最高行政法院112年度上字第128號判決

裁判字號：最高行政法院112年上字第128號判決

裁判日期：民國112年12月27日

裁判案由：土地徵收

最高行政法院判決112年度上字第128號上訴人 林碧珠 （即原審原告）訴訟代理人 林世民 律師上訴人交通部公路局（即原審參加人）代表人 陳文瑞 訴訟代理人廖志堯律師上訴人內政部（即原審被告）代表人 林右昌 被上訴人保證責任彰化縣芳苑鄉三林港社區合作社（即原審原告）代表人 洪紳富 訴訟代理人林世民律師
楊承勳 律師上列當事人間土地徵收事件，上訴人對於中華民國111年12月14日臺中高等行政法院110年度訴字第204號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文兩造上訴均駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人林碧珠、交通部公路局各自負擔。
理由
一、上訴人交通部公路局(民國112年5月16日更名前為交通部公路總局，下稱公路局)為辦理「東西向快速公路台76線（0K+000〜3K+700)永興至文津路段新建工程」（下稱系爭工程），擬徵收含上訴人林碧珠（下稱林碧珠）所有ＯＯ縣ＯＯ鄉ＯＯ段672地號土地（面積504.19平方公尺、權利範圍1/2，下稱系爭土地）在內等35筆土地，合計面積共3.660703公頃，並擬一併徵收被上訴人保證責任彰化縣芳苑鄉三林港社區合作社（下稱三林港合作社）所有坐落系爭土地之門牌號碼ＯＯ縣ＯＯ鄉ＯＯ路ＯＯ段建138號建物（面積98.46平方公尺，鋼筋混凝土加強磚造、地上1層，下稱系爭建物），乃依土地徵收條例第13條、第13條之1規定，檢具徵收土地計畫書、徵收土地圖說及土地使用計畫圖等資料，報請上訴人內政部（下稱內政部）核准徵收，案經內政部所屬土地徵收審議小組（下稱審議小組）110年1月6日第216次會議決議准予徵收，內政部遂於110年1月18日以台內地字第1100260495號函（下稱原處分）核准徵收（下稱系爭徵收案），彰化縣政府即據以110年2月8日府地權字第1100042630號公告（下稱110年2月8日公告）徵收（公告期間自110年2月9日至110日年3月11日止），並以110年3月2日府地權字第1100067513號函（下稱110年3月2日函）通知被徵收土地及土地改良物所有權人領取補償費，然因林碧珠、三林港合作社皆未領取系爭土地、系爭建物之補償費，經彰化縣政府於110年5月20日存入保管專戶完成用地取得。林碧珠及三林港合作社均不服，提起行政訴訟，並聲明：確認原處分關於核准徵收系爭建物、系爭土地部分違法。經臺中高等行政法院(下稱原審)110年度訴字第204號判決(下稱原判決)確認原處分關於核准一併徵收系爭建物部分違法；林碧珠之訴駁回。林碧珠、公路局各對其不利部分，提起本件上訴。
二、原審原告之起訴主張、原審被告及原審參加人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠公路局之徵收計畫書「公益性及必要性評估報告」，已針對
社會因素（徵收所影響人口之多寡、年齡結構、徵收計畫對周圍社會現況之影響、對弱勢族群生活型態之影響、對健康風險之影響程度）、經濟因素（徵收計畫對稅收影響、對糧食安全影響、造成增減就業或轉業人口、徵收費用及各級政府配合興辦公共設施與政府財政支出及負擔情形、對農林漁牧產業鏈影響、對土地利用完整性之影響）、文化及生態因素（導致城鄉自然風貌改變、導致文化古蹟改變、導致生活條件或模式發生改變、對生態環境之影響、對周邊居民或社會整體之影響）、永續發展因素（國家永續發展政策、永續指標、國土計畫）、其他因素等逐項加以評估分析，符合公益性、必要性、適當性及合法性。
㈡內政部所屬審議小組之組織及其審議程序並無違法，第216次
會議紀錄記載，本件准予徵收之理由如下：⑴原「東西向快速公路漢寶草屯線」自94年八卦山隧道完工通車後，漢寶草屯線從台19線以東至草屯路段業已全數完竣，以西路段因故並未辦理，嗣為因應中部科學園區第四期擴建基地（二林基地），鑒於未來產業發展需要之急迫性與必要性，爰報奉行政院107年1月26日核定「東西向快速公路台76線（原漢寶草屯線）台19線以西路段改線工程」建設計畫(下稱系爭計畫)，預計109年至114年分4標案辦理台19線以西路段工程。本案為第1標0K+000〜3K+700永興至文津路段工程，西起台61線芳苑交流道，往東橫越台17線，終點位於彰123線東側，全長約3.7公里，採平面道路型式佈設。⑵工程範圍內無已登錄之文化古蹟，「東西向快速公路台76線（原漢寶草屯線）台19線以西路段改線工程」環境影響評估業經行政院環境保護署(現改制為環境部)以105年12月7日環署綜字第1050093838號函備查。工程規劃除0K+000〜0K+300處維持現況道路（主線雙向4車道，路寬25公尺）納入設計，0K+000〜3K+700處因屬新闢路段，為因應107年6月20日水利法增訂「逕流分擔與出流管制」規定納入滯洪空間，並符合公路路線設計規範及地方道路運轉需求，原則規劃路寬40公尺（主線雙向4車道及主線外側單向各1車道），並於0K+300〜0K+900處，配合台17線横交路口處之轉向需求，規劃路寬53公尺（主線雙向4車道及主線外側單向各3車道），同時自0K+850〜0K+940處漸變銜接原路寬40公尺。其勘選除考量公有土地，並評估地理環境、水文水理、交通路網及地方經濟發展需求，為符合公路路線設計規範及出流管制計畫要求，已儘可能減少私有土地面積及拆遷民房，達最小限度範圍。系爭計畫東西向快速公路台76線全線完成後，可串聯國1、國3與台61線，帶動彰化西南角發展及中科二林與二林精密園區之地方就業發展，並發揮台76線東西向路網連接串連功能，有助於該地區土地適當且合理之利用。經依土地徵收條例第3條之2所定評估因素綜合評估及審查結果，符合徵收之公益性及必要性。⑶本案已由公路局編列相關預算，足敷支應土地及土地改良物徵收補償費。⑷案經依土地徵收條例第13條審查結果，符合相關法令規定，准予徵收。
㈢公路局已對林碧珠踐行法定協議價購之程序，惟未合法通知
三林港合作社進行協議價購，此為內政部及公路局所不爭執。且依徵收計畫書之附件六「通知土地所有權人協議價購或以其他方式取得之文件影本」、附件七「與土地所有權人協議價購或以其他方式取得不成之證明文件或協議價購之影本或抄件」、附件八「所有權人陳述意見及相關回應處理情形一覽表」所示，三林港合作社於該2次協議價購程序，均未見其在會議簽到簿上簽名，亦未見其在會議中陳述意見，復未見其有收受該2次協議價購會議開會通知單之送達證明。又林碧珠與三林港合作社代表人洪紳富雖屬夫妻，並居於同一住居所，然因分屬不同的權利主體，且三林港合作社並未委任林碧珠為代理人，亦未指定林碧珠為送達代收人，則應送達三林港合作社之文書，依行政程序法第69條第1項規定，即應向其代表人洪紳富為送達，始謂合法。公路局早已知悉系爭建物屬三林港合作社所有。然公路局於109年3月12日上午10點及下午2點舉辦兩場土地及地上物協議價購會議之通知，既未合法送達三林港合作社，自難認公路局已對其踐行土地徵收條例第11條所規定的協議價購程序。
㈣系爭計畫經行政院核定後，公路局依土地徵收條例第10條第2
項，先於108年11月26日、109年2月3日舉行2場公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人意見，再依土地徵收條例第11條規定，於109年3月12日舉行協議價購協調會，以協議價購方式取得之私有土地面積比例達73.34％，其餘未達成價購協議者，於報經目的事業主管機關交通部許可後，再依土地徵收條例第13條第1項、第13條之1擬具徵收土地計畫書，並附具徵收土地圖冊、土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送請內政部審核，經審議小組第216次會議決議准予徵收，乃以原處分核准徵收ＯＯ段672地號等35筆土地，並一併徵收其土地改良物。其中，原處分核准徵收林碧珠所共有系爭土地部分，經核與土地徵收條例相關規定相符，並無違誤。至於原處分核准一併徵收三林港合作社所有系爭建物部分，因未依土地徵收條例第11條第1項規定，先與三林港合作社協議價購，違反正當行政程序，自不得申請一併徵收。內政部所屬審議小組僅以公路局有為協議價購程序，即認該協議價購程序於法無違，自有未洽等語，判決三林港合作社訴請確認原處分關於核准一併徵收系爭建物部分違法，為有理由，應予准許。另林碧珠訴請原處分關於核准徵收系爭土地違法部分，尚屬無據，不應准許。
四、本院按：㈠土地徵收條例第3條第2款規定：「國家因公益需要，興辦下
列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：二、交通事業。」第3條之1第1項規定：「需用土地人興辦公益事業，應按事業性質及實際需要，勘選適當用地及範圍，並應儘量避免耕地及優先使用無使用計畫之公有土地或國營事業土地。」第5條第1項前段規定：「徵收土地時，其土地改良物應一併徵收。」第10條第2項前段規定：「需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。」第11條規定：「（第1項)需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通或水利事業，因公共安全急需使用土地未及與所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議且無法以其他方式取得者，始得依本條例申請徵收。(第2項)前項協議之內容應作成書面，並應記明協議之結果。
如未能達成協議，應記明未達成協議之理由，於申請時送交中央主管機關。(第3項)第1項協議價購，依其他法律規定有優先購買權者，無優先購買權之適用。(第4項)第1項協議價購，應由需用土地人依市價與所有權人協議。(第5項)前項所稱市價，指市場正常交易價格。」第13條第1項、第2項規定：「（第1項）申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。（第2項）中央主管機關為前項之審核，應審查下列事項：一、是否符合徵收之公益性、必要性及是否適當與合理。二、需用土地人是否具有執行該事業之能力。三、該事業計畫申請徵收之土地是否符合現行都市計畫、區域計畫或國土計畫。四、該事業計畫是否有助於土地適當且合理之利用。五、該事業計畫之財務評估是否合理可行。六、依本條例第34條之1提出之安置計畫是否合理可行。七、其他依法應為或得為審查之事項。」第13條之1第1項規定：「前條所稱徵收計畫書，應記載下列事項，並檢附相關證明文件：……四、興辦事業計畫之必要性說明。五、與土地所有權人或土地改良物所有權人協議價購或以其他方式取得之經過情形及所有權人陳述意見之情形。六、公益性及必要性評估報告。……十二、舉行聽證、公聽會、說明會之情形，並應檢附會議紀錄及出席紀錄。……」第14條規定：「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」第15條規定：「（第1項）中央主管機關為審議徵收案件，應遴聘（派）專家學者、民間團體及相關機關代表，以合議制方式辦理之。（第2項）前項專家學者應由地政、環境影響評估、都市計畫、城鄉規劃等專業領域學者組成，其中專家學者及民間團體代表不得少於2分之1。」內政部土地徵收審議小組設置要點第1點規定：「內政部（以下簡稱本部）為審議土地徵收案件，特設土地徵收審議小組（以下簡稱本小組）。」第2點第1款規定：「二、本小組任務如下：㈠審議申請徵收土地或土地改良物案件。」㈡關於林碧珠上訴部分：
1.查，原「東西向快速公路漢寶草屯線」自94年八卦山隧道完工通車後，漢寶草屯線從台19線以東至草屯路段業已全數完竣，以西路段因故並未辦理，公路局為因應中部科學園區第四期擴建基地（二林基地），鑒於未來產業發展需要之急迫性與必要性，辦理系爭工程，乃依土地徵收條例第10條規定，分別於108年11月26日、109年2月3日舉行2場公聽會，說明興辦事業概況與事業計畫之公益性、必要性、適當與合理性及合法性，並聽取土地所有權人及利害關係人之意見進行回應及處理，及於109年3月12日上午10點及下午2點舉行2場協議價購會議，經協議價購取得土地面積為73.34％，公路局乃於109年11月間，檢具徵收土地計畫書、徵收土地圖說及土地使用計畫圖等文件，向內政部申請徵收含林碧珠所有系爭土地在內之35筆土地，並一併徵收系爭建物，經內政部提交審議小組第216次會議決議「准予徵收」，內政部遂以原處分核准系爭徵收案，彰化縣政府以110年2月8日公告徵收，並以110年3月2日函通知林碧珠、三林港合作社等領取補償費等情，已經原審依調查證據之辯論結果，詳予認定在案，核與卷內證據相符。原判決因認原處分業已實質審查系爭徵收案之公益性、必要性及妥適性，並踐行與林碧珠協議價購程序未能達成協議，始作成核准徵收之原處分，因而駁回林碧珠之訴，經核與前揭規定相合，認事用法並無違誤。
2.上訴意旨主張略以：土地徵收計畫書中有三路廊方案，原審就道路總長最長之方案三，是否對於人民財產權之侵害最小？是否徵收最少之土地？未以比例原則實質審查，盡說理義務，有判決理由不備之違法等語。經查，彰化縣政府自96年8月起開始辦理「東西向快速公路漢寶草屯線台19線以西路段闢建計畫可行性研究」，並提出三路廊方案，方案一：利用員林大排兩側平面道路進行高架銜接西濱快福興交流道，全長約10.66公里；方案二：西濱快王功交流道〜二林精密機械園區～台19線，全長含聯絡道約17.4公里；方案三：西濱快芳苑交流道〜二林中科園區〜台19線，全長約20.9公里等情，為原審依法確定之事實。原判決就此已論明：經採用層級分析法（AHP）就經濟、運輸、環境及執行各廣域層面綜合評估後，路線方案三因具有「促進地方產業發展」、「配合地區發展」、「滿足未來交通需求」、「環境景觀影響輕微」、「環境生態影響輕微」等效益，合計總分最高，為可行性研究階段之最優選路線方案。可行性研究期間並辦理多次公聽會，彙整地方民意與地方首長意見後，最終方案三因路線偏南，可有效服務彰化西南部區域，具有最高效益而獲選。另因本案道路工程屬永久性設施，無法以設定地上權、租用、聯合開發、捐贈、公私有土地交換、區段徵收或市地重劃等其他方式取得用地，仍以徵收取得所有權較符合公共設施長久使用之需求。用地範圍內土地，除原有道路之柏油路面以及彰化農田水利會灌排路外，大部分為農田及部分養殖業（魚池、養鴨場），路線規劃已儘可能減少私有土地面積及拆遷民房，用地範圍除依公路路線設計規範辦理，所留設之滯洪空間係因應出流管制計畫要求，徵收私有土地已達必要最小限度範圍等情，核無判決理由不備之違法。上訴意旨就原判決已經詳為論駁之事項，復執陳詞為爭議，即無可採。
3.原判決復論明：道路工程開發對農業用地雖有所影響，但因道路之開發有其需求性與必要性，為期發揮最大效益及避免影響鄰近農業生產環境，公路局規劃設計時已將灌溉及排水問題列入考量，除兩側道路連接之排水溝外，另於中央佈設滯洪設施，確保道路工程新建不造成鄰近地區淹水，滿足農業灌溉排水需求，使損害降至最低。公路局之規劃並未違反行政程序法第9條有利不利一律注意原則、比例原則等情，已詳述其得心證之理由。上訴意旨主張：五俊村及永興村位於一日暴雨區，「道路兩側有連接排水溝」與「徵收計畫書中排水工程方面會確保灌排水路暢通」，係屬兩事。原判決未實際審究原處分道路之設計得否因應一日暴雨之情形，基於錯誤之事實認定對於行經五俊村及永興村之道路排水無影響，有判決理由不備、認事用法錯誤之瑕疵云云，無非係其個人之主觀見解及就原審認定事實、證據取捨之職權行使事項為指摘，委無可採。
4.按協議價購係由需用土地人依據土地徵收條例第11條規定與土地所有權人雙方磋商價格，並非由需用土地人以行政處分單方決定，故公路局如已積極評估價購價格而與土地所有權人進行溝通，不能因為其提出之價格不合土地所有權人之期望而協議不成，即謂其為流於形式之協議。查公路局以109年3月4日路授西北字第1090008435A號函檢附會議說明資料（含價格評估過程說明、價格決定理由）通知林碧珠等土地所有權人，於109年3月12日上午10點及下午2點舉辦過兩場土地及地上物協議價購會議，並於會議中具體說明土地徵收條例第11條規定之「其他方式」不可行之原因，而僅能依協議價購之方式辦理，亦有令被徵收之土地及地上物所有權人等，若是拒絕參與價購協議或未能達成協議，對協議價購或嗣後依法辦理徵收尚有意見者，有以書面陳述意見之機會，該通知函業已送達林碧珠，惟林碧珠並未到場參與協議等情，為原審依法確定之事實。原判決因認公路局已對林碧珠踐行法定協議價購之程序等情，已詳述其認定之依據及得心證之理由，核與證據法則、經驗法則及土地徵收條例第11條規定無違。上訴意旨主張協議價購之價格過低，形同無實質協議，指摘原判決違背法令，並無可採。
5.從而，林碧珠上訴論旨，指摘原判決不利部分違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。㈢關於公路局上訴部分：
依原審確定之事實，公路局於申請一併徵收系爭建物前，固有與土地所有權人進行2次協議價購程序，然並未合法通知三林港合作社進行協議價購，此為公路局、內政部所不爭執。三林港合作社於該2次協議價購程序，均未見其在會議簽到簿上簽名，且未見其在會議中陳述意見，復未見其有收受該2次協議價購會議開會通知單之送達證明等情。原判決因認公路局對三林港合作社未踐行土地徵收條例第11條所規定的協議價購程序，於法並無不合。又按內政部94年10月17日台內地字第0940066484號函釋（下稱94年10月17日函）略以「除有特殊情形外，協議取得為申請徵收土地或土地改良物之先行程序，應由需用土地人與土地所有權人雙方進行溝通協議，召開會議為協議方式之一，尚非一定要以此方式為之。本案土地所有權人既已表示同意讓售土地，自無須再召開會議進行協議。」等語，係以土地所有權人已表示同意讓售土地為例，認無須再召開會議進行協議價購。經查，三林港合作社並未同意讓售系爭建物，與內政部上開函釋之舉例尚有不同，且公路局於原審並未提出差勤紀錄，是公路局主張於110年1月20日攜帶查估成果至ＯＯ縣ＯＯ路ＯＯ段230號現場與三林港合作社代表人洪紳富及林碧珠當面溝通協調價購事宜，有差勤紀錄可證，符合內政部94年10月17日函釋意旨，指摘原判決未說明不採之理由並依職權調查，有判決不備理由及不適用法規之違法云云，委無可採。從而，公路局上訴論旨，指摘原判決不利部分違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件兩造上訴均無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項但書，判決如主文。
中華民國112年12月27日
最高行政法院第三庭
審判長法官蕭惠芳
法官梁哲瑋法官李君豪法官林淑婷法官林惠瑜以上正本證明與原本無異中華民國112年12月27日
書記官林郁芳