裁判字號：臺北高等行政法院96年訴字第3050號判決
裁判日期：民國97年04月08日
裁判案由：撤銷土地徵收
臺北高等行政法院判決
96年度訴字第03050號原告甲○○
乙○○丙○○共同訴訟代理人 蔚中傑 律師被告財政部國有財產局代表人 郭武博 （局長）住同上訴訟代理人戊○○被告臺北縣政府代表人丁○○縣長）住同訴訟代理人己○○上列當事人間因撤銷土地徵收事件，原告不服財政部中華民國96年6月29日臺財訴字第09600187390號（案號：第00000000號）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：緣臺北縣新店市○○段314、315、316、420等地號土地（重測前分別為臺北縣新店市○○○段二十張小段305、306、
307、301-2地號，下稱系爭土地），原係原告之被繼承人 林淑紋 、 林招 、 洪紅英 、洪水柴、 洪金山 、 洪海樹 、 洪金土 、 洪水生 及 陳泰山 等人所有，前經國防部陸軍總司令部於民國（下同）42年12月8日徵收取得。嗣因財政部臺灣省北區國稅局為興辦其所屬新店稽徵所辦公廳舍，亟需國防部軍備局所經管包含系爭土地在內之臺北縣新店市○○段314、31
5、316、419、419-1、420、420-1地號等7筆國有土地（合計面積0.642674公頃）及16棟未登記國有建物，乃檢具國防部軍備局93年7月16日昌易字第0930007071號函及已按徵收計畫使用完畢之文件，連同撥用不動產計畫書，向被告財政部國有財產局申請撥用，經其審查符合規定後即報經行政院以94年1月14日院授財產接字第0000000000號函准予撥用。原告不服，主張系爭土地於42年開始，即陸續被軍方徵收並由聯合勤務總司令部使用，現使用單位放棄使用，徵收目的消滅，依土地法第219條後段規定，即應交由被告財政部國有財產局標售，並由原告優先承購，行政院以94年1月14日院授財產接字第0000000000號函（陳情書誤繕為00000000號函）同意國稅局撥用興建辦公廳舍，已違反土地法第
219條後段規定，應予撤銷並糾正云云，提起陳情（申請）。案經行政院秘書處移交財政部轉由被告財政部國有財產局答覆，惟被告財政部國有財產局認本案涉及土地法第219條第4項規定適用之疑義，即以95年12月6日臺財產局接字第0950036874號函詢內政部，經內政部以95年12月22日內授中辦字第0950055189號函稱：「本案土地，現為機關用地，非屬貴局標售之標的，且已由國稅局為所屬新店稽徵所辦公廳舍需要奉准撥用在案，同意貴局來函說明四所擬意見：『查土地法第219條第4項規定，被徵收之私有土地，原土地所有權人或其繼承人享有之優先承購權，必須符合以下三要件，始有適用。一為，申請徵收之需用土地人已按徵收計畫使用。二為，徵收之土地經都市計畫變更原使用目的。三為，土地管理機關標售時。本案土地42年軍備局徵收時，非為機關用地，嗣都市計畫變更為符合徵收目的使用之機關用地，繼續使用，非土地法第219條第4項規定要件二所指，徵收之土地經都市計畫變更原使用目的。況且，機關用地屬公共設施用地，依都市計畫法第42條、第51條及第52條規定，應提供各級政府機關公務或公共使用，並不得為妨礙其指定目的之使用，本局亦不能將其列為辦理標售之標的；故亦不符合前述規定要件三。是以，本案土地，國稅局為辦公廳舍需要，申請撥用，報奉行政院核准撥供國稅局使用並無不妥。本案甲○○君等3人陳情本局應撤銷行政院核准撥用案，並辦理標售，由原土地所有權人（或其繼承人）申請優先承購權，應屬誤解。』」等語，被告財政部國有財產局乃以96年1月9日以臺財產局接字第0950039010號函復原告系爭土地無土地法第219條第4項規定適用，不能辦理撤銷撥用及主張優先購買權，乃否准其申請（下稱原處分）。原告仍表不服，提起訴願，亦遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告財政部國有財產局應就臺北縣新店市○○段314、31
5、316、420地號4筆土地，撥用予財政部臺灣省北區國稅局所屬新店稽徵所之行政處分，函請行政院准予撤銷。
⒊先位聲明：被告財政部國有財產局應依土地徵收條例第59
條之規定，標售臺北縣新店市○○段314、315、316、
420地號4筆土地。⒋備位聲明：被告臺北縣政府應就原告就臺北縣新店市○○
段314、315、316、420地號4筆土地，按原徵收補償價額收回被徵收土地之申請案，報請內政部予以核定。
⒌訴訟費用由被告負擔。
（二）被告聲明：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
（一）原告主張之理由：⒈原告主張被告財政部國有財產局應就系爭土地，撥用予財
政部臺灣省北區國稅局所屬新店稽徵所之行政處分，函請行政院准許撤銷，應有理由：
⑴系爭土地於42年間被徵收時，其徵收程序是否適法並非無疑：
①按「除法律別有規定外，各級政府所為土地之使用或
徵收，自應符合已確定之都市計畫，若為增進公共利益之需要，固得徵收都市計畫區域內之土地，惟因其涉及對人民財產權之剝奪，應嚴守法定徵收土地之要件、踐行其程序，並遵照都市計畫法之相關規定。都市計畫法第五十二條前段：『都市計畫範圍內，各級政府徵收私有土地或撥用公有土地，不得妨礙當地都市計畫。』依其規範意旨，中央或地方興建公共設施，須徵收都市計畫中原非公共設施用地之私有土地時，自應先踐行變更都市計畫之程序，再予徵收，未經變更都市計畫即遽行徵收非公共設施用地之私有土地者，與上開規定有違。其依土地法辦理徵收未依法公告或不遵守法定三十日期間者，自不生徵收之效力。
…」司法院釋字第513號解釋著有明旨，其解釋理由書更謂：「未經變更都市計畫即遽行徵收非公共設施用地之私有土地者，與上開規定有違，此一徵收行為性質上屬於有瑕疵之行政處分…」。
②查系爭土地於42年間被徵收時，是否有依法公告並遵
守30日之期間，實有疑問，若當時未依法公告或未遵守30日之期間，則系爭土地之徵收當不生徵收之效力，自應將系爭土地返還予原告。
③復查徵收都市計畫中原非公共設施用地之私有土地時
，應先踐行變更都市計畫之程序再予徵收，方屬適法，惟系爭土地於徵收前並未經踐行變更都市計畫之程序，亦即當初徵收時並非屬機關用地，嗣後於88年12月27日方由乙種工業用地變為機關用地而繼續使用，此為被告財政部國有財產局所自承，顯見系爭土地於
42年時之徵收並不適法，不僅未踐行變更都市計畫之程序，且因取得之系爭土地當時屬乙種工業用地，更與當時的徵收目的不符，而與土地法第208條及土地徵收條例第3條有違，更不論當時是否有徵收公告或有無遵守公告期間亦非無疑，是以當時的徵收處分顯有瑕疵而應予以撤銷。
④因為當初的徵收處分有無效或得撤銷之事由，則在徵
收處分被確認無效或撤銷的情形下，自應將系爭土地返還予原告，或由原告按原徵收補償價額收回，以維護原告受憲法保障之財產權。
⑤準此，因被告等機關就系爭土地之徵收與撥用並非適
法，因此原告有依土地法第219條第1項與土地徵收條例第59條規定收回或優先買回系爭土地之理由，然若未撤銷系爭土地之撥用，將影響原告前揭收回或優先買回權利之行使，故就撤銷撥用與否原告等自有其法律上利益存在，因此，被告財政部國有財產局否准原告之申請，原告當得提起本件行政訴訟。
⑵被告就系爭土地撥用予財政部臺灣省北區國稅局所屬新店稽徵所之行政處分，乃屬違法不當：
①因為系爭土地之徵收有無效或得撤銷之事由，且也不
符合當初之徵收目的，甚且系爭土地也恐超過徵收計畫所定之使用期限，則被告國有財產局將本應返還予原告（或由原告收回）之土地，予以撥用，顯非適法，則其當應呈請行政院撤銷該撥用之行政處分，以回復未撥用前之狀態。
②按「公用財產用途廢止時，應變更為非公用財產。但
依法徵收之土地，適用土地法之規定。」國有財產法第33條定有明文，惟系爭土地於國防部軍備局使用完後，即應變更為非公用財產，且因屬徵收之土地，則並應適用土地法之規定，而由原土地所有權人或其繼承人予以收回，然被告財政部國有財產局卻逕行撥用予財政部臺灣省北區國稅局所屬新店稽徵所，並再將系爭土地變更為公用財產，與前揭規定有違並嚴重損及原告等之權益，故被告財政部國有財產局當應就系爭土地撥用予財政部臺灣省北區國稅局所屬新店稽徵所之違法行政處分，呈請行政院予以撤銷。
③復按「非公用財產經撥為公用後，遇有左列情事之一
者，應由財政部查明隨時收回，交財政部國有財產局接管。但撥用土地之收回，應由財政部呈請行政院撤銷撥用後為之：…五、建地空置逾一年，尚未開始建築時。」國有財產法第39條定有明文。查系爭土地於
94年1月14日即已核准撥用，但財政部臺灣省北區國稅局所屬新店稽徵所至今仍未有興建辦公廳舍之行為，系爭土地自撥用後已空置一年以上，故系爭土地依法於撤銷撥用後，應由被告財政部國有財產局予以收回。
⑶又因為撤銷撥用仍需報經行政院之許可，故本項聲明乃
是請求被告財政部國有財產局應函請行政院准許撤銷撥用，亦即請求被告作成行政處分以外之其他非財產上給付，性質為一般給付之訴。
⑷退步言之，縱使認為原告本項之請求為無理由，但若其
他之聲明為有理由，而依原告等請求之結果，系爭土地又需回復成未撥用之狀態時，始能讓原告等順利收回或由被告財政部國有財產局為標售，則被告財政部國有財產局仍須依職權，就系爭土地，撥用予財政部臺灣省北區國稅局所屬新店稽徵所之行政處分，函請行政院准許撤銷。
⒉原告訴之聲明第三項之先位聲明，主張被告財政部國有財
產局應依土地徵收條例第59條之規定標售系爭土地，亦有理由：
⑴按「私有土地經依徵收計畫使用後，經過都市計畫變更
原使用目的，土地管理機關標售該土地時，應公告一個月，被徵收之原土地所有權人或其繼承人有依同樣條件優先購買權。」土地徵收條例第59條定有明文，而土地法第219條第4項亦有相同之規定。
⑵查系爭土地於徵收當時即不符合徵收目的與都市計畫使
用之目的，乃是嗣後方變更為符合徵收目的使用之機關用地，因此，依舉輕明重之法理，原符合都市計畫使用目的經變更使用目的後，原土地所有權人或其繼承人有依同樣條件優先購買之權利，則在一開始即不符合都市計畫使用目的之情形，原土地所有權人或其繼承人更有依同樣條件優先購買之權利，方屬妥當，並符合憲法保障人民財產權之旨。再者，系爭經徵收之土地於廢止公用後，即應變更為非公用財產並依土地法之規定處理（國有財產法第33條參照），因此系爭土地於國防部軍備局依徵收計畫使用完畢後，即應變更為非公用財產，更不論因為系爭土地之徵收有無效或得撤銷之事由，且也不符合當初之徵收目的，甚且系爭土地也恐超過徵收計畫所定之使用期限，已如前述，故被告國有財產局將將系爭土地逕予撥用也非適法。況且是否有優先購買權應依條文的內容與體系整體觀之，不能將法條拆解成三個要件並個別予以論斷，此並不符合法律解釋之方法。⑶準此，因為系爭徵收之土地已使用完畢，且也符合「徵
收之土地經都市計畫變更使用目的」以及可將系爭土地列為辦理標售之標的，因此原告當有土地徵收條例第59條定與土地法第219條第4項優先購買之權利，而本案因為乃是當初違法徵收所致，被告更有標售之義務，如此方符合憲法保障人民權利之意旨。是以被告財政部國有財產局應標售系爭土地，並公告一個月，以使原告得行使優先購買之權利，方符合憲法保障人民權益之精神。
⑷綜上所述，系爭土地於徵收當時，即不符合徵收目的與
都市計畫使用之目的，依舉輕明重之法理，而有構成「經過都市計畫變更原使用目的」之事由，因此，原告等當有請求被告財政部國有財產局予以標售之權利或法律上利益，以保障原土地所有權人即原告等之受憲法所保障之財產權，以符合有權利必有救濟之理，使原告等之權利獲得有效之保障。又因為本項聲明乃是請求被告財政部國有財產局，就系爭土地依土地徵收條例第59條（土地法第219條第4項）之規定予以標售，故乃是請求作成行政處分以外之其他非財產上給付，因此性質為一般給付之訴。
⒊原告訴之聲明第四項之備位聲明，主張被告臺北縣政府應
將系爭土地，按原徵收補償價額收回被徵收土地之申請案，報請內政部予以核定，亦屬有據：
⑴按「對於行政處分聲明不服，因處分機關未為告知或告
知錯誤致向無管轄權之機關為之者，該機關應於十日內移送有管轄權之機關，並通知當事人。前項情形，視為自始向有管轄權之機關聲明不服。」、「訴願人誤向訴願管轄機關或原行政處分機關以外之機關作不服原行政處分之表示者，視為自始向訴願管轄機關提起訴願。前項收受之機關應於十日內將該事件移送於原行政處分機關，並通知訴願人。」行政程序法第99條及訴願法第61條分別定有明文。
⑵系爭土地也應超過徵收計畫所定之使用期限：按「不依
照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」都市計畫法第83條第2項定有明文，而查系爭土地自42年徵收後迄今已逾50餘年，姑不論當時的徵收是否合法且無瑕疵，至此也應當逾當初當初徵收計畫所定之使用期限，則原告依前揭都市計畫法第83條第2項及土地法第219條第1項之規定，照原徵收價額收回系爭土地，當屬有據。
⑶原告就系爭土地按原徵收補償價額收回，應有理由：
①按「…被徵收土地之原所有權人有關收回權之規定，
與私法上之再取得權無涉，…故屬公法上之請求，而非屬私法上之爭執，普通法院對之無審判權。」、「…收回權屬公法性質，其行使之對象，應為有權廢止該受益行為或處分之機關，即以原核准徵收土地之各該機關為原處分機關。…」最高法院92年度臺上字第
863號判決及鈞院89年度訴字第912號判決分別著有明旨，另有高雄高等行政法院91年度訴字第411號判決可參。準此，訴願決定認本案乃屬私權糾紛而應向普通司法機關提起民事訴訟，顯有誤解。
②查系爭土地徵收之初並未踐行變更都市計畫之程序，
且因取得之系爭土地當時屬乙種工業用地，更與當時的徵收目的不符，甚且是否有遵守公告之期間也不無疑問，故應構成「未依核准徵收原定興辦事業使用者」之情形，況且原徵收處分也有無效或得撤銷之原因，是以原告當得依都市計畫法第83條第2項與土地法第219條第1項之規定向被告臺北縣政府，就系爭土地按原徵收補償價額收回之請求。
⑷因為本項聲明乃是請求被告臺北縣政府，將原告主張按
原徵收補償價額收回被徵收土地之申請案，報請內政部予以核定，故乃是請求作成行政處分以外之其他非財產上給付，而屬一般給付之訴的性質，就此，並有各級行政法院94年度行政訴訟法律座談會提案第5號之法律問題可據。
⑸退步言之，縱使認為本項聲明之性質為課予義務之訴，
但因為原告等當初誤未向有管轄權之機關臺北縣政府予以陳情申請，而被告財政部國有財產局並未將原告當初之陳情申請案移轉給臺北縣政府，更未將本案訴願事件移送有權責之被告臺北縣政府，因此，依行政程序法第99條及訴願法第61條規定之意旨與精神，也應認為原告已向被告臺北縣政府聲明不服，而被告臺北縣政府也逾越作成訴願決定之法定期限，故原告等當得合法提起本項之聲明。
⑹另查系爭土地徵收之原因事實乃系發生在78年12月29日
土地法修正之前，則基於行政法上的不溯及既往原則，自應適用修正前之土地法第219條規定，而修正前之土地法第219條未若修正後之同法條對於原土地所有權人之收回權有期間之限制，故基於憲法保障人民財產權之意旨，並使原土地所有權人之權利能夠獲得有效之保障，故應認為原告收回權之行使依修正前之土地法第219條規定，並未有期間之限制，而得合法主張訴之聲明第四項之備位聲明。
（二）被告財政部國有財產局主張之理由：⒈財政部臺灣省北區國稅局為興建所屬新店稽徵所辦公廳舍
需要，申請撥用國防部軍備局經管之臺北縣新店市○○段
314、315、316、419、419-1、420、420-1地號7筆國有土地，合計面積0.642674公頃及16棟未登記國有建物，其中本案土地（重測前為大坪林段二十張小段305、
306、307及301-2地號）原為國防部陸軍總司令部徵收取得，依現行作業規定，經財政部臺灣省北區國稅局檢具軍備局同意撥用函及已按徵收計畫使用完畢之文件，連同撥用不動產計畫書報經被告審查符合規定後陳報行政院，於94年1月14日以院授財產接字第0000000000號函核准撥用。
⒉原告於95年10月12日向行政院長陳情，本案土地42年起陸
續被軍方徵收並由聯合勤務總司令部使用，現使用單位放棄使用徵收目的消滅，以土地法第219條後段說明應交由被告標售，並依規定由原告優先承購權利，行政院94年1月14日院授財產接字第0000000000號函（陳情書誤繕為00000000號函）同意國稅局撥用興建辦公廳舍，違反土地法第219條後段規定請予撤銷並糾正，案經行政院秘書處移交轉被告 卓處 逕復，因案涉及土地法第219條第4項規定適用之疑義，被告於95年12月6日以臺財產局接字第0950036874號函詢內政部，經內政部於95年12月22日以內授中辦字第0950055189號函示「本案土地，現為機關用地，非屬貴局標售之標的，且已由國稅局為所屬新店稽徵所辦公廳舍需要奉准撥用在案，同意貴局來函說明四所擬意見：『查土地法第219條第4項規定，被徵收之私有土地，原土地所有權人或其繼承人享有之優先承購權，必須符合以下三要件，始有適用。一為，申請徵收之需用土地人已按徵收計畫使用。二為，徵收之土地經都市計畫變更原使用目的。三為，土地管理機關標售時。本案土地42年軍備局徵收時，非為機關用地，嗣都市計畫變更為符合徵收目的使用之機關用地，繼續使用，非土地法第219條第4項規定要件二所指，徵收之土地經都市計畫變更原使用目的。況且，機關用地屬公共設施用地，依都市計畫法第42條、第51條及第52條規定，應提供各級政府機關公務或公共使用，並不得為妨礙其指定目的之使用，本局亦不能將其列為辦理標售之標的；故亦不符合前述規定要件三。是以，本案土地，國稅局為辦公廳舍需要，申請撥用，報奉行政院核准撥供國稅局使用並無不妥。本案甲○○君等3人陳情本局應撤銷行政院核准撥用案，並辦理標售，由原土地所有權人（或其繼承人）申請優先承購權，應屬誤解。』」被告爰於96年1月9日以臺財產局接字第0950039010號函據以函復陳情人，經洽據土地法主管機關內政部，本案土地無土地法第219條第4項規定之適用，不能辦理撤銷撥用及主張優先購買權。
⒊依土地徵收條例第9條及第49條規定，各級政府機關徵收
取得之土地，如已依徵收計畫完成使用，無應依上開規定辦理撤銷徵收及原土地所有權人有收回之情事，本案土地經軍備局澄清，業依徵收計畫使用完畢，並經國稅局檢具無妨礙都市計畫證明書連同不動產撥用計畫書報經被告陳報行政院，核准撥用，並無不妥。
⒋本案土地，原告陳情事項涉土地法第219條第4項規定之
適用，其主管機關為內政部，被告依據內政部95年12月22日內授中辦字第0950055189號函示答覆陳情人，應無不當。
⒌又依行政院96年6月7日院臺財字第0960026568號函核定
之「財政部臺灣省北、中、南區國稅局暨所屬分局、稽徵所購建辦公廳舍第2期計畫」，財政部臺灣省北區國稅局撥用本案土地後，係分年執行興辦計畫，預定於96年度完成初步規劃設計，97至99年度營建施工，100年度完成施工驗收，故財政部臺灣省北區國稅局依撥用用途規劃使用，符合國有財產法第32條規定。復查本案土地都市計畫使用分區為機關用地，屬都市計畫法第52條規定之公共設施用地，依財政部86年9月18日臺財產一字第86022277號函示，無國有財產法第39條，關於撤銷撥用規定之適用；再者各級政府機關為公務或公共所需撥用公有土地，係政府行使公法上權利移轉土地之管理權，需地機關取得管理權後有無撤銷撥用之情事，係屬政府機關間之行為，原告對之提起訴訟並請求土地應標售、公告1個月，應無理由。
（三）被告臺北縣政府主張之理由：⒈按土地徵收條例第61條規定，於本條例施行前公告徵收之
土地，其申請收回仍依施行前之規定辦理，查本件系爭土地係於42年由陸軍總司令部辦理徵收，有關原土地所有權人申請照原徵收補償價額收回其土地，應依78年12月29日土地法第219條修正前規定：「徵收私有土地後，不依核准計畫使用，或於徵收完畢一年後不實行使用者，其原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地」辦理。
⒉經查被告並未接獲原告等人就系爭土地申請收回，故無層
報核准徵收機關內政部作成任何准駁收回之行政處分，原告先位聲明應不符行政訴訟法第4條規定。
理由
一、原告主張：系爭土地於42年間被徵收時，是否有依法公告並遵守30日之期間，實有疑問，若當時未依法公告或未遵守30日之期間，則系爭土地之徵收當不生徵收之效力，自應將系爭土地返還予原告。另系爭土地於徵收前並未經踐行變更都市計畫之程序，亦即當初徵收時並非屬機關用地，嗣後於88年12月27日方由乙種工業用地變為機關用地而繼續使用，此為被告財政部國有財產局所自承，顯見系爭土地於42年時之徵收並不適法，不僅未踐行變更都市計畫之程序，且因取得之系爭土地當時屬乙種工業用地，更與當時的徵收目的不符，而與土地法第208條及土地徵收條例第3條有違，更不論當時是否有徵收公告或有無遵守公告期間亦非無疑，是以當時的徵收處分顯有瑕疵而應予以撤銷。被告等機關就系爭土地之徵收與撥用並非適法，因此原告有依土地法第219條第
1項與土地徵收條例第59條規定收回或優先買回系爭土地之理由，然若未撤銷系爭土地之撥用，將影響原告前揭收回或優先買回權利之行使，故就撤銷撥用與否原告等自有其法律上利益存在，因此，被告財政部國有財產局否准原告之申請，原告當得提起本件行政訴訟。系爭土地於國防部軍備局使用完後，即應變更為非公用財產，且因屬徵收之土地，則並應適用土地法之規定，而由原土地所有權人或其繼承人予以收回，然被告財政部國有財產局卻逕行撥用予財政部臺灣省北區國稅局所屬新店稽徵所，並再將系爭土地變更為公用財產，與前揭規定有違並嚴重損及原告等之權益，故被告財政部國有財產局當應就系爭土地撥用予財政部臺灣省北區國稅局所屬新店稽徵所之違法行政處分，呈請行政院予以撤銷。
系爭土地於94年1月14日即已核准撥用，但財政部臺灣省北區國稅局所屬新店稽徵所至今仍未有興建辦公廳舍之行為，系爭土地自撥用後已空置一年以上，故系爭土地依法於撤銷撥用後，應由被告財政部國有財產局予以收回。退步言之，縱使認為原告本項之請求為無理由，但若其他之聲明為有理由，而依原告等請求之結果，系爭土地又需回復成未撥用之狀態時，始能讓原告等順利收回或由被告財政部國有財產局為標售，則被告財政部國有財產局仍須依職權，就系爭土地撥用予財政部臺灣省北區國稅局所屬新店稽徵所之行政處分，函請行政院准許撤銷。系爭土地於徵收當時即不符合徵收目的與都市計畫使用之目的，乃是嗣後方變更為符合徵收目的使用之機關用地，因此，依舉輕明重之法理，原符合都市計畫使用目的經變更使用目的後，原土地所有權人或其繼承人有依同樣條件優先購買之權利，則在一開始即不符合都市計畫使用目的之情形，原土地所有權人或其繼承人更有依同樣條件優先購買之權利，方屬妥當，並符合憲法保障人民財產權之旨。再者，系爭經徵收之土地於廢止公用後，即應變更為非公用財產並依土地法之規定處理（國有財產法第33條參照），因此系爭土地於國防部軍備局依徵收計畫使用完畢後，即應變更為非公用財產，更不論因為系爭土地之徵收有無效或得撤銷之事由，且也不符合當初之徵收目的，甚且系爭土地也恐超過徵收計畫所定之使用期限，故被告國有財產局將將系爭土地逕予撥用也非適法。是以被告財政部國有財產局應標售系爭土地，並公告一個月，以使原告得行使優先購買之權利，方符合憲法保障人民權益之精神。系爭土地徵收之初並未踐行變更都市計畫之程序，且因取得之系爭土地當時屬乙種工業用地，更與當時的徵收目的不符，甚且是否有遵守公告之期間也不無疑問，故應構成「未依核准徵收原定興辦事業使用者」之情形，況且原徵收處分也有無效或得撤銷之原因，是以原告當得依都市計畫法第83條第2項與土地法第219條第1項之規定向被告臺北縣政府，就系爭土地按原徵收補償價額收回之請求。另系爭土地徵收之原因事實乃系發生在78年12月29日土地法修正之前，則基於行政法上的不溯及既往原則，自應適用修正前之土地法第219條規定，而修正前之土地法第219條未若修正後之同法條對於原土地所有權人之收回權有期間之限制，故基於憲法保障人民財產權之意旨，並使原土地所有權人之權利能夠獲得有效之保障，故應認為原告收回權之行使依修正前之土地法第219條規定，並未有期間之限制。為此，原告依據行政訴訟法第4條第1項、第8條第1項規定，提起本件撤銷訴訟及一般給付訴訟，求為判決如聲明所示。
二、被告財政部國有財產局則以：本案土地，現為機關用地，非屬財政部國有財產局標售之標的，且已由國稅局為所屬新店稽徵所辦公廳舍需要奉准撥用在案。查土地法第219條第4項規定，被徵收之私有土地，原土地所有權人或其繼承人享有之優先承購權，必須符合以下三要件，始有適用。一為，申請徵收之需用土地人已按徵收計畫使用。二為，徵收之土地經都市計畫變更原使用目的。三為，土地管理機關標售時。本案土地42年軍備局徵收時，非為機關用地，嗣都市計畫變更為符合徵收目的使用之機關用地，繼續使用，非土地法第219條第4項規定要件二所指，徵收之土地經都市計畫變更原使用目的。況且，機關用地屬公共設施用地，依都市計畫法第42條、第51條及第52條規定，應提供各級政府機關公務或公共使用，並不得為妨礙其指定目的之使用，本局亦不能將其列為辦理標售之標的；故亦不符合前述規定要件三。
是以，本案土地，國稅局為辦公廳舍需要，申請撥用，報奉行政院核准撥供國稅局使用並無不妥。本案甲○○君等3人陳情本局應撤銷行政院核准撥用案，並辦理標售，由原土地所有權人（或其繼承人）申請優先承購權，應屬誤解。依土地徵收條例第9條及第49條規定，各級政府機關徵收取得之土地，如已依徵收計畫完成使用，無應依上開規定辦理撤銷徵收及原土地所有權人有收回之情事，本案土地經軍備局澄清，業依徵收計畫使用完畢，並經國稅局檢具無妨礙都市計畫證明書連同不動產撥用計畫書報經被告陳報行政院，核准撥用，並無不妥。財政部臺灣省北區國稅局撥用本案土地後，係分年執行興辦計畫，預定於96年度完成初步規劃設計，97至99年度營建施工，100年度完成施工驗收，故財政部臺灣省北區國稅局依撥用用途規劃使用，符合國有財產法第32條規定。復查本案土地都市計畫使用分區為機關用地，屬都市計畫法第52條規定之公共設施用地，依財政部86年9月18日臺財產一字第86022277號函示，無國有財產法第39條，關於撤銷撥用規定之適用；再者各級政府機關為公務或公共所需撥用公有土地，係政府行使公法上權利移轉土地之管理權，需地機關取得管理權後有無撤銷撥用之情事，係屬政府機關間之行為，原告對之提起訴訟並請求土地應標售、公告1個月，應無理由等語，資為抗辯。
三、被告臺北縣政府則以：被告並未接獲原告等人就系爭土地申請收回，故無層報核准徵收機關內政部作成任何准駁收回之行政處分，原告先位聲明應不符行政訴訟法第4條規定等語，資為抗辯。
四、上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分書、行政院94年1月14日院授財產接字第創號0000000000函、財政部臺灣省北區國稅局撥用土地清冊、撥用建物清冊、國防部軍備局93年7月16日昌易字第0930007071號函、93年9月8日昌易字第0930009170號函、原告95年8月21日及10月12日陳情書、內政部87年6月30日臺內營字第8772176號函、95年12月22日內授中辦地字第0950055189號函、95年10月19日臺內地字第0950163537號函、國防部聯合後勤司令部91年7月15日跨崇字第2000號函、財政部臺灣省北區國稅局93年11月5日北區國稅秘字第0931055725號函、財政部臺灣省北中南區國稅局暨所屬分局、稽徵所構建辦公廳舍第二期計畫及附件（財政部各地區國稅局所屬分局、稽徵所及服務處購建辦公廳舍分年執行進度表、土地房屋建築經費分年需求概算表、房屋建築經費需求表）、土地登記資料、臺北縣共用人名簿、被告財政部國有財產局臺灣北區辦事處95年9月19日臺財產北處字第0950038002號函、被告財政部國有財產局95年12月6日臺財產局接字第095003684號函、93年7月15日臺財產局接字第0930020817號函、內政部警政署保安警察第三總隊93年11月10日保三警後字第093010530號函、93年7月9日保三警後字第093006344號函、土地登記謄本、土地登記第二類謄本、臺北縣新店市公所都市計畫土地使用分區證明書、臺北縣新店市○○段土地明細表、土地建物查詢資料、異動索引查詢資料、臺灣省臺北縣土地登記簿、地籍圖謄本、內政部93年6月30日召開「公有公共設施用地在尚未經需地機關取得前，是否屬都市計畫法所稱之公共設施保留地」會議結論、國防部軍備局經管臺北縣新店市○○段○○○○號等7筆國有土地及16棟國有建物統籌調配案93年11月25日會議紀錄及資料、土地使用計畫圖、新店西營區平面圖示、財政部臺灣省北區國稅局撥用不動產計畫書、新店西營區建物用途及使用表、被告臺北縣政府核發有無妨礙都市計畫證明書、系爭土地現場照片4張等件分別附原處分卷、訴願卷及本院卷可稽，為可確認之事實。
五、歸納兩造之上述主張及本院依職權認定之結果，本件爭執之重點厥為：原告得否依據土地法第219條第1項之規定，請求照徵收價額收回系爭土地？原告得否依據土地法第219條第4項及土地徵收條例第59條之規定，請求標售系爭土地？原告得否就被告國有財產局將系爭土地撥用予財政部臺灣省北區國稅局之行為提起行政救濟？茲分述如下：
（一）按土地法第219條第4項規定：「私有土地經依徵收計畫使用後，經過都市計畫變更原使用目的，土地管理機關標售該土地時，應公告一個月，被徵收之原土地所有權人或其繼承人有優先購買權。但優先購買權人未於決標後十日內表示優先購買者，其優先購買權視為放棄。」另土地徵收條例第59條規定：「私有土地經依徵收計畫使用後，經過都市計畫變更原使用目的，土地管理機關標售該土地時，應公告一個月，被徵收之原土地所有權人或其繼承人有依同樣條件優先購買權。但優先購買權人未於決標後十日內表示優先購買者，其優先購買權視為放棄。」依照上開規定，被徵收之私有土地，原土地所有權人或其繼承人享有之優先承購權，必須符合以下三要件：（一）申請徵收之需用土地人已按徵收計畫使用；（二）徵收之土地經都市計畫變更原使用目的；（三）為土地管理機關標售時。探究上開規定之立法旨意，係為彌補被徵收土地所有權人因公共利益所為特別犧牲其財產上之私益，而賦予其優先買回原被徵收土地之權利，然當上開第一、二要件成就時，被徵收土地所有權人或其繼承人是否有進一步請求土地管理機關標售該土地之權利，則不無疑問。惟基於司法院釋字第469號解釋所採之「規範保護」理論觀點（即法律規定之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，而其目的係為保護人民生命、身體及財產等法益，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地），似非不可賦予申請標售被徵收土地之權利，並認定其屬公法事件。然按，由於課予義務訴訟相較於一般給付訴訟，乃是特殊的給付訴訟類型，因此在課予義務訴訟適用範圍，即不得再提起一般給付訴訟；如依其請求基礎法律關係之規定，尚須先由行政機關核定其請求權者，則於提起一般給付之訴前，應先提起課予義務之訴。上開被徵收土地之原土地所有權人或其繼承人申請標售被徵收土地，既須先符合一定要件，已如前述，即表示土地管理機關對於被徵收土地是否符合標售之要件應先加以審核，原告主張有此申請權，依照上開說明，即應提起課予義務訴訟，而非一般給付訴訟，惟原告主張其起訴聲明第三項「被告財政部國有財產局應依土地徵收條例第59條之規定，標售臺北縣新店市○○段314、315、316、42
0地號4筆土地」部分，係提起一般給付訴訟，即有未合。退步言之，縱認原告可提起本件給付訴訟，然系爭土地於42年12月8日經國防部陸軍總司令部徵收時，其編定分區使用類別尚非機關用地，嗣經臺北縣政府以88年12月17日北府城規字第441658號公告發布實施都市計畫，將系爭土地變更為符合徵收目的使用之機關用地繼續使用，有臺北縣新店市公所都市計畫土地使用分區證明書、臺北縣新店市○○段土地明細表、臺灣省臺北縣土地登記簿、地籍圖謄本、被告臺北縣政府核發有無妨礙都市計畫證明書等件附卷可參，顯與需地機關按徵收計畫使用後，因都市計畫發布、擴大實施及變更等情事發生，導致原土地使用目的變更之情形不同，故本件並不符土地法第219條第4項或土地徵收條例第59條所規定「私有土地經依徵收計畫使用後，經過都市計畫變更原使用目的」之要件，原告自不得請求被告財政部國有財產局標售系爭土地。況且，依依都市計畫法第42條、第51條及第52條規定，應提供各級政府機關公務或公共使用者，並不得為妨礙其指定目的之使用，本件系爭土地既係機關用地，而屬公共設施用地，亦不能將之列為辦理標售之標的，由此益徵原告此部分主張，並不可採。
（二）次按，現行（即95年6月14日修正施行）土地法第219條第1項規定：「私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿一年之次日起五年內，向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土地︰一、徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。」已明訂向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回土地者，限於原土地所有權人，且應於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內為之。本件原告既非原土地所有權人，依照上開規定，本即不得聲請；且系爭土地係於42年12月8日徵收完畢，已如前述，而原告竟遲至96年3月14日始在訴願書內主張此項權利，亦與法不合。雖原告主張依照舊土地法（即78年12月29日修正前）第
219條規定，並無「應於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內」之限制，本件應適用當時之法律云云。但查，即便是依照上開舊法，依實務上之通說見解，亦認為土地法第219條所定之收回權亦應類推適用民法第380條「買回期間五年」或同法第125條「一般時效期間」之規定，因期間之經過而消滅，不能漫無限制【最高行政法院（89年7月1日改制前為行政法院）73年度判字第276號、73年度判字第479號判決及73年度判字第1003號判決參照】，本件亦顯然超過前揭「買回期間五年」或「一般時效期間」。況且，依照土地法第219條規定聲請照徵收價額收回土地者，須以發生「徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計畫開始使用」、「未依核准徵收原定興辦事業使用」等情事（即使依照舊法，仍須有「徵收私有土地後，不依核准計劃使用，或於徵收完畢一年後不實行使用」等情形）為前提，本件被告既否認有前揭得聲請照徵收價額收回土地之事實，則原告依據上開土地法第219條第1項第2款及第2項規定，提起一般給付訴訟，請求「被告臺北縣政府應就原告就臺北縣新店市○○段314、315、31
6、420地號4筆土地，按原徵收補償價額收回被徵收土地之申請案，報請內政部予以核定。」（即訴之聲明第四項），自應就此事實負舉證責任，惟原告皆未舉證以實其說，自難僅憑原告空言主張「系爭土地徵收之初並未踐行變更都市計畫之程序，且因取得之系爭土地當時屬乙種工業用地，更與當時的徵收目的不符，甚且是否有遵守公告之期間也不無疑問，故應構成『未依核准徵收原定興辦事業使用者』之情形，況且原徵收處分也有無效或得撤銷之原因，是以原告當得依都市計畫法第83條第2項與土地法第219條第1項之規定向被告臺北縣政府，就系爭土地按原徵收補償價額收回之請求。」云云，逕行認定本件已有原告所主張之上開土地法第219條第1項第2款之事由發生。從而，原告主張被告臺北縣政府應就原告就臺北縣新店市○○段314、315、316、420地號4筆土地，按原徵收補償價額收回被徵收土地之申請案，報請內政部予以核定（即依土地法第219條第1項第2款及第2項規定辦理，先由被告臺北縣政府查明本件已合於第1項第2款規定後，再層報原核准徵收機關即內政部核准），即屬無據。
（三）本件財政部臺灣省北區國稅局為興辦其所屬新店稽徵所辦公廳舍，因亟需國防部軍備局所經管包含系爭土地在內之臺北縣新店市○○段314、315、316、419、419-1、
420、420-1地號等7筆國有土地及16棟未登記國有建物，乃檢具國防部軍備局93年7月16日昌易字第0930007071號函及已按徵收計畫使用完畢之文件，連同撥用不動產計畫書，向被告財政部國有財產局申請撥用，並經審查符合規定後報經行政院以94年1月14日院授財產接字第0940001297號函核准撥用等情，為前開所確認之事實，顯見以上撥用行為，純屬機關內部對於行政用物之利用及管理關係而已，要非一般民眾能予以干涉，縱有執行職務違法或不當，亦僅係相關公務員是否涉及民、刑事或行政責任之問題，而人民縱有因行政機關因公物之撥用而產生某些利益，然此種利益僅是反射利益，並非法律上權利，自無權利受損之問題，故人民並無直接就該撥用行為提起行政救濟之權。至於國有財產法第39條：「非公用財產經撥為公用後，遇有左列情事之一者，應由財政部查明隨時收回，交財政部國有財產局接管。但撥用土地之收回，應由財政部呈請行政院撤銷撥用後為之：一、用途廢止時。二、變更原定用途時。三、於原定用途外，擅供收益使用時。四、擅自讓由他人使用時。五、建地空置逾一年，尚未開始建築時。」係有關利用及管理國有財產之規定，旨在透過行政機關內部之自我省查及監督機制，以確保非公用財產撥用之合目的性，並非保護人民財產之直接法律規定，人民不得引據該規定提起撤銷行政機關之撥用行為。本件原告固主張「系爭土地於42年間被徵收時，是否有依法公告並遵守30日之期間，實有疑問，若當時未依法公告或未遵守30日之期間，則系爭土地之徵收當不生徵收之效力，自應將系爭土地返還予原告。…系爭土地於徵收前並未經踐行變更都市計畫之程序，亦即當初徵收時並非屬機關用地，嗣後於88年12月27日方由乙種工業用地變為機關用地而繼續使用，此為被告財政部國有財產局所自承，顯見系爭土地於42年時之徵收並不適法，不僅未踐行變更都市計畫之程序，且因取得之系爭土地當時屬乙種工業用地，更與當時的徵收目的不符，而與土地法第208條及土地徵收條例第3條有違…因此原告有依土地法第219條第1項與土地徵收條例第59條規定收回或優先買回系爭土地之理由，然若未撤銷系爭土地之撥用，將影響原告前揭收回或優先買回權利之行使，故就撤銷撥用與否原告等自有其法律上利益存在…系爭土地於國防部軍備局使用完後，即應變更為非公用財產，且因屬徵收之土地，則並應適用土地法之規定，而由原土地所有權人或其繼承人予以收回，然被告財政部國有財產局卻逕行撥用予財政部臺灣省北區國稅局所屬新店稽徵所，並再將系爭土地變更為公用財產，與前揭規定有違並嚴重損及原告等之權益，故被告財政部國有財產局當應就系爭土地撥用予財政部臺灣省北區國稅局所屬新店稽徵所之違法行政處分，呈請行政院予以撤銷。…系爭土地於94年1月14日即已核准撥用，但財政部臺灣省北區國稅局所屬新店稽徵所至今仍未有興建辦公廳舍之行為，系爭土地自撥用後已空置一年以上，故系爭土地依法於撤銷撥用後，應由被告財政部國有財產局予以收回…」云云，然其主張之事實面部分，或未經舉證以實其說，或屬其個人主觀之見解及認知，且與上開說明旨意不合，自難憑採。從而，原告訴之聲明第二項：「被告財政部國有財產局應就臺北縣新店市○○段314、315、316、420地號4筆土地，撥用予財政部臺灣省北區國稅局所屬新店稽徵所之行政處分，函請行政院准予撤銷。」即無理由，尚難准許。
（四）本件原告固於95年10月12日之陳情書內記載：系爭土地於42年開始，即陸續被軍方徵收並由聯合勤務總司令部使用，現使用單位放棄使用，徵收目的消滅，依土地法第219條後段規定，即應交由被告財政部國有財產局標售，並由原告優先承購，行政院以94年1月14日院授財產接字第0940001297號函（陳情書誤繕為00000000號函）同意國稅局撥用興建辦公廳舍，已違反土地法第219條後段規定，應予撤銷並糾正云云，提起陳情（申請）。然本件並無土地法第219條第4項或土地徵收條例第59條所規定「私有土地經依徵收計畫使用後，經過都市計畫變更原使用目的」之情形，且原告亦不得申請撤銷行政院94年1月14日院授財產接字第0000000000號有關核准撥用系爭土地之公函，俱如前述，則被告財政部國有財產局以原處分否准原告有關撤銷撥用及主張優先購買權之申請，即無不合。至於本件訴願決定雖以「原告與國有財產局就優先購買國有土地所生爭執情事，乃屬渠等間之私權糾紛，自應向普通司法機關提起民事訴訟以求解決，不得藉訴願程序請求救濟。」為由，認定原告所提起之訴願應不受理，與上開說明旨意不合，固有未恰，然因原告已另外就此部分提起一般給付訴訟，且其應予駁回之結論亦無二致，故此部分即無撤銷之實益，附此敘明。
六、綜上所述，本件原告依據土地法第219條第1項、第4項及土地徵收條例第59條等規定，請求判決訴之聲明所示，均無理由，應予駁回。
七、兩造其餘陳述於判決結果不生影響，亦無庸一一論列，均併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國97年4月8日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法官王立杰
法官周玫芳法官劉錫賢上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書(須按他造人數附繕本)。
中華民國97年4月8日
書記官林佳蘋