裁判字號：最高行政法院87年判字第34號判決
裁判日期：民國87年01月16日
裁判案由：指定建築線
行政法院判決八十七年度判字第三四號
原告甲○○被告桃園縣政府右當事人間因指定建築線事件，原告不服內政部中華民國八十六年十月一日台內訴字第八六○三五八二號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。
事實緣原告於民國八十五年十一月六日就坐落「高速公路中壢及內壢交流道附近特定區計畫」貨物轉運中心內之其所有桃園縣平鎮市○○段高山下小段四○－一地號等二十筆土地向被告所屬工務局申請指定建築線。查上開特定區計畫係由臺灣省政府（下簡稱省府）擬定，該計畫中之貨物轉運中心面積達三二．六公頃，極為廣闊，應作整體規劃開發，該計畫雖於六十八年六月二日發布實施，惟細部計畫仍未擬定，致該貨物轉運中心可否建築使用或申請臨時建築，被告認有疑義，乃兩次函請臺灣省政府核示如何據以辦理。經省府建設廳以八十五年十二月二日建四字第六五四三二五號函及八十六年一月二十七日建四字第六○三五三五號函復後，被告所屬工務局乃以八十六年二月十四日桃縣工都（丁）字第○二八七八號函知原告依省府建設廳上揭兩函辦理，即依據上開計畫書規定，貨物轉運中心應作整體規劃開發，其開發方式為辦理細部計畫或以市地重劃方式開發，因尚未擬定細部計畫，而土地所有權人亦無自行擬定細部計畫之意願，無法實施建築管理，為免將來開發時產生困擾，應俟細部計畫或重劃開發完成後再准予建築，而否准原告之申請。原告不服，循序提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略謂：一、查上開特定區計畫係省府於六十八年六月二日發布實施，迄今已逾十七年餘，在此多年等候台灣省政府擬定細部計畫之期間，坐落於該特定區計畫內之土地均無法為任何之建築使用，其結果無異使該地區內之土地權利人之財產被長期凍結，影響人民權益至鉅！雖省府依都市計畫法第八十五條之規定，訂定都市計畫法台灣省施行細則中之第九條第二項第二款前段明定「已發展區、優先發展區及暫緩發展區除計畫書附帶以市區徵收辦理者外，得依本法第十七條第二項但書規定，由主管機關指定建築線核發建築執照；」然查上開施行細則係省府依都市計畫法第八十五條規定所授權訂定，依法理該施行細則所訂定之相關條文，自不能逾越上開授權及違反都市計畫法之規定，否則該逾越授權及違反部分即因而失效。查都市計畫法第十七條第二項但書規定：「主要計畫公布已逾二年以上，而能確定建築線或主要公共設施已照主要計畫興建完成者，得依有關建築法令之規定，由主管機關指定建築線，核發建築執照。」，其旨在對主要計畫公布兩年以上，因細部計畫未公布，致受不得建築使用及變更地形限制之都市計畫土地，在可指定建築線之情形下，得依有關建築法令之規定，申請指定建築線，核發建築執照，解除其限建，以保障人民自由使用財產之憲法上權利，上開規定中僅明定主管機關在（一）主要計劃公布已逾二年、（二）能確定建築線或主要公共設施已照主要計畫興建完成，此二項要件具備之情形下，即應依法指定建築線核發建築執照，乃前開施行細則中，竟將「計劃書附帶以市區徵收辦理者」，排除於上開規定之適用，此顯然係就原都市計畫法規定所無而強加之限制，該逾越授權所訂定之規定應屬無效，主管機關不得據以駁回此類之申請案件。再者省府於公布上開特定區主要計畫後，長期不擬定細部計畫使人民得以計畫使用其土地，自屬侵害人民自由使用財產上之憲法上權利。司法院釋字第四○六號解釋，認為內政部中華民國七十三年二月二十日七十三台內營字第二一三三九二號函釋略謂：即使主要計畫發布實施已逾滿兩年，如其（主要）計畫內有「應擬定細部計畫後，始得申請使用，並應儘可能以市地重劃方式辦理」之規定者，人民申請建築執照，自可不准等語，顯係逾越首開規定，另作法律所無之限制，與憲法保障人民財產權之意旨不符，應不適用，亦即明指政府機關於主要計畫公布滿兩年後，即不得再藉口細部計畫未公布而否准人民之建築申請。該解釋意旨，除彰顯人民之財產權益，應予保障之憲法權利外，另方面亦促使政府機關積極依法盡其行政之義務，不許政府機關怠忽職務，在必要之範圍外任意限制人民使用財產之權利！二、於前揭司法院釋字第四○六號解釋公布後，內政部為恐都市發展失控，雖曾於內部開會時提案，擬研提具體理由報請行政院協調司法院再解釋，惟查前開司法院解釋最主要之精神在保障人民之財產權益，並促使行政機關積極行政，尊重人民之權益，莫在必要之範圍外，任意限制侵害人民權利，而都市計畫法第十七條第二項規定意旨即是表示政府機關於主要計畫發布後，如避免都市發展失控於細部計畫公布前限制人民建築之必要時，其必要範圍限於禁建兩年，以促使政府機關在這兩年內完成細部計畫避免過度妨害人民之權利。然而內政部上開結論不但未有片語隻字反省檢討政府機關未能積極在法律規定之兩年時限內完成細部計畫之疏失，及研究如何立即謀求改進之措施，反而從政府機關本身方便考量，擬提案報請行政院協調司法院再解釋，圖謀改變上開司法院解釋內容，其漠視人民財產權益之心態，殊與都市計畫法第十七條第二項但書及司法院解釋之精神相違。況司法院所為之解釋有拘束全國各機關之效力，在上開釋第四○六號解釋未有變更之前，全國各機關均應受其拘束。因此在主要計畫公布已逾兩年仍未公布細部計畫，而可指定建築線之土地上申請建築之案件，政府機關殊不得再以應整體規畫或細部計畫未公布為由，拒絕指定建築線發建築執照，乃原處分、訴願決定及再訴願決定仍執已被司法院決議為侵害人民財產權之違憲之規定，作為否准原告本件申請之依據，核有違誤。三、再退萬步言之本案原告所申請指定建築線之土地，係直接面臨已完成之中壢市通往新屋鄉之三十公尺寬主要幹道，不論將來特定區之細部計畫如何規畫，該條三十米寬之道路，均將是該特定區範圍所面臨之最主要之交通幹線，也必然是不可能變更之建築線，甚至依省政府上開特定區貨物轉運中心計畫書圖之配置示例圖所示，所擬闢設○○○區○道路，亦完全未在本案申請指定建築線之土地內，換言之，縱依省府原擬配置示例圖開發，本件申請案亦完全不會有占用道路等公共設施之虞，其對整體開發或細部計畫並無影響，至為顯然。因此，縱依內政部上開擬提報行政院轉司法院再為解釋之結論，亦即希望司法院能修正上開釋字第四○六號解釋為「主要計畫發布已逾兩年，在能確定建築線之情形下，可由地方政府考量都市計畫實施之影響而決定，是否核發建築執照，而非能確定建築線即應核發建築執照」，本案亦無不准指定建築線核發建築執照之理由。四、末查依「都市計劃公共設施保留地臨時建築使用辦法」之相關規定，位於都市計劃內公共設施保留地之土地所有權人，於前開辦法所定之範圍內得申請臨時建築，只不過是該在公共設施保留地上為臨時建築之權利人，依上開辦法第十一條之規定，應於接獲地方政府機關公共設施限期拆除時，負有自行無條件拆除之義務而已。則舉重以明輕，若土地權利人欲在其私有土地上興建之臨時建築，將來仍有相當之可能性與政府之都市計劃正相符合而無拆除之必要時，當更無不許土地權利人以同樣立切結書方式申請興建臨時建築之理。本件原告申請指定建築線之土地並非被編定為公共設施用地，僅因省府十七年來遲遲未公布細部計劃，致長期無法申請建築使用，又原告擬於本件申請土地上興建之建築物，為與主要計劃貨物轉運中心目的相符合之建築物，其位置位於已開闢完成之三十米大道旁，並無佔用任何公共設施之虞，該建物實有相當大之可能性與將來之細部計劃並不相衝突，是以縱不提依司法院釋字第四○六號解釋意旨，主管建築機關根本不得駁回原告指定建築線或建築執照之申請，依前述舉重明輕之法理，於原告願立具切結書承諾將來配合細部計劃無條件自行拆除之情況下，主管機關亦殊無不准原告興建臨時建築之理，乃被告竟引省府建設廳八十五年十二月二日八五建四字第六五四三二五號函意旨，將原告所為指定建築線之申請退回，不予准許，其昧於法理僵固不化，實令人難以心服！五、綜上所述，本申請案不論依司法院釋字第四○六號解釋或內政部之開會結論，被告均無不予准許之理由，乃其竟不敢負責，一昧推拖，而為不予准許之處分，顯有違誤，一再訴願遞予維持，亦有失上級機關監督之責，為此提起本件訴訟。仰祈明察，賜為判決一再訴願決定及原處分均撤銷甪維權益等語。
被告答辯意旨略謂：查高速公路中壢及內壢交流道附近特定區計畫係由省府擬定，依據計畫書規定，貨物轉運中心應整體規劃開發，又依省府住都局委託國立交通大學運輸研究中心之中山高速公路交流道貨物轉運中心存廢問題及開發方式之研究報告（八十年九月十七日），本貨物轉運中心應全部保留作為貨物轉運中心使用，其開發方式為辦理細部計畫及市地重劃方式開發，又貨物轉運中心並非一般發展建築用地，且面積廣大，依計畫書第三章第二節，本貨物轉運中心配置有分配中心、貨車站、倉庫、批發中心、管理設施中心五種不同用途之功能及道路，惟尚未擬定細部計畫加以區分，無法實施建築管理，故為社會公平正義原則，及未來開發時產生之困擾，應俟細部計畫及開發完成後再准予建築，以免零亂建築或抵觸細部計畫，而致公私受損產生之浪費。又本案如土地所有權人認有急需開發之必要，可自行擬定細部計畫，另主要計畫可就未擬定細部計畫地區實施建築管理之方式作必要之規定，本土地屬優先發展區，依都市計畫法台灣省施行細則第九條規定應可限制俟細部計畫完成或以市地重劃方式開發再行核發建築執照，故因短期內無法完成，被告所屬工務局以八十六年二月十四日桃縣工都（丁）字第二八七八號函所為之處分並無不當。原告所提訴訟顯無理由，敬請駁回其訴訟等語。
理由按「未發布細部計畫地區，應限制其建築使用及變更地形。但主要計畫發布已逾二年以上，而能確定建築線或主要公共設施已照主要計畫興建完成者，得依有關建築法令之規定，由主管建築機關指定建築線，核發建築執照。」都市計畫法第十七條第二項定有明文。本件原告於八十五年十一月六日就坐落「高速公路中壢及內壢交流道附近特定區計畫」貨物轉運中心內之其所有桃園縣平鎮市○○段高山下小段四○－一地號等二十筆土地向被告所屬工務局申請指定建築線。被告以該計畫係由省府擬定，依據計畫書第三章第四節第二項第三條規定，該貨物轉運中心應整體規劃開發，惟該計畫六十八年六月二日發布實施至今已逾十七年，省府仍未擬定細部計畫，致無法開發，影響人民權益至鉅，故在未規劃開發前，該貨物轉運中心可否建築使用或申請臨時建築，認有疑義，乃函請省府建設廳核示。案經省府建設廳八十五年十二月二日八五建四字第六五四三二五號函復（略以）：依高速公路中壢及內壢交流道附近特定區計畫（第一次通盤檢討）計畫書規定，貨物轉運中心：「原計畫貨物轉運中心並無細部規劃，本次檢討依省都委會決議，俟交通部與有關單位協調後再另案辦理細部計畫，目前仍維持原計畫不予變更。」，又依該分期分區發展與事業財務計畫略為：「貨物轉運中心列為第三期發展區，本貨物轉運中心的開發，涉及交通運輸之需求與政策，如有必要，可隨時應政策需要開發。並可視政府政策之需要，予以徵收、重劃或獎勵民間投資開發。」，故細部計畫之擬訂，宜由開發單位視實際需要自行研酌．．．等情，被告復以查該貨物轉運中心達三二．六公頃，且計畫書規定應整體規劃開發，又依計畫書第三章第二節規定，該貨物轉運中心列有車站、分配中心、倉庫、批發中心、管理設施中心，其面積廣闊，如未擬定細部計畫加以區分，訂定開發方式，似難開發，又查本計畫係由省府擬定，故仍應由省府擬定細部計畫後，被告將配合政策需要，評估徵收、重劃之可行性後再予配合辦理。在未擬定細部計畫前，因有人民申請建築，是否准予所請，乃再函請省府建設廳解釋，惟經該廳八十六年一月二十七日八六建四字第六○三五三五號函復：「本案仍應依該廳八十五年十二月二日八五建四字第六五四三二五號函示內容辦理。又有關建請擬定該細部計畫案乙節，查目前省住都局並無辦理該貨物轉運中心細部計畫擬定計畫，又貴府如確認有開發該貨物轉運中心之必要時，請逕洽交通部協助辦理，惟如本案無開發使用之必要時，可循都市計畫法定程序辦理檢討變更使用。」被告認為省府即無擬定該貨物轉運中心細部計畫之計畫，乃由其所屬工務局以八十六年二月十四日桃縣工都（丁）字第○二八七八號函復原告，依省府建設廳八十五年十二月二日六五四三二五號函及八十六年一月二十七日六○三五三五號函辦理，固非無見。惟參照司法院釋字第四○六號解釋意旨：『都市計畫法第十五條第一項第十款所稱「其他應加表明之事項」，係指同條項第一款至第九款以外與其性質相類而須表明於主要計畫書之事項，對於法律已另有明文規定之事項，自不得再依該款規定為限制或相反之表明或規定。都市計畫法第十七條第二項但書規定：「主要計畫公布已逾二年以上，而能確定建築線或主要公共設施已照主要計畫興建完成者，得依有關建築法令之規定，由主管建築機關指定建築線，核發建築執照」，旨在對於主要計畫公布已逾二年以上，因細部計畫未公布，致受不得建築使用及變更地形（同條第二項前段）限制之都市計畫土地，在可指定建築線之情形下，得依有關建築法令之規定，申請指定建築線，核發建築執照，解除其限建，以保障人民自由使用財產之憲法上權利。內政部中華民國七十三年二月二十日七十三台內營字第二一三三九二號函釋略謂：即使主要計畫發布實施已逾滿兩年，如其（主要）計畫內有「應擬定細部計畫後，始得申請建築使用，並應儘可能以市地重劃方式辦理」之規定者，人民申請建築執照，自可據以不准等語，顯係逾越首開規定，另作法律所無之限制。與憲法保障人民財產權之意旨不符，應不適用。』等情以觀。本件被告引據省府建設廳八十五年十二月二日八五建四字第六五四三二五號及八十六年一月二十七日八六建四字第六○三五三五號函復意旨，函復原告請依該二函辦理，否准原告指定建築線之申請，然查依前揭省府建設廳八五建四字第六五四三二五號函意旨該貨物轉運中心，目前仍維持原計畫不予變更，亦即省府目前並無擬定細部計畫之計畫，此項細部計畫未能擬定及公布，致原告受不得建築使用及變更地形之限制，使其憲法上所保障人民自由使用財產之權利遭受侵害，有無違背首揭規定及司法院釋字第四○六號解釋之精神，非無研議之餘地，被告率予否准，而一再訴願決定遞予維持均有可議，應由本院將一再訴願決定及原處分均予撤銷，由被告詳予查明系爭土地能否確定建築線或主要公共設施已否照主要計畫興建完成，另為適法之處分，以昭折服。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第二十六條前段，判決如主文。中華民國八十七年一月十六日
行政法院第五庭
審判長評事 葉振權
評事 高秀真 評事 沈水元 評事 林清祥 評事 劉鑫楨 右正本 證明與原本無異
法院書記官陳佩玲中華民國八十七年一月十七日