裁判字號：最高行政法院92年判字第1277號判決
裁判日期：民國92年09月25日
裁判案由：有關建築事務
最高行政法院判決九十二年度判字第一二七七號
上訴人乙○○
送被上訴人新竹市政府代表人丙○○右當事人間因有關建築事務事件，上訴人不服中華民國九十一年八月一日臺北高等行政法院九十年度訴字第四八七九號判決，提起上訴。本院判決如左：
主文原判決除損害賠償及該訴訟費用部分外廢棄，發回台北高等行政法院。
其餘上訴駁回。
右開駁回部分，上訴審訴訟費用，由上訴人負擔。
理由本件上訴人於民國八十九年十一月六日向被上訴人所屬工務局申請雜項執照，在其所有新竹市○○段○○○○號土地上原有房屋旁新建圍牆，被上訴人所屬工務局以同年十二月六日市工建字第二二九一七號函准予核發（八九）工建雜字第三五五號雜項執照在案。嗣因系爭土地所在之陽明山莊社區管理委員會提供資料指稱上訴人申請新建圍牆位置佔用該社區申請建築時設置之私設通路迴車道用地，案經被上訴人所屬工務局會同政風室派員至新竹市地政事務所查閱辦理建築改良物保存登記所附之建築圖說及被上訴人所屬工務局建築管理課建築申請地籍套繪圖資料、（圓形迴車道已遭毀損）陳忠民建築師事務所申請之同年十月十三日市工建字第九九三三／一八九六七號建築線指示（定）圖申請案卷所附之未遭毀損塗改前之地籍套繪圖影本比對結果，認定上訴人新建圍牆位置確實佔用陽明山莊社區申請建築時設置之私設通路迴車道用地，已涉及妨礙交通，危害公共安全等情事，被上訴人所屬工務局乃以九十年一月二日（八九）市工建字第二三九七一號函通知上訴人：「二、．．．本局核發前開雜項執照同意台端在迴車道用地申請新建圍牆，於法未合。請於文到三天內辦理變更設計，否則本局依法撤銷雜項執照。三、台端未經本局核准開工，即先行動工，違反建築法第五十四條規定，請立即停工，否則本局將依建築法第九十三條規定處理。」上訴人不服提起訴願，嗣被上訴人於同年二月十三日以（九十）市工建字第○二○一一號函另為處分，說明二、謂「經查台端雖領有本局核發之（八九）工建字第三五五號雜項執照，惟申請新建圍牆位置佔用陽明山莊社區申請建築時設置之私設通路迴車道用地，前經本局九十年元月二日（八九）工建字第二三九七一號函請台端於文到三日內辦理變更設計，但迄今尚未辦理。本局除依建築法第五十八條規定勒令停工及通知辦理變更設計修改外，再請台端於文到十日內自行拆除，若逾期仍未拆除時，本局將依同法條規定強制拆除。」等語。
本件上訴人起訴主張：上訴人所有之四四○地號土地於陽明山莊社區竣工時，與私設通路系統獨立分開，明顯完全為私人所有，即系爭土地上並無私設通路迴車道。至被上訴人主張系爭土地確有迴車道之設定，並稱「圓形迴車道已遭毀損」云云，其所依之證據均顯不可採。縱如被上訴人所認定，上訴人土地上確設定迴車道，惟上訴人善意買受該系爭土地，且信賴地政機關之地籍圖，確信系爭土地上未設有迴車道，而申請新建圍牆，並經核發該雜項建照，僱工建築完成，已有信賴事實存在；○○○區○○設道路，若未設有迴車道，亦可迴車，對於公共交通並無妨礙，則上訴人之信賴利益自大於被上訴人所欲維護之公益，被上訴人亦不得擅自將已核准之建照變更，而要求上訴人辦理變更設計。再者，建築法第五十八條規定僅規定行政機關得要求起造人「勒令停工」、「修改」、「強制拆除」，並無「變更設計」之處分，被上訴人以該法條為處分依據，要求上訴人辦理變更設計，亦顯有誤；被上訴人基於此一違法之行政處分，於九十年六月十五日派員將上訴人所建之圍牆拆除，顯係侵害上訴人之所有權；上訴人為興建該圍牆，共計支出新台幣（以下同）十五萬九千九百元，此亦有估價單及收據三份可稽，自得請求被上訴人賠償之。為此，求為訴願決定及原處分均應撤銷，並命被上訴人賠償上訴人十五萬九千九百元，及自九十年六月十五日起至清償日止按年息百分之五之利息等語。
被上訴人則以：系爭圍牆新建工程雖經被上訴人所屬工務局核發（八九）工建雜字第三五五號雜項執照，惟因其提供不正確之資料，且佔用私設通路迴車道用地，經被上訴人查明認定上訴人新建圍牆位置確實佔用陽明山莊社區申請建築時設置之私設通路之圓形迴車道用地，業已違反建築法第五十八條第四款規定，涉有危害公共交通之情事，乃依建築法第九十條後段規定通知上訴人勒令停工及辦理變更設計、強制拆除等行政處分，應為適法，並無不合。又上訴人明知該地存有陽明山莊社區申請建築時設置之私設通路迴車道用地，該申請核准之雜項執照為違法，自不能主張信賴利益之損失補償。另被上訴人核發該雜項執照之處分並未撤銷（廢止），且被上訴人九十年一月二日市工建字第二三九七一號函之處分內容錯誤，已因被上訴人所屬工務局九十年二月十三日市工建字第○二○一一號函更正處分內容，即上訴人興建圍牆遭拆除，係被上訴人所屬工務局依更正後之處分，即依建築法第五十八條規定強制拆除，而原處分（依法撤銷雜項執照）已不存在，即上訴人之請求不符合行政訴訟法第四條規定之要件，上訴人之訴因訴訟標的之消滅，即應依行政訴訟法第一○七條第一項第十款「起訴不合程式或不備其他要件」予以駁回。再者，被上訴人所屬工務局九十年二月十三日市工建字第○二○一一號函之處分，請上訴人於文到十日內拆除，若逾期仍未拆除時，本局將依建築法第五十八條規定強制拆除，依訴願決定理由認為基於交通安全等公益之考量而廢止雜項執照部分之處分，並無違法不當。綜上，上訴人主張撤銷訴訟部分，因訴訟標的之消滅，應予以裁定駁回；另上訴人請求被上訴人給付訴訟部分，因上訴人明知申請核發之雜項執照為違法，不能主張信賴利益之損失補償，故其請求為無理由，應予以判決駁回等語，資為抗辯。
原審審理結果，以：被上訴人九十年一月二日（八九）市工建字第二三九七一號函所為處分有二：一為命上訴人變更設計；一為撤銷原已核發之雜項執照；嗣經被上訴人九十年二月十三日（九十）市工建字第○二○一一號函處分予以變更，除辦理變更設計之原處分仍維持外，撤銷雜項執照之處分業經變更為勒令停工、限期自行拆除、逾期未拆除強制拆除之處分，從而上訴人對於九十年一月二日（八九）市工建字第二三九七一號函所為處分提起之訴願及行政訴訟之標的，當僅有被上訴人命上訴人為變更設計一項。至被上訴人九十年二月十三日（九十）市工建字第○二○一一號函所為處分，未據上訴人提起訴願及行政訴訟，當非本件審理範圍。次查被上訴人九十年一月二日（八九）市工建字第二三九七一號函所為命上訴人變更設計之處分，雖原載為依據建築法第五十四條，惟嗣經九十年二月十三日（九十）市工建字第○二○一一號函變更為建築法第五十八條，核屬行政機關依法更正原處分之職權，於法有據。末查被上訴人命上訴人變更設計，上訴人未遵行辦理，且被上訴人亦未撤銷原核發予上訴人之雜項執照，而被上訴人拆除上訴人所建圍牆並非九十年一月二日（八九）市工建字第二三九七一號函所為處分，即該項圍牆之拆除並非變更設計之結果，而係被上訴人九十年二月十三日（九十）市工建字第○二○一一號函所為處分之執行，惟因上訴人未對該項處分提起訴願，上訴人主張應賠償拆除圍牆之費用及法定利息，即屬無據。綜上，被上訴人命上訴人變更設計之處分於法有據，自無不合，上訴人訴請撤銷，為無理由。另上訴人訴請賠償拆除圍牆費用及法定利息因該執行處分非被上訴人命為變更設計處分所致，本項請求，殊屬無據等由，乃駁回上訴人在原審之訴。
上訴意旨略以：被上訴人先後二次函文皆係對同一公法上之具體事件所為，第二次函文僅係對第一次函文所為之更正及補充，應屬事實通知而非行政處分，縱認第二次函文為另一行政處分，則上訴人業於九十年二月五日對第一次函文提起訴願，基於行政處分之存續力，應不得再為任何變更或重新處分；今被上訴人違法再為另一處分，自應認該二函文所為處分，皆已在訴願審理範圍內；況上訴人於收受第二次函文後，已於九十年二月二十一日回覆被上訴人，對之表示不服，依法應認上訴人已提起訴願，訴願機關對之亦有所審查，則原判決認第二次函文係一行政處分且未經提起訴願，顯有判決不適用法規及適用不當之違誤。又建築法第五十八條僅規定行政機關得要求起造人「勒令停工」、「修改」、「強制拆除」，並無「變更設計」，即「變更設計」非該條所規範事項，被上訴人以該條為處分依據，要求上訴人變更設計顯有違誤，上訴人就此業於原審敘述甚詳，惟原審對此卻未有任何說明，自顯有判決不備理由之違法。再者，上訴人於訴願程序及原審一再舉證說明系爭土地上並無私設通路迴車道，詎原審判決並未調查、認定，亦未敘明上訴人主張何以不可採之理由，即認定被上訴人命上訴人變更設計之處分於法有據，顯有判決不備理由之違法。縱系爭土地上確設有私設通路迴車道，惟上訴人善意買受系爭土地，信賴地政機關之地籍圖而申請新建圍牆，並經被上訴人審核通過後核發雜項建照，而確信已能合法建築，並僱工建築完成，已有信賴事實存在；○○○區○○設道路，若未設有迴車道，亦可迴車，對於公共交通並無妨礙，則上訴人之信賴信益自大於被上訴人所欲維護之公益，惟原審判決對於上訴人主張應受信賴利益保護，亦未說明有何不可採之理由，顯有判決不備理由之違法等語。
本院查上訴人向原審提起本件訴訟後，於九十一年六月十一日庭呈行政訴訟準備及更正狀，其訴之聲明記載：「一、請求撤銷新竹市政府工務局九十年一月二日（八九）市工建字第二三九七一號函之處分．．．」，嗣於九十一年七月二十二日所具辯論意旨狀，仍為相同之聲明（見原審卷第六八頁、第九二頁），是則被上訴人九十年二月十三日（九十）市工建字第○二○一一號函所稱之「再請台端於文到十日內自行拆除，若逾期仍未拆除時，本局將依同法條（即建築法第五十八條）規定強制拆除」之行政處分，並非本件訟爭之客體。況上訴人於九十年二月二十日致被上訴人所屬工務局函略謂：「．．．因此請貴局就（九十）市工建字○二○一一號函對拆除圍墻一事暫緩處理，待法定救濟程序完成確認後，本人再依法處理。」等語（見上訴狀附件一），益見上訴人就此部分僅請求暫緩處理，並非表示不服。上訴人主張依訴願法第五十七條規定，應認已提起訴願，殊無足採。況上開函文命上訴人十日內自行拆除系爭圍牆，否則強制拆除部分，乃就公法上具體事件所為公權力措施，而對外直接發生法律效果之單方行政行為，屬於獨立之行政處分，應無疑義；上訴人主張僅係針對第一次函文所為之更正或補充，屬於事實通知之性質，亦無可採。從而被上訴人拆除系爭圍牆，係依九十年二月十三日（九十）市工建字第○二○一一號函所為處分之執行，上訴人未就該項處分提起訴願及行政訴訟，按諸行政訴訟法第七條及第八條第二項之規定，原判決認其請求賠償拆除圍牆之費用及法定利息，於法無據，經核並無不合。上訴論旨指摘原判決此部分違誤，求為廢棄，為無理由，應予駁回。至於上訴人請求撤銷新竹市工務局九十年一月二日（八九）市工建字第二三九七一號函之處分及訴願決定部分：經查被上訴人係以上訴人系爭土地上設有私設通路迴車道，因此認定上訴人新建圍牆有妨礙公共交通，依建築法第五十八條規定命上訴人須辦理變更設計。故系爭土地有無私設通路迴車道，為被上訴人處分是否合法之前提要件。而上訴人一再舉證爭執系爭土地上並無私設通路迴車道，並主張建物應否變更設計，非建築法第五十八條所規範之事項，且應受信賴利益之保護等語。上訴人所訴是否屬實，非無詳求餘地。原審就此部分未予調查，復未說明其取捨之意見，遽為上訴人敗訴之判決，殊嫌速斷。此部分上訴人指摘原判決不備理由，求予廢棄，為有理由。
據上論結，本件上訴一部為有理由，一部為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第二百六十條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十二年九月二十五日
最高行政法院第四庭
審判長法官廖政雄
法官趙永康法官林清祥法官鍾耀光法官姜仁脩右正本證明與原本無異
法院書記官張雅琴中華民國九十二年九月二十六日