裁判字號：最高行政法院87年判字第44號判決
裁判日期：民國87年01月16日
裁判案由：土地重劃
行政法院判決八十七年度判字第四四號
原告甲○○被告台南縣政府右當事人間因土地重劃事件，原告不服內政部中華民國八十六年四月二十三日台內訴字第八六○二○四八號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主文再訴願決定撤銷。
事實緣訴外人「 林吳苳業 」所有坐落台灣省台南縣○○鄉○○段八四七之五、之六號地目「道」土地於民國六十七年參加台南縣馬沙溝農地重劃，重劃後重新編定為同段二三
七八、二三七七號地目「道」土地；嗣原告於八十三年六月十日因拍賣取得該二筆土地之所有權，並於八十五年十一月六日向被告陳情該等土地應納入農路系統，依法發給差額地價補償或辦理徵收，案經被告拒絕後，原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨及補充理由略謂︰一、程序部分：㈠再訴願決定以原告非被告於六十七年舉辦農地重劃時系爭土地之所有權人，以當事人不適格程序駁回。然原告係基於憲法第十五條「人民的財產應予保障」、土地法第十四條「公共交通道路不得私有，其已成為私有者得依法徵收之」暨土地法第一百三十九條特別規定「土地重劃其供道路．．．應由政府補償之」，另憲法第一百四十三條規定我國土地政策。對人民依法取得之土地所有權應受法律保障與限制。原告雖非舉辦重劃時之所有權人，而係八十三年拍賣繼受取得。原告現既為系爭地之所有權人本於憲法暨土地法等相關法律之保障與約束，為確保私有財產正當之使用、收益、處分並免於遭受公權力或第三人之侵害。公法上對上開利益之請求並無時效限制。原告係因繼受取得後仍需長期忍受公用地役上義務，本於私權之利益提出請求並對遭被告拒絕之處分有所不服而爭訟，何有當事人不適格之理由。㈡被告⒒⒚府地重字第一九九四五八號函處分：「經查該二筆土地係重劃前村莊內既設聯絡道路，重劃時並非屬於納入重劃工程規劃施工之農路系統而參加交換分合．．．僅因配合地籍整理重編段別、地號。」換言之，被告辦理農地重劃時，為免破壞其他農地，減少開發費用，取系爭土地既成道路之便，未另規劃設計其他農路替代。此規劃方法合乎經濟科學。但被告於作業時為減少重劃工程費用濫用公權力，一方面認為系爭土地非納入重劃工程規劃設計施工，另方面又用農劃經費在其上施工，舖設柏油路面（原土路）兩側加蓋水泥灌溉排水大溝，改變原地物、地貌。現重劃後為脈絡相連之農水路系統且屬產業幹道村莊連外道路。僅因被告片面之詞，非重劃工程規劃設計施工，仍以原物發還原所有權人，自無差額地價補償。其法理依據何在﹖是否符合社會公平正義﹖被告當年依據「六年經建計畫台灣省農地重劃計畫方案」執行，現主張未納入規劃設計範圍，又不同意原土地所有權人以系爭土地抵繳重劃費用，認定僅單純配合地籍整理重編地段地號。據推理系爭土地必不在重劃分配公告清冊範圍。內政部再訴願決定，反以原所有權人 林吳苳菜 為「對重劃地區土地之分配不服，得提出異議之權利人，原告並非原處分機關舉辦台南縣將軍鄉馬沙溝農地重劃系爭土地所有權人，其對系爭土地分配有所不服，顯為當事人不適格。實嚴重錯誤蓋：⒈原告為重劃之現所有權人，本乎權利行使，無法長期忍受公益上犧牲，無法自由使用、收益、處分，因此請求被告辦理徵收，其處分不依土地法第一百三十九條保障私權，對之理由不服提起訴願，為本身之利益對抗行政機關之違法或不當處分，何來當事人不適格。⒉被告謂僅配合地籍整理，內政部認對系爭土地分配不服應由原權利人於公告期間聲明異議，請求調處，或對應納入農路系統之土地不予辦理徵收補償，或要求原所有權人應於分配公告期間聲明異議，否則確定。對繼受取得者不予理會，均有違誤，㈢「六年經建計畫台灣省農地重劃計畫方案」依據中央標準法規並非有效的法律或補充釋令，僅屬政策、政令名詞而已，內政部不應以「該計畫方案」約束人民。㈣退一步言：若「六年經建計畫台灣省農地重劃計畫方案」為有效之法令，其既未經立法通過，不能為法律，其位階低於土地法，故不能為土地法之特別法，而有優先適用之性質。查土地法第一百三十九條既明定「土地重劃後．．．其供道路或其他公共使用所用土地之地價，應由政府補償之。」被告於六十七年間辦理馬沙溝農地重劃並未踐行該法定程序辦理徵收補償，僅原地地籍整理，改編地號。內政部再訴願決定及以非土地重劃分配之原所有權人，繼而以程序駁回。其所為決定自屬法律認知錯誤。二、實體部分：㈠系爭土地為編定使用種類為「特定農業區交通用地」，屬農○○○區○道路用地，自應依法徵收補償。㈡被告誤解土地法第一百三十九條規定。謂系爭土地係重劃前村莊內既設聯絡道路，重劃時未納入重劃工程規劃設計之農路系統故不參加交換分合。惟參照農地重劃條例施行細則第三十八條，無論莊內農舍，在外農地皆屬適用農地重劃區範圍。被告當年利用系爭既成道路舖設柏油路面（原土路）兩側加蓋水泥灌溉排水溝，改善產業運銷行車安全與耕作便利，其既供不特定人通行使用，具公共地役關係，且係納入農路管理系統隨時由政府管理維修保養者，並非專供農民耕作之便之農路，他人取得反射利益之類似通道。為何非農地重劃規劃設計．．．不參加交換分合，也不予補償者，顯有違誤。㈢系爭道路規劃為產業道路供村莊連外南北向道路，既非農間之農路，亦非私設道路專供特定對象使用者，自屬農○○○區○○路系統。農地重劃條例實施迄今，完全納入農路管理，僅未辦徵收補償而已，不應使原告長期為公用地役忍受特別犧牲。㈣辦理農地重劃地區並非單純以「農地耕作區」為範圍，農村莊內、外皆可辦理農地重劃，其目的除在改善農耕生產環境外亦兼顧農村居家生活環境之改善。被告故意誤導為農地重劃僅在村莊外，村莊內不在其範圍，並故意隱匿同施行細則第一項第五款規定，有違誠信原則。㈤被告一方面主張系爭土地「重劃」時並非屬於納入重劃工程規劃設計施工之農路系統，而參加交換分合，另方面承認「仍為供公共通行之聯外道路」前後矛盾。查農地重劃之設計應實施整體性之規劃，其土地登記簿為「道」地目，使用編定「特定農業區交通用地」，且依地籍圖判讀為南北向面寬為米產業道路，距離將軍鄉玉山村約一二○公尺，毗鄰地為「田」重劃後農地，系爭道路與其他農路脈絡相連兼玉山村之聯外道路屬支幹道，北向有東西向通往馬沙溝海水浴場之主幹道。屬公用道路而非農○○○區○○設○路或為單一耕作之便之類似通道。依台灣省政府⒎府地五字第一四○九八五號函「農地重劃各級農路寬度規劃設計標準二，惟近年來○○○區○○○路寬度（面寬）規劃設計標準不一，尤以幹線農路寬度規劃設計部分有七至十公尺者，不僅浪費用地及工程費，且增加農民負擔及重劃後坵塊整地之困難。三、自七十二年度起農○○○區○○○路寬度規劃設計標準規定如次．．．㈢村莊與村莊間連絡之農路以面寬七公尺為限。」，顯見系爭土地為公共通行之聯外道路且屬重劃規劃設計時之「必要」農路。為明真象，被告應本乎誠信提示「將軍段」重劃區一＼四八○○地籍藍晒圖，以明真象。三、綜上所敍，原告依據土地法第一百三十九條暨農地重劃條例第十一條、第三十七條及內政部⒒⒛台內地第四五○六七六號函請求發給差額地價補償或辦理徵收，並無違誤。被告所言前後矛盾，與法令、實情、現況皆不符，請判決將原處分、訴願決定、再訴願決定均撤銷等語。
被告答辯意旨略謂︰查農地重劃條例第十一條規定：「重劃後農路、水路用地，應以重劃區內原為公有及農田水利會所有農路、水路土地抵充之；其有不足者，按參加重劃分配土地之面積比例分擔之。．．．。」同條例第三十七條規定：「重劃區農路及非農田水利會管理之水路，其用地應登記為該管直轄市或縣（市）所有。原登記為國有、省有及鄉（鎮）有者，應辦理註銷手續。．．．。」又查內政部七十六年三月五日台內地字第四七二三九九號函另補充說明該部七十五年十一月二十日台內地字第四五○六七六號函說明摘要如下：「農地重劃區內原為既成水、道地目土地之處理，仍依內政部七十五年十一月二十日台內地字第四五○六七六號函辦理。惟該函說明一所稱『農地重劃區內原為既成水、道地目土地，如重劃後仍有繼續供公共通行、灌溉排水使用之必要時』，係指該既成水、道地目土地於實施重劃後仍繼續○○○區○○○路、水路使用而言；至非屬重劃工程規劃設計之農路、水路系統者，不包括在內。」。依照前揭規定，經查該等非屬農地重劃規劃設計之農路，一併辦理施工，而本案土地係位於重劃前村莊範圍既成聯絡道路之內，僅配合重劃辦理地籍整理，仍作村莊範圍聯絡道路供公眾通行，自無內政部七十五年十一月二十日台內地字第四五○六七六號函之適用，又依農地重劃條例施行細則第三十八條規定：「村莊之土地應劃定範圍為一分配區、就其現況儘量按原位置分配。．．．。」亦有適法之法源。被告八十五年十一月十九日八五府地重字第一九九四五八號函復處理，並無不當。原告援引憲法第十五條、第一四三條及土地法第十四條、第一三九條部分條文內容，誠乃斷章取義，偏離本案事實。綜上論結，本案訴訟為無理由，請判決駁回原告之訴等語。
理由本件再訴願決定係以：『本件台南縣○○鄉○○段八四七－五、八四七－六號「道」村莊區土地，原屬案外人林吳苳菜所有，六十七年間參加台南縣將軍鄉馬沙溝農地重劃，經分配編為將軍段二三七八、二三七七地號，仍為「道」地目土地。八十三年六月十日原告因拍賣取得上開兩筆土地所有權後，於八十五年十一月六日向被告提出陳情，謂系爭土地參加重劃，經以既成道路按原位置分配給原所有權人，請以農地重劃基金辦理差額地價補償或依法辦理徵收，案經被告以八十五年十一月十九日府地重字第一九九四五八號函復：「．．．所請辦理差額地價補償，歉難辦理。」原告對之不服，提起訴願，被駁回，提起再訴願後內政部以依據六年經建計畫臺灣省農地重劃計畫方案規定，對重劃地區土地之分配不服，得提出異議者為參加重劃之土地所有權人，原告並非台南縣將軍鄉馬沙溝農地重劃時系爭土地之所有權人，其對系爭土地之土地分配有所不服，遽行提起訴願、再訴願，顯為當事人不適格，揆諸行政院暨所屬各級行政機關訴願審議委員會審議規則規定應以程序駁回，不予受理，原決定以實體論駁，雖有欠洽，但結果則一，仍應予以維持。』，認原告之再訴願為不合法，依訴願法第十七條第一項前段規定，予以駁回，固非無見。第查，訴願、再訴願當事人是否適格，應依訴願人、再訴願人主張之事實決定之，非依訴願、再訴願機關判斷之結果決定。本件原告既主張緣訴外人林吳苳業所有坐落台灣省台南縣○○鄉○○段八四七之五、之六號地目「道」土地，於六十七年參加台南縣馬沙溝農地重劃，經重劃後重新編定為同段二三七八、二三七七號地目「道」土地；嗣原告於八十三年六月十日因拍賣取得該二筆土地之所有權，並於八十五年十一月六日向被告陳情該等土地應納入農路系統，依法「發給差額地價補償」或「辦理徵收」，案經被告拒絕後，循序提起訴願、再訴願，自無當事人不適格之可言。再訴願決定未予注意及此，遽認本件訴願、再訴願當事人不適格，就程序上予駁回再訴願，自有違誤，爰將再訴願決定撤銷，由受理再訴願機關重為就原告所主張之標的詳予審酌後，為實體上之決定，以期適法。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第二十六條前段，判決如主文。中華民國八十七年一月十六日
行政法院第五庭
審判長評事 葉振權
評事 高秀真 評事 沈水元 評事 林清祥 評事 劉鑫楨 右正本證明與原本無異
法院書記官徐忠信中華民國八十七年一月十九日