裁判字號：臺北高等行政法院90年訴字第6088號判決
裁判日期：民國91年09月19日
裁判案由：違反電子遊戲場業管理條例
臺北高等行政法院判決九十年度訴字第六○八八號
原告甲○○訴訟代理人 沈朝標 律師被告桃園縣政府代表人乙○○縣長）訴訟代理人丙○○
丁○○右當事人間因違反電子遊戲場業管理條例事件，原告不服經濟部中華民國九十年八月二十四日經（九○）訴字第○九○○六三二○二九○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實緣原告於桃園縣中壢市○○里○○街○○號一樓開設「昇和電子遊戲場」，領有被告核發之桃商登字第○八九○七八○五號營利事業登記證，其所載營業項目為Ｊ七○一○一○電子遊藝場業。惟原告僱用訴外人 曾玉蓮 及 呂芳燕 等二人為開分員，利用其現場擺設之「雙魚座」電子遊戲機具四十八台，供不特定人從事賭博行為，案經被告所屬警察局中壢分局員警於民國（下同）九十年三月十六日凌晨二時許喬裝賭客，當場查獲原告有兌換現金之賭博情事，並經現場客人 陳秋成 坦承該遊藝場可兌換現金以從事賭博行為不諱，除當場製作現場檢查紀錄外，並傳訊員工曾玉蓮及現場客人陳秋成等人製作偵訊（調查）筆錄、搜索扣押筆錄及刑事案件報告書等，移送台灣桃園地方法院檢察署偵辦，並函請被告所屬建設局處理。案經被告認定原告違反電子遊戲場業管理條例第十七條第一項第六款規定，爰依同條例第三十一條前段規定，於九十年四月二十七日以九十府建商字第七五○○四號處分書命原告應立即停業外，並處罰鍰新台幣（下同）二百四十萬元。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：
一、聲明：求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
二、陳述：
１、被告依所屬警察局函送檢察機關偵辦案號，即逕為鉅額之罰鍰處分，其裁量程序過於粗糙、草率，實屬不當。另按電子遊戲場業管理條例第十七條第一項第六款規定，係以有無涉及賭博行為為其要件，而審查有無賭博行為，係以構成要件該當性、違法性及有責性作判斷，自應由司法機關之法院認定有無賭博行為。倘司法機關最終認定原告涉有賭博行為，被告當得對原告裁處罰鍰；反之，倘司法機關最後認定原告未涉及賭博行為，被告當不得對原告裁處罰鍰，實不能由行政機關任憑好惡草率認定，避免司法機關與行政機關為相互矛盾之認定，致人民無所適從，況行政權侵害司法權，顯牴觸權力分立之憲法原則，故本案於刑事判決確定前，被告實不能對原告裁罰。
２、按電子遊戲場業管理條例第三十一條前段既明定裁處五十萬元以上二百五十萬元以下罰鍰，其立法目的乃在授權行政機關斟酌機台種類、數量、是否初犯、查獲人數、查獲金額等個案情形，作成適當裁罰，非一律以最高額裁罰。倘均以最高額裁罰，將使立法機關授權行政機關依個案不同情形予以適當處罰，以符合公平原則及比例原則之立法旨趣蕩然無存，勢必使該條規定形同虛文。另被告就同一事實基礎及法律上原因，裁處最高金額二百五十萬元，嗣僅象徵性降低十萬元，裁處原告二百四十萬元罰鍰，惟被告前後作成二百五十萬元及二百四十萬元之鉅額罰鍰，顯係行使「賭博行為，何來輕或重之分」消極行政作為之裁量權，完全未考量個案機台種類、數量、查獲人數、查獲金額等不同情形，故被告裁處原告二百四十萬元罰鍰，顯係行政怠惰及違反行政法上之比例原則。
３、被告及所屬警察機關就電子遊戲場業管理條例所規範之兌獎制度及業者營業分級分類等權義事項疏於審酌，而對賭博罪嫌之認定，則採異常寬鬆之證據法則，佐以未必合於程序正義之取締手段，常使業者動輒涉及不法。就被告轄內現有電子遊戲場業之情狀而言，其能全身而退者幾希，且警察機關片面誤以電子遊戲場業即賭博電玩，被告僅著重以嚴懲重罰之手段作為執行管理之唯一作為，其行政措施只重防弊而不見興利，不論經營何種類型之電子遊戲場，亦不論營業場所規模大小、機具種類數量多寡，亦不區分違反態樣情節輕重，概裁處二百四十萬元罰鍰，不當之處至為明顯，顯非民主法治國家應有之行政機能。
４、按「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」行政訴訟法第四條第二項定有明文。縱原告從事賭博事實明確，惟依法行政機關尚有核處五十萬元至二百五十萬元罰鍰之空間，被告怠於行使其裁量權，裁處原告最高限額二百五十萬元，此有被告所為九十年三月二十八日九○府建商字第○五六五○四號處分書可稽。嗣經原告向被告提起訴願，被告自知於法於理未合，故作成九十年四月二十七日九十府建商字第七五○○四號分書，裁處原告二百四十萬元罰鍰。惟被告重為處分之際，仍未考量實際情形，僅象徵性減少十萬元，其裁量懈怠且權力濫用情形，灼然若揭。
５、按「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」、「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」行政程序法第四條及第六條定有明文。被告為免裁罰不一，特於九十年十一月二十六日以九十府建商字第二三九六四二號令修訂「電子遊戲場業違規營業罰鍰標準表」，其中裁罰標準係依違規次數訂定，第一次違規裁罰五十萬元，第二次違規裁罰一百萬元，第三次違規方裁罰二百五十萬元，此有上開「電子遊戲場業違規營業罰鍰標準表」第十七條第一項第六款規定可資參照。原告係第一次遭裁罰，應依上開標準表之初犯罰額予以裁罰，惟被告未考量個別情況，依相同事物相同處理，不同事物不同處理，非有特殊理由，不得有差別待遇之平等原則，被告未審酌原告情狀，驟下裁罰，實有違平等原則。
乙、被告方面：
一、聲明：求為判決駁回原告之訴。
二、陳述：
１、按「經營電子遊戲場業者，．．不得有涉及賭博、妨害風化或其他犯罪行為。」、「違反第十七第一項第六款規定者，處負責人新台幣五十萬元以上二百五十萬元以下罰鍰，並令其停業。經法院判決有罪確定者，撤銷其公司或營利事業之登記或部分登記事項。」電子遊戲場業管理條例第十七條第一項第六款及第三十一條定有明文。
２、原告前經被告核准於桃園縣中壢市○○街○○號一樓開設「昇和電子遊戲場」，經被告所屬警察局中壢分局員警於九十年三月十六日凌晨二時許喬裝賭客，當場查獲原告違反電子遊戲場業管理條例第十七條第一項第六款規定之情事，爰依同條例第三十一條前段規定，裁處原告二百四十萬元罰鍰，並命立即停業。原告稱本案所涉賭博刑事案件，未經判決確定前，被告不應率斷原告有賭博行為加以處罰云云。惟按電子遊戲場業管理條例第十七條第一項第六款及第三十一條規定之意旨，被告得於法院判決確定前，先行裁處罰鍰，並令其停業。另有關刑法第二百六十六條及第二百六十七條規定之賭博罪及常業賭博罪，核與本件原告經營「昇和電子遊藝場」涉及賭博行為，違反電子遊戲場業管理條例第十七條第一項第六款及第三十一條規定不同，兩者之立法目的及構成要件尚屬有間，要難相提並論，執為本件免罰之論據，故被告所為處分洵無違誤。又倘本案經法院判決有罪確定，被告將另依同條例第三十一條後段規定，撤銷原告營利事業之登記或部分登記事項。
３、桃園縣境內經營電玩業者共計一百十五家（未開放申請設立登記前），遭警察局查獲賭博紀錄者竟達百分之九十八，甚有連續查獲六次者，可知被告轄內電子遊戲場業者多以合法登記為掩護，非法經營賭博電玩為常業，唯利是圖，無視政府法令規定。為此，被告於研擬開放業者申請設立及變更登記之相關配套措施時，即以「保障合法，嚴懲非法」為前提，邀集所屬警察局、法制室等有關單位，衡酌治安影響程度及處分之適法性因素，於九十年四月三日第一次修正並公告「電子遊戲場業違規營業罰鍰金額標準」，且於九十年四月十七日以九十府建商字第七二六八五號函送經濟部核備在案，並據以核處「那魯灣電子遊藝場」等三十九家違規業者。另參照經濟部所為之訴願決定，可知上開被告訂定之罰鍰金額標準，係於法律授權範圍內訂定，於法並無不合，故本案被告所為處分即無不法，且無不妥適。
４、經濟部因被告類似處分而受理訴願之比率頗高，且參考其他縣市之罰鍰金額標準，認被告所訂定之「電子遊戲場業違規營業罰鍰金額標準」似有偏高情形，爰請被告再予衡酌，是被告於九十年十月二十五日再予研修，同年十一月二十二日經核准並且追溯至同年十一月一日適用。依中央法規標準法第十八條：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。」之規定，所謂「處理程序」，係指主管機關處理人民聲請許可案件之程序，不包括行政救濟之程序在內，行政法院（現改制為最高行政法院）七十二年判字第一六五一號判例可資參照。有關上開罰鍰金額標準第二次修正公布時，本案被告處理程序業已終結，無從依修正後之規定裁處，故原告主張依處理程序終結後修正之罰鍰金額標準作成較輕之裁罰云云，尚待斟酌。
理由
一、原告九十年十月二十四日起訴時，被告代表人原為 許應深 ，嗣變更為乙○○，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按「經營電子遊戲場業者，不得有涉及賭博、妨害風化或其他犯罪行為。」、「違反第十七第一項第六款規定者，處負責人新台幣五十萬元以上二百五十萬元以下罰鍰，並令其停業。經法院判決有罪確定者，撤銷其公司或營利事業之登記或部分登記事項。」電子遊戲場業管理條例第十七條第一項第六款及第三十一條分別定有明文。
三、本件被告以原告開設之「昇和電子遊戲場」，雖領有被告核發之「電子遊藝場業」營利事業登記證，惟因原告經營之電子遊戲場涉及賭博行為，有違電子遊戲場業管理條例第十七條第一項第六款規定，依同條例第三十一條前段規定，處原告罰鍰二百四十萬元，並命其立即停業。原告則訴稱，被告在司法機關未判決前即處原告高額罰鍰，是為裁量權之濫用；又被告就其轄區遭取締之遊戲場，先前一律處以二百五十萬元最高額之罰鍰，繼之於九十年四月三日依其修正之「電子遊戲場業違規營業罰鍰金額標準」，若業者第一次違反者處二百四十萬元，第二次違反者處二百五十萬元，而未就個案分別具體認定，係裁量怠惰及違反公平原則與比例原則，另上開標準於九十年十月二十五日復經被告修正業者第一次違反者處五十萬元，第二次處一百萬元，第三次處二百五十萬元，自應依其後修正標準處罰云云。惟查：
１、電子遊戲場業管理條例第十七條第一項第六款所規定之有涉及賭博之行為，不以經法院判決確定為前提要件，此觀同條例第三十一條後段「經法院判決有罪確定者，撤銷其公司或營利事業之登記或部分登記事項」規定自明，故如有具體事證足認原告有涉及賭博之行為者，自可依同條例第三十一條前段規定科以行政罰鍰並令其停業。
２、原告於桃園縣中壢市○○里○○街○○號一樓開設「昇和電子遊戲場」，雖領有被告核發之桃商登字第○八九○七八○五號營利事業登記證（營業項目為Ｊ七○一○一○電子遊藝場業），惟原告僱用訴外人曾玉蓮及呂芳燕等二人為開分員，利用營業現場擺設之「雙魚座」電子遊戲機具四十八台，供不特定人從事兌換現金之賭博行為，案經被告所屬警察局中壢分局員警於九十年三月十六日凌晨二時喬裝賭客，當場查獲原告有兌換現金之賭博情事，並扣得雙魚座四十八台（ＩＣ板四十八片）、賭資二千一百五十元、開洗分表二張、打卡表一只，且現場客人陳秋成及原告僱用之員工曾玉蓮均坦承原告經營之遊戲場有從事兌換現金之賭博行為不諱，有被告所屬警察局中壢分局刑事案件報告書、相關偵訊（調查）筆錄等影本附原處分卷可稽，是被告認原告經營之電子遊戲場有涉及賭博之行為，並無不合。
３、按中央法規標準法第十八條所謂之「從新從優原則」，係指各機關受理「人民聲請許可案件」之適用法規原則，本件處分乃下命處分，核與中央法規標準法第十八條所謂之「人民聲請許可案件」有別。再者，參照行政法院六十二年判字第五○七號及七十二年判字第一六五一號判例：「中央法規標準法第十八條所稱『處理程序』係指主管機關處理事件之程序而言，並不包括行政救濟之程序在內。故主管機關受理人民聲請許可案件，其處理程序終結後，在行政救濟程序進行中法規有變更者，仍應適用舊法。」、「中央法規標準法第十八條所稱『處理程序』，係指主管機關處理人民聲請許可案件之程序而言，並不包括行政救濟之程序在內。故主管機關受理人民聲請許可案件，其處理程序終結後，在行政救濟程序進行中法規有變更者，仍應適用實體從舊程序從新之原則處理。」之意旨，中央法規標準法第十八條所稱「處理程序」並不包括行政救濟程序在內，因此，縱然本件屬人民聲請許可案件，其處理程序終結後，在行政救濟程序進行中法規有變更者，自仍應適用舊法之規定。查本件經查獲之昇和電子遊戲場，其現場擺設之電子遊戲機共四十八台，數量不在少數，規模亦稱龐大，是該遊戲場供不特定人兌換現金從事賭博行為之情節顯然重大，而嚴重影響社會安寧、善良風俗、公共安全及國民身心健康，從而被告處以原告二百四十萬元罰鍰，係依職權所為之裁量，難謂有違公平原則及比例原則。至原告訴稱被告所依據處罰之電子遊戲場業違規營業罰鍰金額標準，硬性規定第一次違反者處二百四十萬元罰鍰，第二次違反者處二百五十萬元罰鍰，置電子遊戲場業管理條例之裁量權於不顧，且本件應適用最近修正之標準處罰云云。查被告係桃園縣電子遊戲場業之主管機關，其考量轄內電子遊戲場業管理之地方性、必要性，訂定符合法定罰鍰範圍內之裁量標準，要無濫用權力之裁量怠惰可言，而其依職權於九十年四月三日修正訂定之「電子遊戲場業違規營業罰鍰金額標準」，乃針對各種違規行為態樣為之，本次修正已斟酌電子遊戲場業者涉及賭博之犯罪行為，將原單一處罰二百五十萬元，修正為第一次違規者，處二百四十萬元，第二次違規者，處二百五十萬元，並非未予裁量，而該標準規定內容復與電子遊戲場業管理條例之立法意旨、授權目的相符，原告稱其未顧及母法授與之裁量權，核無足採。另本件處分係於九十年四月二十七日依九十年四月三日被告修正之「電子遊戲場業違規營業罰鍰金額標準」為之，被告於處分時適用行為當時有效之罰鍰金額標準為之，並無不洽，至該罰鍰標準於九十年十月二十五日第二次修正時，固就業者第一次涉及賭博行為者，為較輕之處罰，惟該罰鍰標準修正公布時，被告處理程序已經終結，自無從依後修正較輕之規定裁罰，原告請求依處理程序終結後修正之罰鍰標準為較輕之處罰，自不可採。
四、綜上所述，原告經營之昇和電子遊戲場有涉及賭博之行為，事證明確，則被告依原告行為時有效之法規，裁處原告罰鍰二百四十萬元，並命其立即停業之處分，徵諸前揭規定，洵無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤。原告徒執前詞，聲明撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中華民國九十一年九月十九日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法官林樹埔
法官闕銘富法官曹瑞卿右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十一年九月十九日
書記官方偉皓