最高行政法院95年度判字第815號判決

裁判字號：最高行政法院95年判字第815號判決

裁判日期：民國95年06月08日

裁判案由：有關農業事務

最高行政法院判決
95年度判字第00815號上訴人大明椰菓股份有限公司代表人甲○○被上訴人行政院農業委員會代表人乙○○訴訟代理人 康文彥 律師
盧柏岑 律師上列當事人間因有關農業事務事件，上訴人不服中華民國93年12月14日臺北高等行政法院92年度訴字第5337號判決，提起上訴。
本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、本件上訴人主張被上訴人於民國92年4月25日委託中央信託局貿易處辦理標售日本鮮蘋果進口權利，中央信託局貿易處於90年10月24日辦理日本蘋果進口權利之開標作業，上訴人參與競標，標得其中進口權利第一、二標，合計545公噸之日本鮮蘋果。上訴人隨即於90年11月7日繳納權利金共計新臺幣（下同）12,905,600元，並取得輸入許可證。嗣經濟部國際貿易局於90年12月6日以貿（90）一發字第0000000000-0號函，通知有關機關，諭知自91年1月我國正式成為ＷＴＯ會員國後，全面開放鮮蘋果等水果自由進口，且取消採購地區限制，入會前已獲得水果輸入配額之進出口商，於90年12月31日以前未辦理進口者，輸入許可證將失其效力。嗣上訴人未能將配額全數進口，主張其於90年10月24日得標後，至90年12月26日止，上訴人盡其所能進口151.5公噸日本蘋果，進口總價共計3,857,520元，惟尚有配額393.5公噸未進口，共計損失權利金9,318,080元。上訴人於91年5月13日去函中央信託局、經濟部國際貿易局及被上訴人，主張被上訴人故意隱瞞我國將加入ＷＴＯ之事實，使上訴人陷於錯誤，申請返還進口權利金9,318,080元。中央信託局貿易處則於91年5月20日以（91）中貿進字第000818號函回覆上訴人「本案投標須知第7條已詳加記載」、「無陷任何公司於錯誤之意思」、「本案得標之權利金款項已於90年12月3日撥付行政院農業委員會並結案。」上訴人不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件上訴人於原審起訴主張：按行政機關與私人間就公法上之權利義務設定、變更或廢止所訂立之契約，性質上仍屬公權力行政範疇，其適用之規範及所生之效果亦均屬公法性質，稱為行政契約。本件被上訴人標售日本鮮蘋果進口權利，上訴人參與投標，固得參酌民法關於契約要件之規定，認為屬要約之意思表示。於上訴人得標時，解為係與被上訴人間達成買賣日本鮮蘋果進口權利之意思表示一致，而成立買賣契約。惟查，於未進入ＷＴＯ前日本鮮蘋果原屬管制進口之農業產品。被上訴人依其組織條例第1條、第5條第5款規定，則為行政院所設主管全國農、林、漁、牧及糧食行政事務，掌理關於進口農業產品同意事項。顯見上開契約標的即日本鮮蘋果進口之權利，未進入ＷＴＯ前為行政主體之被上訴人獨占，無法作為私法契約之標的，顯見系爭買賣契約自屬公法性質，應歸類為行政契約。參照臺灣高等法院88年重上國字第3號民事判決及行政程序法第15條第2項規定，又無隸屬關係之機關辦理受託事件，其所為之行為視為委託機關所為。又按人民與中央或地方機關間，因公法上契約發生之給付，得提起行政訴訟法第8條第2項之一般給付之訴。查本件係被上訴人於90年4月25日委託中央信託局貿易處辦理標售日本鮮蘋果進口權利，依前揭規定，行政契約之當事人應存在被上訴人與上訴人間，茲因本件係請求退還權利金而涉訟者，故本件因契約涉訟之當事人應為被上訴人行政院農業委員會。又依前所述，契約標的即蘋果進口權利，為公行政主體之被上訴人獨占，無法作為私法契約之標的。且被上訴人標售蘋果進口權利，係為保障農民權益，顯見系爭買賣契約係以達成保障農民之農業政策為目的，自屬公法性質。從而，該買賣契約自亦應歸類為行政契約。又上訴人得標後即按約定將權利金繳納予被上訴人，而本件既係因上訴人請求被上訴人退還權利金而提起之給付之訴，當事人自為被上訴人行政院農業委員會。再按行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴，行政程序法第8條定有明文。公法契約固應由行政主體與他造當事人就約定之內容自由達成協議，因意思表示合致而成立。惟行政主體受依法行政原則之拘束，簽訂契約恒以法規為依據，或逕以法規之規定，作為契約內容之一部，此種公法上之定型化契約，人民僅有簽訂與否之自由，並無對其內容與行政主體協商修改之餘地，故其契約內容首重公平合理，不得使人民負不相當之對待給付義務。本件定型化契約之條款中，明定上訴人不得以任何理由要求返還進口權利金，卻須先行給付被上訴人全部高達12,905,600元整之權利金。被上訴人所為乃無本生意，其取得暴利後，對於上訴人進口之後續作業風險，包括：天災、戰事、政策之變更等不可抗力之原因，所可能造成之損失均置之不理，並於定型化契約之條款中完全轉嫁予上訴人。此種契約內容枉顧上訴人之權益，茲因上訴人無對其內容與被上訴人協商修改餘地，至使上訴人只得迫於無奈，拋棄請求之權利，該條件顯然違反公平合理，該定型化條款之約定，依行政程序法第149條、第141條第1項及民法第247條之1第3款之規定，應屬無效。我國自81年起即進行申請加入世界貿易組織，每年於其大會開會前，政府更是大力宣揚當年有極大之入會可能，然均未能成功入會。從而，90年9月19日，雖有新聞報導我國即將成為ＷＴＯ準會員，上訴人依近10年之經驗，實有充足理由相信此乃政府另一次之政策宣導而已。此由被上訴人仍委託中央信託局於同年10月12日以（90）中貿進字第001347號函公告，公開標售90年度日本鮮蘋果2,000公噸之進口權利，並於同年月12日至23日發售標單，且定同月24日開標，亦可證明被上訴人亦無預見我國將於該年底入會。否則，被上訴人基於行政一體及政府保護人民權益之國家地位，自無明知將於年底入會而仍對外公開標售，使人民生不正當信賴並參與投標，致權利受損之情事發生。上訴人與被上訴人間資訊並不對等，被上訴人基於行政主體之優勢地位，對於我國是否於該年底入會之確信，自非弱勢之上訴人所能比擬。是以，90年9月19日，雖報載我國加入世界貿易組織之文件已獲採認，入會文件及法案之審核可在同年10月底前完成，並送ＷＴＯ秘書處存放30天後，會員資格即可生效。惟被上訴人既委託中央信託局於同年10月12日公告公開標售日本鮮蘋果進口權利，上訴人自有正當合理信賴上開報導仍屬政策宣導。否則，被上訴人應不予公告，以免人民之權利受有損害。被上訴人明知我國將於年底入會，卻故意不告知，仍對外公告公開標售，使上訴人誤信我國未能於該年底入會而參與投標，致上訴人權利金遭沒收，其行為顯有違誠信原則及信賴保護原則，且顯失公平，應屬無效。又查廢止前水果輸入配額管理辦法或其母法即貿易法並未規定或授權被上訴人得沒收未進口配額部分之權利金；又參諸投標須知之性質，既非法律亦非授權命令，投標須知之性質為何雖有所疑，然舉重以明輕，縱為施行細則，揆諸司法院釋字第367號解釋理由書，被上訴人亦僅能就與公開標售有關之事務性或技術性事項為規定，惟其內容不能牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制，更何況妾身未明之「投標須知」。詎被上訴人缺乏法律規定或授權，逕於投標須知內規定「得標商不得以任何理由要求全部或部分進口權利轉讓、保留、或返還進口權利金，亦不得要求退還履約保證金，及不得以此作為仲裁、訴訟、要求賠償之理由」，限制人民之權利，顯已違反法律保留原則，該項規定應為無效，洵屬無疑。「本案日本蘋果進口權利配額之有效期限至世界貿易組織協定在中華民國管轄區域內生效日止。」為本件進口有效期限附「條件」之規定。惟查，我國自81年起就進行申請進入ＷＴＯ之工作，每年於其大會開會前，我國政府一向大力宣揚政績，表示當年有極大之希望即將入會。反覆戲碼前後最少上演10年，更於86年起即辦理多項宣導活動，10年的宣傳，卻次次落空，一般百姓如何能相信90年底一定完成入會？其間多少國際社會之阻力及中國政府之政治角力，均非平凡百姓所能理解，亦非我國政府機關可以預見。故本件投標須知中雖附「有效期限至世界貿易組織協定在中華民國管轄區域內生效日止」條件，上訴人依近10年來之經驗，認為只是同以前一般之政策宣導而已，根本無足夠之資訊判斷90年12月底一定會入關成功。上訴人信賴我國仍無法加入ＷＴＯ，才會參與巨額權利金日本鮮蘋果之投標。況90年是因中國政府也申請入會，於國際潮流之推波助瀾下，臺灣才與中國政府一起入會，由此可推知我國政府對於90年12月底入關成功一事，也非早有預見。本件情形，就如同政府播遷來臺時，常與人民訂立附條件之租賃期間「至反共復國年」般，人民並不會將其視為具有拘束公法上契約兩造之內容，故「中央信託局貿易處標售日本鮮蘋果進口權利投標須知」第3點規定違反信賴保護原則。上訴人自得標日至我國進入ＷＴＯ，條件屆至期間，僅有67日可辦理日本鮮蘋果之進口。期間上訴人已盡其所能進口日本蘋果共計19貨櫃，151.5公噸。茲因配額貨物均以運輸工具抵達日為準，故須將90年12月31日之最後截止日，向前計算25日作業時間，因此上訴人至少應於90年12月6日前，向日本產地下訂單，始能安全於90年12月31日到達臺灣。本件上訴人耗費巨額權利金得標之進口權利時效，自90年11月7日上訴人取得許可證迄90年12月6日止，僅有短短30日可下訂單並辦理相關事宜。查上述30日內上訴人已進口19貨櫃，共計進口151.5公噸日本蘋果，平均每1.6天即下一貨櫃（約5,050公斤）之訂單，已達快速作業之極限。倘強求上訴人於30日內進口全數配額545公噸，則約要進口50貨櫃左右，即每天須下訂單
1.6貨櫃，實際上以日本產地全力配合之狀況，亦不可能於30日內，完成50貨櫃。況50貨櫃的日本鮮蘋果，於30日內，完成採收、檢驗、包裝、於30日內海陸運輸來臺一起進入臺灣市場，除將造成供過於求之窘境外，上訴人亦須提供足夠容納50貨櫃之冷藏場地及相關設備，對於上訴人要求實屬過苛，顯有重大不利益，且按其情形亦顯失公平，依前述規定及民法第247條之1第4款規定，投標須知中「本案日本蘋果進口權利配額之有效期限至世界貿易組織協定在中華民國管轄區域內生效日止」部分，約定顯失公平，應屬無效。因不可歸責於雙方之事由，致被上訴人無法給予足夠之時間進口蘋果，係給付不能，上訴人免對待給付之義務。茲因上訴人已為全部之對待給付，依行政程序法第149條、民法第266條第2項之規定，得依關於不當得利之規定，請求被上訴人返還因無法使用之配額相當於9,318,080元整之權利金。按情事變更原則之適用，須符合下列要件：①須有情事變更之事實②必須發生於法律行為成立後法律效果消滅前③須非當事人當時所能預料④情事變更係因不可歸責於當事人之事由所致⑤情事變更依其原有效果必須顯失公平。本件我國於90年12月31日加入ＷＴＯ一事，上訴人係以過去10年之經驗，信賴我國政府仍如同過去，仍無法入ＷＴＯ，才會參與巨額權利金日本鮮蘋果之投標。今驟然因中國政府亦申請加入ＷＴＯ，我國政府才與之於同一時間91年1月1日入會，造成上訴人進口權利之許可證失效。此即屬於情事變更之事實，且發生於進口權利期間未屆滿前，亦非兩造當事人所得預料，且不可歸責，造成被上訴人獲取暴利，上訴人遭受嚴重財產上損害，已符合情事變更原則適用之要件。上訴人因進口權利時效過短，無法如期全數進口配額，因此遭受鉅額虧損，被上訴人則因此獲暴利12,905,600元整，難謂符合誠信原則及公平原則，被上訴人甚而有權利濫用之嫌。若嚴守契約將導致不公平之結果時，契約將失去其實質意義。拘泥於形式上之拘束力，本契約則將成為造成被上訴人僥倖與不公平之利器等語，求為判決命被上訴人應返還上訴人9,318,080元整。
三、被上訴人則以：從貿易法第16條規定可知，管制貨品之輸出入乃經濟部國貿局之職權，故有償配額亦由經濟部國貿局與被上訴人協商後，由經濟部國貿局公告，貿易法施行細則第10條並規定經濟部國貿局辦理無償或有償配額之方式。要之，經濟部為貿易法之主管機關，然其依貿易法第16條第5項制訂「水果配額輸入管理辦法」第6條規定，水果配額之公開標售委由被上訴人辦理，被上訴人再委由中央信託局辦理公開標售。正因貨品之輸出入管制乃經濟部國貿局之職權，故投標須知第4點明定，得標後憑中央信託局文件向經濟部國貿局第1組申請核發輸入許可證。核發輸入許可證既非被上訴人職權，兩造間如何成立行政契約？再依貿易法第16條第3項規定，有償配額以公開標售或依一定費率收取配額管理費為之。法規賦予行政機關選擇以私法行為或公法行為之空間。配額管理費應為公法用語，而公開標售所收取權利金應屬私法用語。就此而言，上訴人公司繳納權利金是否形成公法關係，應值商榷。對照投標須知第7點後段之規定，似將公開標售定位為私法關係。縱認為公開標售收取權利金形成公法關係，然實務上行政契約與需當事人協力之行政處分，不易區分。以本件而言，上訴人標售後取得者為經濟部國貿局之輸入許可證（授益行政處分），而上訴人得標後，並未與經濟部國貿局或被上訴人簽署契約。不論就形式或內容而言，本件似為「須當事人申請之行政處分」，以及當事人申請主管機關核發輸入許可證，只是行政機關公布相關規定，說明輸入許可證將核發給出價最高者並要求得標者遵守相關法規而已，並非與上訴人公司間成立契約關係。綜上，倘認為輸出入貨品之管制為經濟部國貿局職權，被上訴人係受託辦理公開標售；貿易法第16條第3項已規定公開標售收取權利金為私法關係；倘本件為須相對人協力之行政處分，則上訴人以行政契約為由，直接訴請被上訴人給付，即無理由，應予駁回。上訴人或認為其繳納之權利金係由被上訴人收受，故訴請被上訴人返還。然查，有關農產品之不論有償配額是否由何機關辦理，包括經濟部國貿局自行或委請其他單位辦理，被上訴人均會請求該農產品進口有償配額收取之款項，應依農業發展條例第52條第4項規定納入「農產品受進口損害救助基金中」，不能以此認定被上訴人為締約對象。上訴人係依據中央信託局辦理標售日本鮮蘋果進口權利投標須知之相關規定，參與投標事宜，上訴人應與其他投標廠商遵守該規定，不得有例外之適用，以符合公平公正之原則。關於上訴人所指中央信託局貿易處標售日本鮮蘋果進口權利投標須知之第7點第2項規定係按其情形顯失公平乙節，依民法第74條第1項規定，當事人訂定契約「依當時情形顯失公平者」，須以「乘他人之急迫，輕率或無經驗」為斷。中央信託局係於90年10月12日公告標售90年度日本鮮蘋果2,000公噸之進口權利，公告事項第2項，凡合法登記具有進口資格之公司、行號、廠商，願參加投標者，於90年10月16日至23日中午前，攜帶相關證件，向該局購買投標須知及標單。
依前項中央信託局之公告內容，本案既已限定投標資格為貿易商，參與投標者應俱非為無經驗之人，且相關投標須知均事先公告，投標廠商有充分時間評估相關風險，故亦無乘他人急迫、輕率之情事。準此，中央信託局貿易處標售日本鮮蘋果進口權利投標須知之第7點第2項規定並不符合上訴人所指顯失公平之要件，而應為有效。按我國為加入世界貿易組織ＷＴＯ，須於入會前進行雙邊及多邊諮商，包括承諾入會前之市場開放措施及入會後之市場開放措施。故貿易法第16條第2項前段及依貿易法第16條第5項規定之水果輸入配額辦法第10條之規定，經濟部國貿局公告90年度進口配額，在主旨欄即明載：「公告90年度我國加入世界貿易組織前鮮椰子、蘋果、柑橘類果實、葡萄、東方梨、鮮桃及鮮李等水果輸入配額及其輸入規定」，說明二並載明：「本案之水果輸入配額，係屬入會前市場開放措施，自世界貿易組織協定在中華民國管轄區域內生效日起，依『關稅減讓彙總表』之承諾事項辦理，已獲配之水果輸入配額，未進口部分，其配額失其效力」。水果配額乃我國入會前之市場開放措施，其有效期限至ＷＴＯ協定在我國生效日為止，故中央信託局公布之標售日本鮮蘋果投標須知對此於第3點、第7點及第12點有明確規範。行政機關之行為受依法行政原則之拘束，倘法律已有規定者，行政機關本應遵守，不論是否採用契約之形式，均不應違反法律規定。今貿易相關法令規定水果配額為加入ＷＴＯ前之市場開放措施，適用期限至ＷＴＯ協定在我國生效為止，故經濟部國貿局之公告及中央信託局之投標須知載明輸入許可證之有效期限至ＷＴＯ協定在我國生效日為止或91年3月31日為止，自屬當然，此與定型化契約或顯失公平無關。所謂定型化契約係指當事人一方預定用於同類契約之條款。中央信託局公布標售日本鮮蘋果進口權利投標須知，係因特定事件而訂定，僅適用於特定範圍，並非預定用於同類契約，本不符定型化契約之定義。此外，定型化契約乃為保護當事人無從選擇對象或拒絕締約餘地之情形，為預防經濟上強者濫用契約自由而設，此與行政機關公開標售行為受政府採購法令規範，顯有不同。蓋為維護公共利益及公平合理，行政機關公開標售行為需先公布投標規範或契約內容，以供投標者評估並釐清內容，且投標須知之內容亦受相關法令規範，此顯與經濟上強者濫用契約自由不同。倘認為行政機關公布投標須知或契約內容，得標者須遵守該內容，即屬定型化契約，則任何政府採購行為，均為定型化契約矣，顯不正確。況本件投標廠商得自由決定是否參與投標，縱得標後亦得拒絕締約，並非無選擇或拒絕締約餘地，上訴人強將投標須知解為定型化契約，並不足採。定型化契約所謂違反誠信原則，係指當事人不知或不瞭解該條款之內容，對其造成重大不利益，此可參臺灣高等法院90年上易字413號判決及最高法院90年臺上字第1184號判決。本件經濟部國貿局公告90年度水果進口配額時，已公告進口配額之效力至ＷＴＯ協定在我國生效為止，且投標須知第3點、第7點亦有明白規定，此為上訴人投標時所明知，本無定型化契約違反誠信原則之問題。按定型化契約所謂顯失公平，係指契約所生之主要權利義務，按法律規定綜合判斷顯失公平而言（最高法院92年臺上字第1395號判決）。水果配額之有效期限至ＷＴＯ協定在我國生效為止，乃法律之規定，本無顯失公平可言。就本件事實而言，上訴人繳納權利金取得日本鮮蘋果進口配額權利，亦無顯失公平情事，蓋投標須知規定投標廠商應評估ＷＴＯ協定在我國生效之風險，而上訴人投標當時，已有報導確認我國在入會申請文件已在9月18日通過工作小組，即將於11月份之部長會議通過，投標廠商可評估其是否繳納押標金投標，甚至於得標後亦可評估是否繳納權利金進口。此外，ＷＴＯ協定何時在我國生效，固非任一方可得掌控，然上訴人投標獲得配額進口權後，是否進口以及進口多少數量均掌握於上訴人手中，僅上訴人能控制入關前是否進口及進口數量之多寡，故投標須知將該已預見之風險交由較能掌控之當事人即上訴人評估承擔，並無不公平之情事。本件上訴人投標取得第1標及第2標，倘其評估認為我國今年底入會可能性甚大，其得標後至12月底為止，全部進口第1標及第2標之全部數量過於困難，上訴人本得選擇僅繳納一標權利金或甚至完全不繳納。上訴人不應評估後決定進口545公噸，卻又稱無法於有效期間內進口全部數量，即指摘投標須知依法所為之規定顯失公平。再者，上訴人得標後如何進口由其掌握，其是否盡全力進口，實難判斷。自日本進口鮮蘋果，從下單至裝船抵達我國約需21天，但我國與日本之間有多家定期班輪可供運送，且廠商可委託多數供貨來源供貨，要之，兩個月能進口多少數量，涉及廠商資金調度能力、國內市場銷售能力及其選定之國外供應廠商家數，實難判斷上訴人是否已盡力進口。然以獲得第7標290公噸之萬果公司為例，其在90年底前進口221點79公噸，相較於其得標數量，進口比例高達67%點47，上訴人得標545公噸，卻只進口151.5公噸，難謂上訴人已盡力進口。投標須知明訂得標廠商應評估加入ＷＴＯ之風險，甚至在投標須知內已提醒廠商應儘速進口，上訴人事後以無法進口全部數量為由，指摘進口期限之規定不公平，應不足採。依「中央信託局貿易處標售日本鮮蘋果進口權利投標須知」第3點規定之訂定緣於我國於87年2月與美國完成雙邊諮商後，入會程序幾近完成，只要再完成多邊諮商程序，及經總理事會採認即可入會；為免入會後相關變革影響投標廠商之權益，被上訴人乃特訂定此條款，供投標者進行風險評估。另中央信託局標售日本鮮蘋果進口權利投標須知之第7點及第12點已充分說明投標者需要注意事項及風險評估，善盡事前告知之義務，亦無違反政府之誠信原則。按行政法上所稱信賴保護原則，係指行政機關於撤銷授益處分時，應考量人民有無信賴該授益處分之存續及其信賴是否值得保護，倘人民有應予保護之信賴利益，而行政機關基於公益需撤銷該授益處分時，應給予人民合理補償（行政程序法第119條、第120條參照）。本件上訴人主張兩造間存在行政契約，卻又主張撤銷授益處分之信賴保護原則，前後實有矛盾。我國雖於10年前即展開加入ＷＴＯ相關工作，然我國於87年2月始於美國完成雙邊諮商，其後再完成多邊諮商程序，並經ＷＴＯ總理事會採認，即能正式入會。上訴人稱政府「10年來」均宣稱每年可入會而年年落空云云，應有誤會。事實上，依入會前市場開放措施之進口水果配額，中央信託局辦理86年度水果配額公開標售作業時，其投須須知已載明「ＷＴＯ條款」，而上訴人更是每年參與進口鮮椰子之標售，對於「ＷＴＯ條款」及其影響知之甚明。上訴人不能因其錯誤判斷我國不會在90年底入會，而錯誤主張「信賴」我國不會在90年底入會。本件行政機關並無任何行為導致上訴人或其他人信賴我國不會在90年底入會，相反的，本件投標文件中載明有效期限至ＷＴＯ協定在我國生效為止，且告知廠商應儘速進口，以免受入會影響。此外，90年9月18日ＷＴＯ工作小組通過我國入會申請文件，已有媒體報導當年部長會議通過可能性甚大，倘上訴人自行判斷，認為ＷＴＯ部長會議在90年底不會通過我國入會申請，此乃上訴人自己判斷錯誤，並非上訴人有值得保護之信賴。政府或上訴人均無法確定我國可於90年底入會，因此投標文件才規定有效期限至ＷＴＯ協定在我國生效日或91年3月底為止。
然從投標須知之規定，亦顯示政府有預見ＷＴＯ協定在我國生效之日期可能早於91年3月31日，亦即我國可能在90年底入會，因此才有必要在投標文件中要求投標廠商評估該風險後再決定其投標及得標行為，足見本件行政機關不僅未引發上訴人不正當之信賴，相反的，卻多處提醒上訴人應評估特定風險，並無撤銷授益處分之信賴保護原則問題。按所謂給付不能，係指債務人應為之給付，不能依債之本旨實現，而不完全給付，則指債務人提出之給付不合乎債之本旨，兩者並不相同。所謂不可歸責於雙方當事人之事由，致一方之給付全部不能或一部不能，他方免為對待給付者，係指當事人一方之給付不能，非雙方所能預料，而該事由又不可歸責於雙方而言，此可參最高法院75年臺上字第189號判決。本件上訴人繳納權利金取得進口日本鮮蘋果配額，經濟部國貿局已依中央信託局函文，按投標須知規定，由經濟部國貿局核發輸入許可證予上訴人，進口有效期限至ＷＴＯ協定在我國生效日或91年3月31日為止。經濟部國貿局核發輸入許可證，並無給付不能或不完全給付之情形。上訴人之義務為繳納權利金，上訴人於得標後繳納，亦無給付不能之情形。至於進口數量多寡，乃上訴人之權利，並非上訴人對他方之給付義務，上訴人以其難以在有效期間內進口545公噸為由，誤將其權利當作義務而稱上訴人給付不能，顯有誤會。本件投標文件明定進口有效期限至ＷＴＯ協定在我國生效日為止，顯示該情事可能發生，並非雙方無法預見，本與給付不能無涉。上訴人之進口權利須在有效期間內行使，其輸入許可證存續期間因ＷＴＯ協定在我國生效而失其效力，亦與給付不能無涉。上訴人請求被上訴人返還不當取得之權利金，並無理由。行政訴訟法第203條第1項係參照修法前民事訴訟法第397條規定，其明定情事變更之要件為「契約成立後發生不可預料之情事而依其原有效果顯失公平」。故「如於法律行為當時，對於情事將有變更有所預見，對如何調整給付已有約定者，自無情事變更原則之適用」（最高法院86年度台上字第760號判決）；「兩造於訂約當時，即已約定，凡發生合約簽訂日後之任何其他事項或物品成本之變動，不論其性質如何，詳細表之單價均不得調整。由此亦可見，兩造於訂約當時即已對訂約後可能之成本增減原因，乃至於法規之施行等已有所預見」，自無情事變更原則之適用（臺灣高等法院85重上字第139號判決）。加入ＷＴＯ前日本蘋果係採限量進口之規定，政府於加入ＷＴＯ前，依ＷＴＯ入會之諮商承諾，我國有義務針對日本蘋果配額予以分配，且按日本之產期，及便利廠商之詢價，於當年10月進行分配亦屬合理。
而我國加入ＷＴＯ之入會議定書、工作小組報告、各項承諾彙總表等入會文件於90年9月18日最後一次工作小組會議期間獲得採認，加入世界貿易組織之可能性極大，國內報紙均已廣泛討論並揭露訊息。一般預料，我國ＷＴＯ入會申請案將於90年11月ＷＴＯ卡達部長會議審查通過，並於91年1月1日正式成為ＷＴＯ會員，應非事前不可預知之事，而無情事變更原則之適用。上訴人主張加入ＷＴＯ為情事變更，參諸投標須知第3點、第7點，足見當事人對於ＷＴＯ協定在我國生效，我國須遵守市場開放之規範，對得標廠商取得進口配額有所影響，故於投標須知中明定如何處理此風險，要求投標者應詳加評估據以投標，且得標後應儘速進口。就此當事人已預見可能發生之風險並有明確處理規範者，實與情事變更原則無涉，應無可疑。上訴人請求依情事變更原則調整給付，應無理由。依被上訴人農業發展條例第52條第4項規定，「農產品受進口損害救助基金」之來源，除由政府編列預算補足，不受公共債務法之限制外，並得包括出售政府核准限制進口及關稅配額輸入農產品或其加工品之盈餘或出售其進口權利之所得。上訴人參加日本鮮蘋果進口權利之競標，標得545公噸之日本鮮蘋果進口權利，繳納之權利金12,905,600元整，依上揭規定納入「農產品受進口損害救助基金」，以統籌辦理因外國農產品進口導致我國農產品有損害或損害之虞時，予以救助產業及農民之需，應無上訴人所言獲取暴利之情事，且被上訴人多項水果配額之標售案均依相同規定辦理，完全依法行政。上訴人繳納之權利金，並非由被上訴人或任何個人享有。本件投標須知已明定加入ＷＴＯ之風險應如何處理，且本件另有其他投標及得標廠商，倘行政機關不遵法律及投標須知規定，將權利金返還上訴人，不僅行政機關未依法行政，且對其他得標廠商，甚至參與投標廠商，均不公平。蓋其他廠商可能評估ＷＴＯ協定在我國生效之風險甚大，因而決定不投標，或大幅降低投標之權利金，或甚至得標後不繳納權利金。倘如上訴人所稱未進口全部數額得請求比例返還權利金，對其他廠商並不公平等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按關於進口農產品之同意事項乃屬被上訴人國際處所掌理之事項為被上訴人組織條例第12條第2款所明定，又依91年2月6日廢止之「水果輸入配額管理辦法」第6條之規定，是依法被上訴人自有辦理標售水果輸入配額業務之權利與義務，其自屬是項行政法律關係之主體無誤。被上訴人抗辯其非主管機關，非本件法律關係之當事人，尚難成立。按公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。行政程序法第135條前段定有明文。所謂行政契約係指二以上之法律主體，以設定、變更或消滅公法上法律關係為目的，互為意思表示而合致成立之法律行為。是其與行政處分之不同，在於前者由行政機關與人民雙方因意思表示合致而成立，後者則是行政機關單方作成；又行政契約與私法契約之不同，在於前者之標的為行政法上之法律效果，後者則發生私法上之法律效果。依貿易法第16條第1項、第3項規定及91年2月6日廢止之「水果輸入配額管理辦法」第6條規定，是原來我國關於水果輸入配額係採公開標售方式分配，顯然法律有意將本屬行政機關應作成行政處分之權限，改以行政契約代替，以實踐法規目的。又既採公開標售，則輸入配額自係核發予得標者，參與投標者在競價的過程，可基於自由意思，以商機評估標金，決定投標與否，而於出價最高得標時，即與被上訴人達成意思合致之法律關係，投標者依約即有支付權利金之義務，及獲得國貿局所管制之輸入配額之權利，此與由行政機關單方作成之行政處分，及與私法契約所發生者乃私人間之權利義務關係顯然不同。是上訴人主張本件其依公開標售程序，標得日本鮮蘋果之進口權利，乃屬具有公法關係之行政契約，應屬可採。本件兩造間以公開標售進口權利配額之方式所成立者為行政契約，該契約成立後，雙方主要之權利義務，為上訴人支付其投標時所允諾之權利金，及被上訴人核准依投須知所載由上訴人得標之特定進口配額。所謂給付不能，係指債務人應為之給付，不能依債務本旨實現。本件投標須知載明進口有效期限至世界貿易組織協定在中華民國管轄區域內生效日止。是以，依約被上訴人所應核准者，即為於該有效期內第1、2標進口權利。而受託辦理投標業務之中央信託局貿易處致函經濟部國際貿易局公函亦載明本項進口權利之有效期限至世界貿易組織協定在中華民國管轄區域內生效日止，足證，被上訴人業依雙方所成立之行政契約給付完全，並無不能依債務本旨提出給付之不能情事。上訴人雖主張前揭投標須知所載進口有效期限之約定，違反信賴保護原則且顯失公平云云。惟查，水果輸入配額管理辦法第10條規定意謂水果輸入配額之有效期限本來法有明文，投標須知所載與該規定相同，核其性質不過揭示法律明文，促使參與投標者注意評估風險及商機而已，縱使未為是項記載，該進口權利之有效期限依法仍在我國加入ＷＴＯ時屆至，自無顯失公平及違反信賴原則可言。又信賴保護原則乃行政程序法第120條關於授予利益之違法行政處分經撤銷後，受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失者，為撤銷之機關應給予合理補償之法則，本件乃關於行政契約之爭訟，自無信賴保護原則之適用。上訴人此部分之主張於法無據，難以成立。本件被上訴人已依約為完全之給付，其所受領之權利金乃基於兩造合意成立生效之行政契約而受領，非無法律上之原因，且受領之法律原因有效存在，本件自無不當得利。至上訴人另主張投標須知第7點第2項規定限制人民之權利，違反法律保留原則及顯失公平，應為無效部分，因該規定屬權利行使之抗辯事由，上訴人前揭權利主張既不成立，則關於抗辯事由即無審究之必要，併此敘明。依行政訴訟法第203條第1項規定請求法院為此情事變更判決，必須具備契約成立後，情事有所變更；且此變更非當時所得預料等要件。經查，上訴人所指本件之情事變更，即90年12月31日我國加入ＷＴＯ一事，然此乃系爭行政契約所約定進口配額權利終期之到來，已詳載於投標須知，實難謂此為情事變更。又上訴人為從事進口業務之國際貿易商，其參與競標，理當詳閱投標須知，蒐集相關資訊，以了解市場動態，投標須知既已載明我國加入ＷＴＯ時即為進口權利失效之時，上訴人又自承「90年9月19日雖有報載我國加入世界貿易組織之文件已獲採認，入會文件及法案之審核可在同年10月底前完成，並送ＷＴＯ秘書處存放30天後，會員資格即可生效」，則其自應審慎評估時效風險。我國加入ＷＴＯ之情事非屬客觀上不能預期，上訴人稱其不能預料，應屬其主觀輕忽所致。是本件與情事變更原則尚屬有間，上訴人請求依上開規定為情事變更判決，於法無據。綜上所述，被上訴人已為完全給付，本件又與情事變更原則不符，上訴人基於不當得利及行政訴訟法第203條第1項請求判決如其聲明，均無理由，應予駁回等語為由，判決駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴人上訴意旨除援用原審主張外，並補稱略謂：參照司法院釋字第525號解釋，信賴保護原則不限於授益行政處分之撤銷或廢止，此有臺北高等行政法院92年度訴字第2008號判決可資參照。詎原審不察，逕認信賴保護原則限於授益行政之撤銷或廢止，而本件屬行政契約之爭訟，故無信賴保護原則之適用云云，顯與前開司法院解釋相違背，自有判決不適用法規或適用不當之違法。被上訴人明知當年底我國即將加入世界貿易組織，而仍公告公開標售日本鮮蘋果進口權利，上訴人自有正當合理信賴當時報載即將加入世界貿易組織為政策宣導，進而誤認我國未能於當年底入會而參與投標，致權利金遭沒收，被上訴人顯有違行政程序法第8條之信賴保護原則，應為無效，原審未予詳查，有判決不適用法規或適用不當之違法。按水果輸入管理辦法或其母法即貿易法並未規定或授權被上訴人得沒收未進口配額部分之權利金；又參諸投標須知之性質，既非法律亦非授權命令，投標須知之性質為何雖有所疑，然舉重以明輕，縱為施行細則，揆諸司法院釋字第367號解釋理由書，被上訴人亦僅能就與公開標售有關之事務性或技術性事項為規定，惟其內容不能牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制，更何況妾身未明之「投標須知」。詎被上訴人缺乏法律規定或授權，逕於投標須知內限制人民之權利，顯已違反法律保留原則，該項規定應為無效。又按法官應依據法律獨立審判，憲法第80條訂有明文；對於違反憲法或法律之行政命令，法官應不予適用，司法院釋字第137號、第216號解釋即揭明斯旨。系爭投標須知為違憲法第23條，法院應於理由中指明該規定違憲不予適用，方屬適法，詎原審未予指明亦未究明是否合憲，僅稱該規定屬抗辯事由並無審究必要，而有判決不適用法規或適用不當之違法。系爭條約規定上訴人須先行給付被上訴人全部高達12,905,600元整之權利金，且不得以任何理由要求返還，則使上訴人負不相當之對待給付義務，違反誠信原則。蓋上訴人僅有簽約與否之權利，並無對其內容與行政主體協商修改之餘地，被上訴人對於上訴人進口之後續作業風險，包括：天災、戰事、政策之變更等不可抗力之原因所致之損失完全轉嫁予上訴人，顯不公平合理，對上訴人而言，自屬不利而顯失公平，該部分規定應為無效，原審未慮及此，僅以被上訴人已依契約給付完全，並無給付不能之情事，認上訴人主張為無理由，顯違行政程序法第8條之誠信原則。
六、本院按：因公法上契約發生之給付，得提起給付訴訟，為行政訴訟法第8條第1項後段所明定。本件上訴人起訴，以其於90年10月24日與被上訴人簽訂進口權利第1、2標日本鮮蘋果契約，被上訴人有不當得利之情節，請求被上訴人返還權利金9,318,080元。原審審理結果，認定被上訴人業依雙方所成立之行政契約給付完全，並無不能依債務本旨提出給付之情事；且系爭投標須知所載進口有效期限之約定，並無信賴保護原則之適用，即並未顯失公平。另上訴人自承知悉我國90年9月19日加入世界貿易組織文件已獲採認，且入會文件及法案之審核可在同年10月底前完全，並送WTO秘書處存放30天後，會員資格即可生效等情，猶參與本件競標，不屬行政訴訟法第203條第1項規定得請求情事變更判決；即本件被上訴人已依約為完全之給付，其所受領之權利金乃基於兩造合意成立生效之行政契約而受領，非無法律上之原因，且受領之法律原因有效存在，本件自無不當得利為由，駁回上訴人之訴，核其認事、用法均無違誤。次按，行政行為，應保護人民正當合理之信賴，行政程序法第8條後段定有明文，此即信賴保護原則之規定。主張有信賴保護原則之適用者，除應具有值得保護之信賴利益外，必須審酌符合信賴保護利益性質，以及衡量公益與私益之保護何者具有較高價值。本件依原審認定上訴人自承知悉我國90年9月19日加入世界貿易組織文件已獲採認，猶參加同年10月24日之競標，縱我國自91年1月1日加入WTO正式生效，不再限制蘋果之進口之情況確有變更，亦不值得保護上訴人之信賴利益，原審認定本件無信賴保護原則之適用，核無違誤。參按：本件系爭投標須知之第7點第2項約定：得標商不得以任何理由要求返還進口權利金。依中央信託局於90年10月12日公告標售90年度日本鮮蘋果2,000公噸之進口權利，公告事項第2項，凡合法登記具有進口資格之公司、行號、廠商，願參加投標者，於90年10月16日至23日中午前，攜帶相關證件，向該局購買投標須知及標單。依據前項中央信託局之公告內容，本案既已限定投標資格為貿易商，參與投標者應非為無經驗之人，且相關投標須知均事先公告，投標廠商有充分時間評估相關風險，故亦無乘他人急迫、輕率之情事，自無違行政程序法第8條規定之誠信原則。又上開系爭投標須知第7點第2項之約定，屬公法契約之內容，尚不涉人民權利、義務，自無以法律規定之必要，即上開約定無違憲法第23條法律保留原則。末按系爭投標須知第3點及第12點並規定，得標廠商未在進口有效期限內（即得標後至我國加入ＷＴＯ或91年3月31日為止）完成貨物運抵我國或運抵數量不足時，視同自動放棄全部或部分進口權利，所繳進口權利金概不保留或退還。上開條款之訂定緣於我國於87年2月與美國完成雙邊諮商後，入會程序幾近完成，只要再完成多邊諮商程序，及經總理事會採認即可入會；為免入會後相關變革影響投標廠商之權益，被上訴人乃特訂定此條款，供投標者進行風險評估，即被上訴人已善盡事前告知之義務。從而上開約定自無違反政府之誠信原則。綜上所述，上訴意旨，核無足採，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國95年6月8日
第二庭審判長法官廖政雄
法官林清祥法官鍾耀光法官姜仁脩法官胡國棟以上正本證明與原本無異中華民國95年6月8日
書記官莊俊亨