給予人民合理補償（行政程序法第一百十九條、第一百二十條參照）。本件原告公司主張兩造間存在行政契約，卻又主張撤銷授益處分之信賴保護原則，前後實有矛盾。⑷我國雖於十年前即展開加入ＷＴＯ相關工作，然我國於八十七年二月始於美
國完成雙邊諮商，其後再完成多邊諮商程序，並經ＷＴＯ總理事會採認，即能正式入會。原告稱政府「十年來」均宣稱每年可入會而年年落空云云，應有誤會。事實上，依入會前市場開放措施之進口水果配額，中央信託局辦理八十六年度水果配額公開標售作業時，其投須須知已載明「ＷＴＯ條款」，而原告更是每年參與進口鮮椰子之標售，對於「ＷＴＯ條款」及其影響知之甚明。原告不能因其錯誤判斷我國不會在九十年底入會，而錯誤主張「信賴」我國不會在九十年底入會。
⑸本件行政機關並無任何行為導致原告或其他人信賴我國不會在九十年底入會
，相反的，本件投標文件中載明有效期限至ＷＴＯ協定在我國生效為止，且告知廠商應儘速進口，以免受入會影響。此外，九十年九月十八日ＷＴＯ工作小組通過我國入會申請文件，已有媒體報導當年部長會議通過可能性甚大，倘原告自行判斷，認為ＷＴＯ部長會議在九十年底不會通過我國入會申請，此乃原告自己判斷錯誤，並非原告有值得保護之信賴。
⑹政府或原告均無法確定我國可於九十年底入會，因此投標文件才規定有效期
限至ＷＴＯ協定在我國生效或九十一年三月底為止。然從投標須知之規定，亦顯示政府有預見ＷＴＯ協定在我國生效之日期可能早於九十一年三月三十一日，亦即我國可能在九十年底入會，因此才有必要在投標文件中要求投標廠商評估該風險後再決定其投標及得標行為，足見本件行政機關不僅未引發原告不正當之信賴，相反的，卻多處提醒原告應評估特定風險，並無撤銷授益處分之信賴保護原則問題。
⒎輸入許可證期限至ＷＴＯ協定在我國生效為止與給付不能無涉：
⑴按所謂給付不能，係指債務人應為之給付，不能依債之本旨實現，而不完全
給付，則指債務人提出之給付不合乎債之本旨，兩者並不相同。所謂不可歸責於雙方當事人之事由，致一方之給付全部不能或一部不能，他方免為對待給付者，係指當事人一方之給付不能，非雙方所能預料，而該事由又不可歸責於雙方而言，「如契約標的權利訂有存續期間，於訂約後其權利因存續期間屆滿而消滅，則與不可歸責於雙方當事人之事由致給付不能有間」（最高法院七十五年臺上字第一八九號判決）。
⑵本件原告繳納權利金取得進口日本鮮蘋果配額，經濟部國貿局已依中央信託
局函文，按投標須知規定，由經濟部國貿局核發輸入許可證予原告公司，進口有效期限至ＷＴＯ協定在我國生效或九十一年三月三十一日為止。經濟部國貿局核發輸入許可證，並無給付不能或不完全給付之情形。原告之義務為繳納權利金，原告於得標後繳納，亦無給付不能之情形。至於進口數量多寡，乃原告之權利，並非原告對他方之給付義務，原告以其難以在有效期間內進口五百四十五公噸為由，誤將其權利當作義務而稱原告給付不能，顯有誤會。
⑶本件投標文件明定進口有效期限至ＷＴＯ協定在我國生效為止，顯示該情事
可能發生，並非雙方無法預見，本與給付不能無涉。原告之進口權利須在有效期間內行使，其輸入許可證存續期間因ＷＴＯ協定在我國生效而失其效力，亦與給付不能無涉。原告請求被告返還不當取得之權利金，並無理由。
⒏當事人預見特定風險預先決定如何分配，與無法預見之情事變更無涉：
⑴行政訴訟法第二百零三條第一項係參照修法前民事訴訟法第三百九十七條規
定，其明定情事變更之要件為「契約成立後發生不可預料之情事而依其原有效果顯失公平」。故「如於法律行為當時，對於情事將有變更有所預見，對如何調整給付已有約定者，自無情事變更原則之適用」（最高法院八十六年七六○號判決）；「兩造於訂約當時，即已約定，凡發生合約簽訂日後之任何其他事項或物品成本之變動，不論其性質如何，詳細表之單價均不得調整。由此亦可見，兩造於訂約當時即已對訂約後可能之成本增減原因，乃至於法規之施行等已有所預見」，自無情事變更原則之適用（臺灣高等法院八十五重上字第一三九號判決）。
⑵加入ＷＴＯ前日本蘋果係採限量進口之規定，政府於加入ＷＴＯ前，依ＷＴ
Ｏ入會之諮商承諾，我國有義務針對日本蘋果配額予以分配，且按日本之產期，及便利廠商之詢價，於當年十月進行分配亦屬合理。而我國加入ＷＴＯ之入會議定書、工作小組報告、各項承諾彙總表等入會文件於九十年九月十八日最後一次工作小組會議期間獲得採認，加入世界貿易組織之可能性極大，國內報紙均已廣泛討論並揭露訊息。一般預料，我ＷＴＯ入會申請案將於九十年十一月ＷＴＯ卡達部長會議審查通過，並於九十一年一月一日正式成為ＷＴＯ會員，應非事前不可預知之事，而無情事變更原則之適用。
⑶原告主張加入ＷＴＯ為情事變更，參諸投標須知第三點、第七點，足見當事
人對於ＷＴＯ協定在我國生效，我國須遵守市場開放之規範，對得標廠商取得進口配額有所影響，故於投標須知中明定如何處理此風險，要求投標者應詳加評估據以投標，且得標後應儘速進口。就此當事人已預見可能發生之風險並有明確處理規範者，實與情事變更原則無涉，應無可疑。原告請求依情事變更原則調整給付，應無理由。
⒐原告履約權利金依法納入「農產品受進口損害救助基金」，沒有不當得利：
依據被告農業發展條例第五十二條第四項規定，「農產品受進口損害救助基金」之來源，除由政府編列預算補足，不受公共債務法之限制外，並得包括出售政府核准限制進口及關稅配額輸入農產品或其加工品之盈餘或出售其進口權利之所得。原告參加日本鮮蘋果進口權利之競標，標得五百四十五公噸之日本鮮蘋果進口權利，繳納之權利金一千二百九十萬五千六百元整，依上揭規定納入「農產品受進口損害救助基金」，以統籌辦理因外國農產品進口導致我國農產品有損害或損害之虞時，予以救助產業及農民之需，應無原告所言獲取暴利之情事，且被告多項水果配額之標售案均依相同規定辦理，完全依法行政。
⒑原告繳納之權利金，並非由被告或任何個人享有。本件投標須知已明定加入Ｗ
ＴＯ之風險應如何處理，且本件另有其他投標及得標廠商，倘行政機關不遵法律及投標須知規定，將權利金返還原告，不僅行政機關未依法行政，且對其他得標廠商，甚至參與投標廠商，均不公平。蓋其他廠商可能評估ＷＴＯ協定在我國生效之風險甚大，因而決定不投標，或大幅降低投標之權利金，或甚至得標後不繳納權利金。倘如原告所稱未進口全部數額得請求比例返還權利金，對其他廠商並不公平。
理由
一、本件原告主張被告於九十年四月二十五日委託中央信託局貿易處辦理標售日本鮮蘋果進口權利，中央信託局貿易處於九十年十月二十四日辦理日本蘋果進口權利之開標作業，原告參與競標，標得其中進口權利第一、二標，合計五百四十五公噸之日本鮮蘋果。原告即於九十年十一月七日繳納權利金一千二百九十萬五千六百元，並取得輸入許可證。嗣原告開始下單訂貨，迄九十年十二月二十六日止，原告僅進口一百五十一點五公噸日本蘋果，尚有配額三百九十三點五公噸未進口，而上開配額則因九十一年一月我國正式成為ＷＴＯ會員國，而告失效等事實，為兩造所不爭執，並有中央信託局貿易處標售日本鮮蘋果進口權利投標須知（原證一）、該處收據（原證二）、中央信託局貿易處九十年十一月七日（九○）中貿進字第○○一四七六號函（原證三）及經濟部國貿局九十年十二月六日貿（九○）一發字第0000000000─○號函（原證四）各一件為證，應堪信為真實。原告主張雙方成立行政契約，惟被告未給予原告足夠時間進口，致原告不及將配額全數進口，乃因不可歸責於雙方當事人致被告給付不能，依行政程序法第一百四十九條準用民法第二百六十六條第二項規定，依關於不當得利之法律關係，請求被告返還未及進口部分之權利金；併依行政訴訟法第二百零三條第一項規定，請求為情事變更之判決。被告則抗辯伊非屬當事人，本件亦無行政契約之關係，且無給付不能，又不符情事變更原則之適用，而請求駁回原告之訴。茲將兩造之各項爭點理由敘述於後。
二、被告是否本件法律關係之當事人？按關於進口農產品之同意事項乃屬被告國際處所掌理之事項，被告組織條例第十二條第二款所明定；又九十一年二月六日廢止之「水果輸入配額管理辦法」第六條復規定：「水果輸入配額之核配方法採公開標售者，由農委會辦理。」，是依法被告自有辦理標售水果輸入配額業務之權利與義務，其自屬是項行政法律關係之主體無誤。被告抗辯其非主管機關，非本件法律關係之當事人，尚難成立。
三、本件是否行政契約？按公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。行政程序法第一百三十五條前段定有明文。所謂行政契約係指二以上之法律主體，以設定、變更或消滅公法上法律關係為目的，互為意思表示而合致成立之法律行為。是其與行政處分之不同，在於前者由行政機關與人民雙方因意思表示合致而成立，後者則是行政機關單方作成；又行政契約與私法契約之不同，在於前者之標的為行政法上之法律效果，後者則發生私法上之法律效果。按貿易法第十六條第一項、第三項分別規定：
「因貿易談判之需要或履行協定、協議，經濟部國際貿易局得對貨品之輸出入數量，採取無償或有償配額或其他因應措施。」、「第一項有償配額，指由經濟部國際貿易局與有關機關協商後公告，以公開標售或依一定費率收取配額管理費之有償方式處理配額。」；另九十一年二月六日廢止之「水果輸入配額管理辦法」第六條又規定：「水果輸入配額之核配方法採公開標售者，由農委會辦理。」是原來我國關於水果輸入配額係採公開標售方式分配，顯然法律有意將本屬行政機關應作成行政處分之權限，改以行政契約代替，以實踐法規目的。又既採公開標售，則輸入配額自係核發予得標者，參與投標者在競價的過程，可基於自由意思，以商機評估標金，決定投標與否，而於出價最高得標時，即與被告達成意思合致之法律關係，投標者依約即有支付權利金之義務，及獲得國貿局所管制之輸入配額之權利，此與由行政機關單方作成之行政處分，及與私法契約所發生者乃私人間之權利義務關係顯然不同。是原告主張本件其依公開標售程序，標得日本鮮蘋果之進口權利，乃屬具有公法關係之行政契約，應屬可採。
四、本件進口權利配額於九十年十二月三十一日失效，是否該當於民法第二百六十六條之給付不能，被告受領之權利金屬原告未進口之部分是否構成不當得利？⒈本件兩造間以公開標售進口權利配額之方式所成立者為行政契約，已詳述於前
。該契約成立後，雙方主要之權利義務，為原告支付其投標時所允諾之權利金，及被告核准依投須知所載由原告得標之特定進口配額。
⒉所謂給付不能，係指債務人應為之給付，不能依債務本旨實現。本件投標須知
載明：「三、進口有效期限：本案日本鮮蘋果進口權利配額之有效期限至世界貿易組織協定在中華民國管轄區域內生效日止。倘我方於明（九十一）年三月三十一日未能入會，則配額有效期限為九十一年三月三十一日止（均以運輸工具抵達日為準）」，此有原證一附卷可稽。是以，依約被告所應核准者，即為於該效期內第一、二標進口權利。而受託辦理投標業務之中央信託局貿易處致函經濟部國際貿易局公函載明：「主旨：大明椰果股份有限公司向本處標得日本鮮蘋果進口權利第一、二標合計伍佰肆拾伍公噸，敬請核發該公司輸入許可證為荷。說明：……二、……該公司已於十一月六日向本處繳納進口權利金，本項進口權利之有效期限至世界貿易組織協定在中華民國管轄區域內生效日止。倘我方於明（九十一）年三月三十一日未能入會，則有效期限為九十一年三月三十一日止（均以運輸工具抵達日為準）…」，此有原證三在卷可憑。足證，被告業依雙方所成立之行政契約給付完全，並無不能依債務本旨提出給付之不能情事。
⒊原告雖主張前揭投標須知所載進口有效期限之約定，違反信賴保護原則且顯失
公平云云。惟查，水果輸入配額管理辦法第十條規定：「獲配之水果輸入配額，自世界貿易組織協定在中華民國管轄區域內生效日起，未進口部分，其配額失其效力」，意謂水果輸入配額之有效期限本來法有明文，投標須知所載與該規定相同，核其性質不過揭示法律明文，促使參與投標者注意評估風險及商機而已，縱使未為是項記載，該進口權利之有效期限依法仍在我國加入ＷＴＯ時屆至，自無顯失公平及違反信賴原則可言。又信賴保護原則乃行政程序法第一百二十條關於授予利益之違法行政處分經撤銷後，受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失者，為撤銷之機關應給予合理補償之法則，本件乃關於行政契約之爭訟，自無信賴保護原則之適用。原告此部分之主張於法無據，難以成立。
⒋本件被告已依約為完全之給付，其所受領之權利金乃基於兩造合意成立生效之
行政契約而受領，非無法律上之原因，且受領之法律原因有效存在，本件自無不當得利。
⒌至原告另主張投標須知第七點第二項規定「得標商不得以任何理由要求全部或
部分進口權利轉讓、保留、或返還進口權利金，亦不得要求退還履約保證金，及不得以此作為仲裁、訴訟、要求賠償之理由」，限制人民之權利，違反法律保留原則及顯失公平，應為無效部分，因該規定屬權利行使之抗辯事由，原告前揭權利主張既不成立，則關於抗辯事由即無審究之必要，併此敘明。
五、按行政訴訟法第二百零三條第一項規定：「公法上契約成立後，情事變更，非當時所得預料，而依其原有效果顯失公平者，行政法院得依當事人聲請，為增、減給付或變更、消滅其他原有效果之判決」，故原告請求法院為此情事變更判決，必須具備契約成立後，情事有所變更；且此變更非當時所得預料等要件。經查，原告所指本件之情事變更，即九十年十二月三十一日我國加入ＷＴＯ一事，然此乃系爭行政契約所約定進口配額權利終期之到來，已詳載於投標須知，實難謂此為情事變更。又原告為從事進口業務之國際貿易商，其參與競標，理當詳閱投標須知，蒐集相關資訊，以了解市場動態，投標須知既已載明我國加入ＷＴＯ時即為進口權利失效之時，原告又自承「九十年九月十九日雖有報載我國加入世界貿易組織之文件已獲採認，入會文件及法案之審核可在同年十月底前完成，並送ＷＴＯ秘書處存放三十天後，會員資格即可生效」，則其自應審慎評估時效風險。
我國加入ＷＴＯ之情事非屬客觀上不能預期，原告稱其不能預料，應屬其主觀輕忽所致。是本件與情事變更原則尚屬有間，原告請求依上開規定為情事變更判決，於法無據。
六、綜上所述，被告已為完全給付，本件又與情事變更原則不符，原告基於不當得利及行政訴訟法第二百零三條第一項請求判決如其聲明，均無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十三年十二月十四日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法官鄭小康
法官林金本法官黃秋鴻右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十三年十二月十四日
書記官張靜怡