裁判字號：最高行政法院87年判字第2462號判決
裁判日期：民國87年11月27日
裁判案由：徵收補償
行政法院判決八十七年度判字第二四六二號
原告甲○○
送達代被告高雄縣政府右當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國八十六年十二月二日台八六內訴字第八六○五○五五號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
事實緣原告以其所有坐落高雄縣鳳山市○○○段○○○○○號土地及其地上物，於民國三十八年間經主管機關公告為「醫療用地」，嗣又經被告於六十二年九月一日擴大都市計畫修正公告為「機關用地」，該地號被編定為公共設施用地迄今多年，原告一再陳情，請求依法徵收，被告以八十五年三月二十七日府建都字第五二八○五號函復略以：「．．．本府因目前限於財源拮据，無法辦理徵收，俟經費財源裕，再行編列預算辦理。」，另以八十五年十月一日府建都字第一七八八九○號函檢送會勘紀錄結論：「一、本府因目前限於財源拮据，要辦理徵收尚有困難，俟財源裕再行編列預算辦理。二、鳳山都市計畫辦理第二次通盤檢討，應予今年底前辦理，俟通檢時再依法定程序提出變更。」再以八十五年十月二十八日府建都字第二○一六一五號函復略以，已於八十五年十月一日府建都字第一七八八九○號函復在案。及以八十五年十一月十六日府建都字第二一一七○六號函復略以，本案原告已數度陳情，該府亦已明確答復，本案再度陳情該府不予處理。原告不服，提起訴願，表示不服高雄縣政府八十五年三月二十七日（再訴願人誤載為二十五日）府建都字第五二八○五號函、八十五年十月二十八日府建都字第二○一六一五號函、八十五年十一月十六日府建都字第二一一七○六號函，請求徵收土地及地上物及賠償新台幣三百六十萬元，訴願決定機關以八十六年四月三日府訴三字第一五○五三四號決定：「訴願決定」，提起再訴願，內政部以訴願決定機關未就全部訴願標的決定為由，乃撤銷原決定，囑由訴願決定機關另為適法之決定，嗣訴願決定機關仍予駁回，復提起再訴願，亦經駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略謂︰一、按憲法第十五條揭櫫對於人民財產權應予保障，依都市計畫法民國六十二年九月六日修正公布第五十條規定：「公共設施保留地在民國六十二年本法修正前尚未取得者，應自本法修正公布之日起十年內取得之，但有特殊情形，經上級政府之核准得延長之，其延長期間至多五年，逾期不徵收，為撤銷．．．」，俟後政府因財政困難無法一時編列如此龐大預算全部徵收保留地，遂於延長屆滿前即七十七年七月十五日修正公布都市計畫法第五十條規定，將原保留期限全數刪除，形成現行都市計畫法中並未規定主管機關應於編定後幾年內予以徵收完竣。唯查，原告之土地保留徵收始於民國三十八年，依修正前之都市計畫法之第五十條規定．．．逾期不徵收．．．即可為撤銷保留（行判二二三號判例），且依中央法規標準法第十八條規定，適用舊法對原告有利，自應適用舊法，認已逾徵收取得年限；惟按都市計畫法於七十七年七月十五日修定時，保留地之保留徵收取得年限已屆滿時，依「法律不溯及既往原則」，固應依修正前之都市計畫法第五十條第一項及第二項規定「為撤銷，故本件保留徵收之土地已逾保留徵收期限，即可為撤銷保留。二、次按，依修正後之都市計畫法第五十條規定，並無規定徵收期限，是否即可視為無限期的保留徵收，此與憲法保障人民之財產權顯然有違，依現行都市計畫法第五條之規定：「都市計畫應依據現在及既往情況，並預計二十五年內之發展情形定之」，顯見其既為計畫行政之一部分，自當以此時限為最長保留期限；退言之，縱如被告所言，如都市計畫並未有徵收期限之規定，即應都市計畫法第二條之規定：本法未規定者，應適用其他法律之規定，即應回復適用土地法之相關規定，依照保留徵收即土地法第二百一十三條及二百一十四條之規定：「前條保留徵收之期間，不得超過三年，逾期不徵收，為撤銷，但因舉辦前條第一款或第四款之事業，得呈請延長保留徵收期間，但延長期間至多為五年」，其立法意旨，係因保留徵收影響土地所有權人之利益甚鉅，土地亦不能為有效利用，若保留期限漫無限制，不但土地所有人蒙受損失未受補償，與地盡其用之意旨，亦相違背，是本條規定一般保留徵收，期限不得超過三年，逾期未徵收，為撤銷，且依土地法施行法第五十七條：「保留徵收之期間，應自公告日起算」，而本件被告保留徵收期間已長達四十八年之久，已嚴重損及原告之權益，造成有地不能建，有路不能行之窘狀。故依前揭土地法之保留徵收期限之相關規定，亦可適用於都市計畫法未明之處，非如被告所言：「．．．現行都市計畫法並未規定主管機關應於編定後予以徵收完竣，職此之故，原處分機關以目前財源拮据，俟將來財源裕時再行辦理或俟通盤檢討時，再依法定程序提出變更，並無不當．．．」云云，被告之說顯未依法行政。三、末查，徵收土地，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖說及土地使用計畫，依前二條之規定分別聲請核辦，固有土地法第二百二十四條之明文，唯依此條文之徵收保留期限，仍不得逾越土地法第二百一十四條之規定，而被告機關卻將此保留徵收期間以法無明文規定：「．．．且應由需用土地人依其需用時機及財務狀況等擬具詳細徵收計畫書，依規定聲請核辦，因原處分機關是否擬具計畫報請徵收，事原處分機關實際計畫及財務運作問題，原處分機關函覆：「．．．俟財源充裕時，再予研辦．．．」，原機關顯未依法行政，即事人民財產權之保護，豈可毫無限制人民財產之運用，顯與憲法保障人民財產之意旨相違背。四、綜上析論，被告所為處分，實為違法失當，懇請鈞院明鑑，判決再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷等語。
被告答辯意旨略謂︰一、由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖說及土地使用計畫圖，依前二條之規定分別聲請核辦。」土地法第二百二十四條定有明文。本件原告請求依法徵收，本府八十五年三月二十七府建都字第五二八○五號函復略以「．．．本府因目前限於財源拮据，無法辦理徵收，俟經費財源裕，再行編列預算辦理。」原告所有坐落本縣鳳山市○○○段○○○○號土地並非一經列入公共設施用地，即應辦理徵收，而該土地是否辦理徵收補償，依前述土地法第二百二十四條規定，應由需用土地人依其需用時機及財務狀況等擬具詳細徵收計畫書依規定核辦，本案是否辦理徵收，係本府實際需要擬計畫及財務運作問題，本府函復，俟財源充裕時，再予研辦，揆諸首揭規定，原處分並無不合。二、按「都市計畫經發布實施後，應依建築法之規定，實施建築管理。」「公共設施在未取得前，得申請為臨時建築使用」為都市計畫法第四十條及第五十條第一項所明定。原告稱因上開土地被編定為「機關用地」致受限建且無法修築原有房屋，請求補償，依法無據。次查現行都市計畫法並未規定主管機關應於編定後幾年內予以徵收完竣，本府以目前財源拮据，俟將來財源裕時再行辦理，或通盤檢討時再依法定程序提出變更，並無不當。基上論結，本件訴訟為無理由，請駁回其訴訟等語。
理由按「徵收土地，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖說及土地使用計畫圖，依前二條之規定分別聲請核辦。」土地法第二百二十四條定有明文。本件原告請求依法徵收，被告以八十五年三月二十七日府建都字第五二八○五號函復略以：「．．．本府因目前限於財源拮据，無法辦理徵收，俟經費財源裕，再行編列預算辦理。」，另以八十五年十月一日府建都字第一七八八九○號函檢送會勘紀錄結論：「一、本府因目前限於財源拮据，要辦理徵收尚有困難，俟財源裕再行編列預算辦理。二、鳳山都市計畫辦理第二次通盤檢討，應予今年底前辦理，俟通檢時再依法定程序提出變更。」再以八十五年十月二十八日府建都字第二○一六一五號函復略以，已於八十五年十月一日府建都字第一七八八九○號函復在案。及以八十五年十一月十六日府建都字第二一一七○六號函復略以，本案原告已數度陳情，被告亦已明確答復，本案再度陳情被告不予處理。查原告所有坐落高雄縣鳳山市○○○段一－四五地號土地及其地上物，於民國三十八年間經主管機關公告為「醫療用地」，嗣又經被告於六十二年九月一日擴大都市計畫修正公告為「機關用地」，該地號被編定為公共設施用地迄今多年，原告一再陳情，請求依法徵收，惟查原告所有坐落高雄縣鳳山市○○○段○○○○○號土地並非一經列入公共設施用地，即應辦理徵收，而該土地是否辦理徵收補償，依首揭土地法第二百二十四條規定，應由需用土地人依其需用時機及財務狀況等擬具詳細徵收計畫書依規定聲請核辦，因被告是否擬具計畫報請徵收，事被告實際計畫及財務運作問題，被告函復，俟財源充裕時，再予研辦，揆諸首揭規定，原處分並無不合，一再訴願決定遞予維持亦無不洽，均應予以維持。查都市計畫法民國六十二年九月六日修正公布第五十條規定，公共設施保留地應定期徵收，逾期不徵收，為撤銷。該法條於七十七年七月十五日修正公布時，將原定徵收期限之規定刪除，使編訂為公共設施保留地之土地所有權人，對於其所有土地之自由使用及處分之權能，無限期受該法條之限制而陷於不確定之狀態，與憲法第十五條保障人民財產權之意旨，顯有未符，且難謂符合憲法第二十三條明定之比例原則，參照司法院釋字第四○○號及第四○六號解釋意旨，應屬違憲。惟本件原告乃請求徵收補償事件，並非請求撤銷徵收，因土地所有權人原則上並無依法請求國家徵收土地之請求權，故本件原告請求及起訴意旨均屬無理由，應予駁回。至原告是否可適用民國六十二年九月六日修正公布之都市計畫法第五十條規定，或依現行都市計畫法第二條、土地法第二百一十三條及第二百一十四條規定請求撤銷保留徵收，則屬另一問題，不在本件請求徵收補償事件之審理範圍內；又法律是否違憲，依憲法第七十八條、第七十九條第二項及司法院大法官審理案件法第四條規定，應由司法院大法官審理之，併與指明。末查本件原告一再請求徵收系爭土地，被告以八十五年三月二十七日府建都字第五二八○五號函復略以：「．．．本府因目前限於財源拮据，無法辦理徵收，俟經費財源裕，再行編列預算辦理。」，另以八十五年十月一日府建都字第一七八八九○號函檢送會勘紀錄結論：「一、本府因目前限於財源拮据，要辦理徵收尚有困難，俟財源裕再行編列預算辦理。二、鳳山都市計畫辦理第二次通盤檢討，應予今年底前辦理，俟通檢時再依法定程序提出變更。」再以八十五年十月二十八日府建都字第二○一六一五號函復略以，已於八十五年十月一日府建都字第一七八八九○號函復在案。及以八十五年十一月十六日府建都字第二一一七○六號函復略以，本案原告已數度陳情，被告亦已明確答復，本案再度陳情被告不予處理。惟所謂「俟財源裕，再行編列預算辦理」，雖應為否准之行政處分，惟該處分用語並不確定，以致原告一再請求，以確知被告當時財源是否已裕，因此被告雖以相同語函復原告，尚難認為係重復之處分，迄被告八十五年十一月十六日以府建都字第二一一七○六號函復原告不再處理，始應為確答否准原告請求之處分，原告請求被告徵收系爭土地之行政處理程序，亦因而終結。故本件乃以上開被告行政處理程序中之全部函復為審理對象，亦併予指明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中華民國八十七年十一月二十七日
行政法院第二庭
審判長評事 陳石獅
評事 徐樹海 評事 彭鳳至 評事 黃合文 評事 林茂權 右正本 證明與原本無異
法院書記官王福瀛中華民國八十七年十二月一日