裁判字號：高雄高等行政法院91年訴字第263號判決
裁判日期：民國91年09月19日
裁判案由：廢棄物清理法
高雄高等行政法院判決九十一年度訴字第二六三號
原告連冠國際實業股份有限公司代表人甲○○董事長訴訟代理人戊○○被告高雄縣大寮鄉公所代表人乙○○○○訴訟代理人己○○
庚○○右當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服高雄縣政府九十一年一月三十一日府訴字第一九四八號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文訴願決定及原處分關於就坐落高雄縣大寮鄉大○○○區○○街○○號貯存之廢棄物違反行為時廢棄物清理法第十三條第三項第二款規定，依據同法第二十五條規定裁處新台幣陸萬元罰鍰部分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔五分之一，餘由原告負擔。
事實
一、事實概要：緣原告係第一類甲級廢棄物清除機構，領有經地方主管機關核發之廢棄物清除許可證。經行政院環境保護署稽查督察大隊南區隊稽查人員於民國（下同）九十年五月三十一日上午九時四十分查獲：（一）原告九十年三月份清除第一類事業廢棄物Ｄ－０１３０，其清除量為一０二點三公噸，超過單月核可量（五十六公噸），違反公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法第二十二條規定。（二）原告無法提供位於高雄縣大寮鄉大○○○區○○街○○號（下稱建民街十九號）貯存場之營運紀錄供查核，違反公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法第二十五條規定。（三）建民街十九號貯存場現場有第一類（有害）、第二類（無害）事業廢棄物混合貯存、有害事業廢棄物未分類、編號標示、且部分露天堆置，違反事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第八條、第十條及第十四條規定。（四）原告暫存建民街十九號非法貯存廠區之廢棄物，其貯存量未依規定上網申報且無書面申報資料，違反行為時廢棄物清理法第十三條第三項第二款規定。案經交由高雄縣政府環境保護局（下稱高雄縣環保局）告發。嗣再於九十年六月十三日經高雄縣環保局稽查人員查獲：（五）原告建民街十九號貯存場，與行政院環境保護署（以下簡稱環保署）八十八年四月十九日環署廢字第００二四三五二號函暨高雄縣政府八十八年五月五日府環四字第七五０三九號函核准原告三座貯存廠場址不符（為大○○○區○○街○○號、十八號及田單五街十六號），違反公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法第二十二條規定，乃於作成稽查紀錄後依法告發。並均移由被告各以九十年八月十六日大鄉清字第一三二一０號處分書就關於（一）、（二）、（五）事實部分，依違反行為時廢棄物清理法第二十一條及第二十八條規定，各裁處罰鍰新台幣（下同）六千元（計三張）；就關於（三）事實部分，依違反行為時廢棄物清理法第十五條、第二十五條規定，就關於（四）事實部分依違反行為時廢棄物清理法第十三條第三項第二款、第二十五條規定，各裁處六萬元罰鍰（計二張）。原告均不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
三、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：
（一）高雄縣環保局過去曾自行規定，不受理清除業者辦理第二類清除之增加變更申請，而在高雄縣環保局轄區內之甲級清除業者，凡許可內容同時涉及第一、第二類清除業務時，其許可清除量均以合併量計算，已為該局常態之管理方式。而原告之清運量並未超過許可證中核准之總清運能力，如以現今國際市場銅價格每公斤五十六元計算，高雄縣環保局稽查人員提出原告每月五十六公噸超量物料，其價值即高達三百十餘萬元，係屬經濟部工業局所列之需求物資用料，而廠商在總清運能力下，去執行第二類之有價廢銅、鋁、鋅、鉛、鎳、鐵之回收業務，使資源回收再利用，乃最符合環保之要求，理應愈加鼓勵，豈有因資源回收再利用太多而加以處罰之理？此實與環保理念及政策背道而馳，且一般國內金屬用料工廠使用此類物料，或慈善機構主動配合環保政策而回收之鋁罐等廢棄物均未被管制或要求申報，反而遵守環保規定列管申請者，依規定按實申報之合法廠商卻被處分，各縣市政府環保機關此種多重標準之作法實令原告不知如何遵循法令，且中央主管機關為考量到法令與實際之需要，業於九十年十月二十日修正之廢棄物清理法第三十九條規定，將公告再利用之第二類事業廢棄物開放，不再予以列管，並無須申報，故原告每月清除運送車輛之合計清運量未超過許可證中核准之總清運能力，並未違反公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法第二十二條規定。
（二）依公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法第二十五條規定之文義及規範目的觀之，僅在使「營運紀錄，隨其清除、處理設施存放」，不得分置二處，非謂稽核人員隨時到場稽核時，隨時均可供查核之用。原告確係依規定將營運紀錄，隨該設施存放，並由相關人員保管，然因原告為民營之私人企業，有人事及營運成本之考量，承辦該紀錄人員，身兼數職，稽查當時，巧逢該經辦人員外出洽辦業務，營運紀錄屬專人保管之物，是以一時無法提供完整資料供查核；再查，原告為營運上管理便利，將建民街十五號、十八號及十九號之地址規劃為單純暫存場地使用，改以保全公司統一管理確保物料之安全與保管，營運紀錄文件及聯單則隨車存放於清運車輛上，人員僅於理貨時進出，平日未設置人員於該地點駐守，而為求管理之便，清運紀錄文件統一整理放置於高雄市之辦公室，且清運車輛進出暫存場地頻繁，依前述紀錄寄放於車輛上，亦有利於環保單位做不時稽查之需，然環保稽查人員仍以不能提供營運申報紀錄告發之，亦顯草率。況且，若環保局稽查人員至該處稽查時，事先聯絡或事先通知要求提供資料，原告亦會配合，環保主管機關對原告執行業務認有不妥，應予輔導，諸此種種，本件情形應屬可事後補正者，被告不予原告事後補正機會，逕行科處罰鍰，顯有違法，並違反行政程序法第七條規定比例原則，應予撤銷。
（三）依中央主管機關行政院環保署九０環署廢字第００一三九二六號函令，原告儲存與清運階段中，原告置放於建民街十九號之物料均屬一般事業廢棄物之混合五金，不屬有害事業廢棄物，僅於出關海運輸出時始屬列管之有害事業廢棄物。又原告經營收購的回收物料為混合五金廢料，在未輸出國外處理前，屬於固體物，不會產生污染，物料之存放則分為兩大類，其中百分之九十之物料為避免有粉塵而以太空袋包裝，另百分之十因不會產生粉塵，可以直接裝入貨櫃輸出，以散裝方式放置，物料入庫前都會將標示裝訂於袋上，以利辨識數量，混合五金廢料原本就不是單一金屬，原告採用以單一物資單一儲存的方式，一併輸出售予國外回收處理機構做回收處理，皆符合國外機構包裝要求，國外機構始同意收購，可見原告所清理運送之有價物料清除與暫存階段已歸屬為一般類別，依前揭命令辦理，並無不當，殊無混合貯存之問題，稽查人員究竟依何標準判斷原告之貯存物料屬於有害或無害事業廢棄物﹖被告以原告違反事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第八條及第十四條規定，處以罰鍰，顯有違法。
（四）依廢棄物清理法第十三條第三項規定，原告僅須就「書面」或「網路傳輸」二者中選擇其一申報方式即可。原告每月均上網申報相關資料，並無違反上揭規定，被告未經查證，科處罰鍰，顯有違法。
（五）原告已於八十八年九月六日提出建民街十九號貯存地增加申請，經高雄縣環保局彙整審查意見後，原告以八九冠環字第０三一四號函檢送修正計畫書十份，亦接獲高雄縣環保局回覆承辦之函文。按行政程序法第五十一條第一項、第二項規定，本件關於原告增加前開儲存地申請，高雄縣環保局迄今均未給予核准與否之答覆，拖延二年餘，高雄縣環保局之不作為已損害原告權益，再依現行之暫存場核備申請規定，環保主管機關核發之清除許可證上均不會註明核准之暫存場地址，高雄縣環保局未駁回原告上揭申請下，原告原受核准之暫存場地有高雄縣大○○○區○○街○○號及十八號等兩處，原告為遵守廢料妥善分類存放規定，將有價貴重金屬之混合五金廢料統一放置於建民街十九號，每次物料進貨置放時，亦均依環保法令按月按季向主管機關申報，環保局人員先後至原告位於該址之貯存廠進行稽查已不下數十次，惟環保局人員於稽查時均未提及有關原告違反前揭辦法第二十二條規定，環保局之作為，使原告生信賴感應受保護，認環保局已許可原告於前開地址貯存地可合法進行廢棄物貯存，環保局事後告知原告違反上揭辦法規定，已違反信賴保護原則，應予撤銷。
乙、被告主張之理由：
（一）「經中央主管機關指定公告之事業機構，應依左列規定管理其廢棄物︰一、．．．．．．二、依中央主管機關規定之格式、項目、內容、頻率暨書面或網路傳輸方式，申報其廢棄物之產出、貯存、清除、處理及再利用情形。．．．．．．」「事業廢棄物之貯存、清除或處理方法及設施，應符合中央主管機關之規定。」「前條公、民營廢棄物清除、處理機構管理輔導辦法及專業技術人員之資格，由中央主管機關定之。」「有左列情形之一者，處二萬元以上五萬元以下罰鍰。經通知限期改善，仍未遵行者，按日連續處罰。情節重大者，並得命其停工或停業：一、違反第十三條第三項規定者。二、貯存、清除或處理有害事業廢棄物，違反第十五條規定者。三、違反第十八條規定者。」「公、民營廢棄物清除、處理機構，違反第八條或中央主管機關依第二十一條所定管理輔導辦法規定者，處二千元以上五千元以下罰鍰；並限期令其改善，逾期不改善者，得按日連續處罰。」行為時廢棄物清理法第十三條第三項、第十五條、第二十一條、第二十五條及第二十八條定有明文。另「有害事業廢棄物應與一般事業廢棄物分開貯存。」「有害事業廢棄物之貯存方法，除感染性事業廢棄物外，應符合左列規定：一、應以固定包裝材料或容器密封盛裝，置於貯存設施內，分類編號，標示產生廢棄物之機構名稱、貯存日期、數量、成分及區別有害事業廢棄物之標誌。．．．．．．」「有害事業廢棄物之貯存設施，除感染性事業廢棄物外，應符合左列規定：一、．．．．．．四、應於明顯處，設置白底、紅字、黑框之警示標誌，並有災害防止設備。」事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第八條、第十條、第十四條亦有明定。而「清除、處理機構經營廢棄物清除、處理業務，除依本法及其相關規定外，並應依審查通過之申請文件內容辦理，不得為未經許可或核備之事項，且應自行清除、處理。」「清除、處理機構應將每日清除、處理情形逐項作成營運紀錄，隨其清除、處理設施存放，以供查核。．．．．．．。」公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法第二十二條、第二十五條亦定有明文。
（二）關於原處分中以被告九十年三月份清除第二類事業廢棄物Ｄ－０１３０，其清除量為一０二點三公噸，超過單月核可量（五十六公噸），違反公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法第二十二條規定部分；有稽查紀錄可稽，且原告就被查獲九十年三月Ｄ─０１３０清除量一０二點三公噸並未爭執，而因八十八年四月十九日（八八）環署廢字第０二四三五二號函，核准原告Ｄ─０１３０清除量為五十公噸及八十八年十一月十九日八八府環四字第ＷＢ０二八三八號函核准增加Ｄ─０１３０月清除量六公噸，依規定原告就Ｄ─０１３０單項月清除量僅為五十六公噸，原告九十年三月份清除量高達一０二點三公噸，違反前揭規定至明。
（三）有關原處分中以原告無法提供貯存廠之營運紀錄供查核，違反公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法第二十五條規定部分；有行政院環保署稽查紀錄可稽，而原告營運紀錄應與該等相關資料置放同處，且依前揭管理輔導辦法第二十五條規定：「營運紀錄隨其清除、處理設施存放，以供查核」，故原告即使於事後準備資料送查核，亦與該規定之意旨不合，且原告亦無提供查核之紀錄。
（四）關於原處分中以位於大○○○區○○街○○號貯存廠現場有第一類（有害）、第二類（無害）事業廢棄物混合貯存、有害事業廢棄物未分類、編號標示、且部分露天堆置，違反事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第八條、第十條及第十四條規定部分；查依中央主管機關行政院環保署九０環署廢字第００一三九二六號函令所訂頒之有害事業廢棄物認定標準第五條：「一、第三條第一款附表一所列之有害事業廢棄物．．．．．．向當地主管機關申請表列排除核准後，得改列為一般事業之廢棄物．．．．．．」，然原告並未申請核准，故被告處分並無違法，原告明顯違反事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第八條、第十條及第十四條規定。
（五）關於原處分中以原告非法貯存廠區廢棄物，其貯存量未依規定上網申報且無書面申報資料，違反行為時廢棄物清理法第十三條第三項第二款規定部分；行政院環境保護署現場稽查其廢棄物暫存量，發現原告應上網申報卻無法提供申報資料，且亦無書面申報資料，有稽查紀錄可稽，原告稱有上網申報資料，惟無法提供佐證資料，難以為採。
（六）關於原處分中以原告大○○○區○○街○○號貯存廠場址與行政院環保署八十八年四月十九日環署廢字第００二四三五二號函暨高雄縣政府八十八年五月五日府環四字第七五０三九號函核准原告三座貯存廠廠址不符，違反公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法第二十二條規定，經依違反行為時廢棄物清理法第二十一、二十八條規定裁罰部分；原告稱已於八十八年九月六日（八八冠環字第０九０三號）函提出建民街十九號貯存地增加之申請，惟查其所謂提出申請者係「增加營運量（高雄縣環保局八十八年九月十日八八高縣環四字第三三八０八號函）之申請，如原告確已提出申請，應提出明證。
理由
壹、原告之請求無理由部分（即事實概要欄編號（一）（二）（三）（五）處分部分）：
一、按「清除、處理機構經營廢棄物清除、處理業務，除依本法及其相關規定外，並應依審查通過之申請文件內容辦理，不得為未經許可或核備之事項，且應自行清除、處理。」「清除、處理機構應將每日清除、處理情形逐項作成營運紀錄，隨其清除、處理設施存放，以供查核。」「前條公、民營廢棄物清除、處理機構管理輔導辦法及專業技術人員之資格，由中央主管機關定之。」「公、民營廢棄物清除、處理機構，違反第八條或中央主管機關依第二十一條所定管理輔導辦法規定者，處二千元以上五千元以下罰鍰；並限期令其改善，逾期不改善者，得按日連續處罰。」分別為公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法第二十二條、第二十五條及行為時廢棄物清理法第二十一條、第二十八條所明定。而公、民營廢棄物清除、處理機構管理輔導辦法乃中央主管機關行政院環境保護署依據廢棄物清理法第二十一條規定之授權，所訂定之法規命令，而授權訂定此法規命令之法律並無授權不明確之情，故而公、民營廢棄物清除、處理機構若違反此法規命令之規範，即構成廢棄物清理法第二十八條之違章。
二、又按「有害事業廢棄物應與一般事業廢棄物分開貯存」「有害事業廢棄物之貯存方法，除感染性事業廢棄物外，應符合左列規定：一、應以固定包裝材料或容器密封盛裝，置於貯存設施內，分類編號，標示產生廢棄物之機構名稱、貯存日期、數量、成分及區別有害事業廢棄物特性之標誌。．．．」「有害事業廢棄物之貯存設施，除感染性事業廢棄物外，應符合左列規定：二、應有防止地面水、雨水及地下水流入、滲透之設備或措施．．．」「事業廢棄物之貯存、清除或處理方法及設施，應符合中央主管機關之規定。」「有左列情形之一者，處二萬元以上五萬元以下罰鍰。經通知限期改善，仍未遵行者，按日連續處罰。情節重大者，並得命其停工或停業：一、貯存、清除或處理有害事業廢棄物，違反第十五條規定者。．．．．」分別為事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第八條、第十條第一款、第十四條第二款及廢棄物清理法第十五條、第二十五條第二款所明定。查事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準，係廢棄物清理法所定中央主管機關行政院環境保護署依據廢棄物清理法第十五條規定所訂定，此觀該標準第一條之規定自明，故事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準即為廢棄物清理法第十五條所稱中央主管機關所訂關於事業廢棄物之貯存、清除或處理方法及設施之規定甚明；並此標準規定之內容乃本於廢棄物清理法第十五條所規定事業廢棄物之貯存、清除或處理方法及設施之範疇規範之，並未逾越廢棄物清理法第十五條之授權範圍，且與該條立法意旨無違，爰予援用，合先敘明。
三、本件行政院環境保護署稽查督察大隊南區隊稽查人員於九十年五月三十一日上午九時四十分查獲：（一）原告九十年三月份清除第二類事業廢棄物Ｄ－０１３０，其清除量為一０二點三公噸，超過單月核可量（五十六公噸）（上述編號一之處分）。（二）原告無法提供建民街十九號貯存場之營運紀錄供查核（上述編號二之處分）。（三）建民街十九號貯存場現場有第一類（有害）、第二類（無害）事業廢棄物混合貯存、有害事業廢棄物未分類、編號標示、且部分露天堆置（上述編號三之處分）。嗣又經高雄縣環保局稽查人員於九十年六月十三日上午九時三十分查獲：（四）原告建民街十九號貯存場，與環保署及高雄縣環保局函核准原告三座貯存場場址不符（為大○○○區○○街○○號、十八號及田單五街十六號）（上述編號五之處分）。此均有環保署水污染稽查紀錄三份、高雄縣環保局事業廢棄物稽查工作紀錄表、環保署八十八年四月十九日環署廢字第００二四三五二號函暨高雄縣政府八十八年五月五日府環四字第七五０三九號函各一份附於原處分卷可稽。而原告提起本件行政訴訟，就上述四項裁罰處分無非以：（一）高雄縣環保局轄區內之甲級清除業者，凡許可內容同時涉及第一類、第二類清除業務時，其許可清除量均以合併計算，而原告在總清運能力下，於九十年三月份清除第二類事業廢棄物Ｄ─０１３０，其清除量並未超過許可證核准之總清運量，且環保署已依九十年十月二十四日修正公布之廢棄物清理法第三十九條規定，公告再利用之第二類事業廢棄物，毋需再申報，原告並未違反規定。（二）原告之營運紀錄均隨車存放於清運車輛上，清運紀錄文件則統一放置於高雄市之辦公室，以利管理，不料本件稽查時承辦人員外出，原告並非無法提供營運紀錄，稽查人員未於稽查前事先通知原告準備，又不容原告事後補正，有違比例原則。
（三）原告置放於建民街十九號之物料均屬混合五金廢料，在未輸出國外處理前，屬於固體物，不會產生污染，且其中百分之九十之物料為避免粉塵而以太空袋包裝，其餘百分之十不會產生粉塵，可以直接裝入貨櫃，乃以散裝方式放置，物料入庫前均於袋上訂上標示，而混合五金廢料並非單一金屬，原告採用單一物資單一儲存方式，一併輸出售予國外回收處理機構做回收處理，符合國外機構包裝要求，故該物料在清除與暫存階段屬於一般事業廢棄物，殊無未標示及混合貯存之問題，稽查人員無依據即認定系爭廢棄物內有有害事業廢棄物。（四）原告已於八十八年九月六日提出增加建民街十九號貯存場之申請，但高雄縣環保局拖延二年餘迄未准駁，原告之申請既未遭駁回，乃將有價貴重混合五金廢料統一置放於該場，並按月申報，其間高雄縣環保局人員到該場稽查不下數十次，均未告知違法，更讓原告信賴可以合法使用該場，惟本件竟予告發，有違信賴保護原則等語，資為爭執。爰就被告上開各項處分敘述如下：
（一）關於原告九十年三月份清除第二類事業廢棄物Ｄ－０１３０，其清除量為一０二點三公噸，超過單月核可量（五十六公噸）部分（即事實概要欄編號一之處分）：
１、依上述公民營事業廢棄物清除處理機構管理輔導辦法第二十二條規定，凡公民營廢棄物清除處理機構為廢棄物之清除、處理，除依輔導辦法及其他相關規定外，並應依審查通過之申請文件內容辦理廢棄物清除、處理業務，不得為未經許可或核備之事項甚明。經查，原告於八十七年八月間申請變更代碼Ｄ─０１３０事業廢棄物之清除量為每月五十公噸，已經環保署核准在案，嗣又於八十八年九月一日申請Ｄ─０１３０之清除量每月再增加六公噸，並經高雄縣政府准予核備，此有環保署八十八年四月十九日（８８）環署廢字第００二四三五二號函附原告第一類廢棄物清除機構清除許可增加申請表及高雄縣政府八十八年十一月十九日八八府環四字第ＷＢ００２８３８號函可稽。是依上開二次審查通過之內容，原告所能清除事業廢棄物Ｄ─０１３０之清除量為每月五十六公噸，至為明確。故原告自應按照上開經核准之申請內容辦理，以符合上開輔導辦法第二十二條之規定。然原告經環保署稽查督察大隊南區隊稽查人員於九十年五月三十一日上午九時四十分稽查時，查獲原告九十年三月份清除第二類事業廢棄物Ｄ－０１３０，其清除量為一０二點三公噸，則經原告自承在卷，並有第二類清除機構九十年三月份營運彙總表附於原處分卷可稽，則原告九十年三月分清除事業廢棄物Ｄ─０１３０已超過單月核可清除量之五十六公噸，其構成違反公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法第二十二條規定之違章，自堪認定。
２、原告雖主張高雄縣環保局既准許轄區內其他甲級清除業者，得以許可證內容之第一類、第二類事業廢棄物總量合併計算清除量，自應准許原告為相同之處理，則原告於許可證核准之總清運量範圍內清除第二類事業廢棄物Ｄ─０１３０，自未違反規定云云。惟查，卷附原告之廢棄物清除許可證，係按廢棄物種類分項記載每月清除數量，並無記載所謂的第一類、第二類事業廢棄物合併計算之總清運量，而稽查人員係按清除機構申請許可之項目稽查，如許可證記載清除總量者，即以總量稽查，如許可證記載分類數量者，即以逐項之清除量勾稽，業據證人即高雄縣環保局稽查員 許麗娟 證述在卷；又原告係以分類數量申請核可，與其他清除業者有以總清除量申請許可不同，復據原告 陳明 在卷，並有原告之廢棄物清除許可證在卷可稽；原告既選擇以分類數量之方式申請核可，而非其他業者之按總清除量申請許可，則其顯係基於自身之考量，而非因主管機關之不平等對待所致；是本件稽查人員依照原告申請核可之內容稽查Ｄ─０１３０之單月清除量，自係合於公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法第二十二條之規定，也才能據以有效的掌握該廢棄物之流向，原告徒以其申請核可內容所無之「總清運量」爭執，自無可採。至九十年十月二十四日修正公布之廢棄物清理法第三十九條係規範事業廢棄物之再利用行為，與本件原告應按上開輔導辦法第二十二條之規定清除廢棄物之規範目的不同，自不能相提併論，原告執為廢棄物清理法已經修正為毋庸申報清除量云云，並無可採。
（二）有關原告無法提供建民街十九號貯存廠之營運紀錄供查核部分（即事實概要欄編號二之處分）：
按廢棄物清理法制定之目的，係為有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康，故公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法第二十五條規定，清除、處理機構應將每日清除、處理情形逐項作成營運紀錄，隨其清除、處理設施存放，以供查核，實乃使主管機關能確實掌握廢棄物清除、處理情形，以符合上開立法目的，而達管制目的。經查，建民街十九號貯存場係原告新增之事業廢棄物貯存場，原告並已將清除所得之事業廢棄物貯存該處，業據原告陳明在卷，則原告除應將每日清除情形逐項作成營運紀錄外，並應將營運紀錄於該處存放，而供隨時查核，始符合上開輔導辦法第二十五條之規定。惟查，原告並未將營運紀錄存放於建民街十九號，而環保署稽查督察大隊南區隊稽查人員於九十年五月三十一日上午九時四十分至建民街十九號稽查時，原告並未能提供該貯存場之營運紀錄以供查核一節，業據原告陳明在卷，並有環保署廢棄物稽查紀錄附於原處分卷可憑，則原告未將其清除之營運紀錄隨其清除設施存放，違反上開輔導辦法第二十五條規定一節，堪予認定。至原告雖主張其已將營運紀錄隨清運車輛存放云云，縱使為真，然清運車輛不具固定性，更非本件之貯存場所，營運紀錄隨車存放，適足以防礙稽查人員查核原告之營運紀錄與實際之清除情形是否名實相符。又原告本應依規定隨清除設施設置存放營運紀錄供查核，稽查人員並無於稽查前通知之作為義務，縱令事後給予補正，亦僅謀求原告改善而已，並無解於原告違章之事實。故原告辯稱營運紀錄隨車存放更有利稽查，高雄縣環保局稽查人員未於稽查時事先通知，又不容事後補正，有違比例原則云云，顯係曲解法令，不足採取。
（三）有關建民街十九號貯存場現場有第一類（有害）、第二類（無害）事業廢棄物混合貯存，有害事業廢棄物未分類、編號標示，且部分露天貯存部分（即事實概要欄編號三之處分）：
１、按「有害事業廢棄物應與一般事業廢棄物分開貯存。」「有害事業廢棄物之貯存方法，除感染性事業廢棄物外，應符合左列規定：一、應以固定包裝材料或容器密封盛裝，置於貯存設施內，分類編號，標示產生廢棄物之機構名稱，貯存日期、數量、成分及區別有害事業廢棄物特性之標誌。．．．」「有害事業廢棄物之貯存設施，除感染性廢棄物外，應符合左列規定：二、應有防止地面水、雨水及地下水流入、滲透之設備或設施」事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第八條、第十條、第十四條分別定有明文。查上開設施標準就有害事業廢棄物之所以詳為規定貯存方法及設施，並要求分類編號，標示來源及廢棄物特性，無非基於有害事業廢棄物對於環境之污染及人體健康之危害重大，故有嚴格管理掌控之必要。原告從事廢棄物之清除，自應依上開規定辦理。
２、經查，環保署稽查督察大隊南區隊稽查人員於九十年五月三十一日上午九時四十分查獲原告於建民街十九號設置貯存場，並無防止地面水、雨水流入之設施而露天堆置混合五金廢料，並有害事業廢棄物與一般事業廢棄物混合貯存，而貯存之有害事業廢棄物未分類編號，標示來源等情，有環保署廢棄物稽查紀錄及現場照片附於原處分卷可憑，復經證人即環保署稽查督察大隊南區隊督查員丙○○到庭證稱：當天是原告訴訟代理人戊○○帶我們過去現場稽查，一進入廠房前面一堆一堆及後方一袋袋包裝起來的廢棄物都沒有標示種類及數量，我們即將現場的情形記載於稽查紀錄內等語在卷；參諸戊○○既為本件原告之訴訟代理人，顯有足夠之專業知識判斷稽查紀錄之內容，並其於稽查當時亦以原告代表之身份審視稽查紀錄無誤後簽名，有上開稽查紀錄可稽，足見其已認可該稽查紀錄之內容，益徵上開稽查紀錄與現場情形相符。原告雖主張混合五金廢料在清除與暫存階段屬於一般事業棄物，並無混合貯存云云，惟查原告所貯存者為混合五金廢料，而其廢電線、電纜會附帶鐵等情，業據原告陳明在卷，則依環保署依據廢棄物清理法第二條第二項之授權而以九十年三月七日（９０）環署廢字第００一三九二六號令訂定之有害事業廢棄物認定標準第二條規定：「有害事業廢棄物以下列方式依序判定：一、列表之有害事業廢棄物。二、有害特性認定之有害事業廢棄物。三、其他經中央主管機關公告者。」，第三條規定：「列表之有害事業廢棄物種類如下：．．．二、混合五金廢料：依貯存、清除、處理及輸出入等清理階段危害性之不同，其認定之方式如附表二。」並參照該標準附表二之規定，足認原告貯存之混合五金廢料核屬上開附表二第五十八項規定之於貯存、清除、處理（含再利用）階段均屬有害之事業廢棄物，而此亦經證人許麗娟到庭證述明確，自可認定，原告之主張，並無可採。綜上各情，原告於建民街十九號露天貯存有害事業廢棄物混合五金廢料，足見其並無設置防止地面水、雨水流入之設施，足以污染危害環境，又未予分類編號，標示來源，且未與一般事廢棄物分開貯存，俱如前述，則原告有違反事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第八條、第十條、第十四條規定情事，堪予認定。
（四）關於建民街十九號貯存場場址與行政院環保署及高雄縣政府核准原告三座貯存場場址不符部分（即事實概要欄編號五之處分）：
１、經查，原告先後於九十年五月三十一日上午九時四十分及同年六月十三日上午九時三十分經環保局稽查督察大隊南區隊及高雄縣環保局稽查員查獲原告於建民街十九號貯存事業廢棄物，業據兩造陳明，並有環保署廢棄物稽查紀錄及高雄縣環保局事業廢棄物稽查工作紀錄表各一份附卷可稽。又原告前經環保署核准之事業廢棄物貯存地點原僅位於高雄縣○○鄉○○村○○街○○號，嗣於八十七年八月間，原告又申請核准增加貯存地點高雄縣○○鄉○○段潮州寮小段六六八一之一三、六六八一之一四及六六九九之四地號，此有環保署八十八年四月十九日環署廢字第００二四三五二號函暨高雄縣政府八十八年五月五日府環四字第七五０三九號函附原告第一類廢棄物清除機構清除許可增加申請表附於原處分卷可稽。又上開潮州寮小段六六八一之一三、六六八一之一四土地其上建物門牌均為建民街十八號，而潮州寮小段六六九九之四四地號土地其上建物門牌則為田單五街十六號，亦有高雄縣鳳山地政事務所九十年七月三日（９０）鳳地所一字第一一八四一號函附於訴願卷可憑。兩相對照，建民街十九號並非原告經核准設置之貯存場，至為明確。
２、原告雖主張其已於二年前申請增加建民街十九號貯存場，惟因高雄縣環保局迄今均無駁回之通知，原告為符合事業廢棄物分類之規定，乃予啟用，而在此期間原告受稽查數十次，均未獲告知該貯存場違法，原告之信賴應受保護云云。按「清除、處理機構之變更，應依下列規定辦理：．．．二、．．．．．．其他經審查通過之申請書文件內容及經許可或核備事項之變更，應於變更前依本辦法申請各相關許可之規定辦理。」「廢棄物清除許可應由清除機構向該機構所在地之直轄市或縣（市）主管機關申請核發許可證或核備。」為公民營廢棄物清除處理機構輔導辦法第十三條第二款及第四條第一項所明定。經查，原告固曾於八十八年九月六日向高雄縣環保局提出增加高雄縣○○鄉○○段潮州寮小段六六七一之一三、六六七一之一四地號貯存場，而其上建物門牌為建民街十九號，有原告提出之八十八年九月六日八八冠環字第０九０三號函附申請書、八十九年三月八日冠環字第０三一四函附申請書修正本、高雄縣政府環保局八十九年三月十六日八九高縣環四字第八０三四號函、土地登記簿謄本及建物所有權狀等件為證；然於原告申請後，被告就許可證中關於貯存地點之變更（即增加貯存地點）迄未核發許可證或予以核備一節，亦據原告陳明在卷，則原告自不可擅自於未經許可之地點進行廢棄物之貯存，然原告卻於該未經許可之建民街十九號進行廢棄物之貯存，則其有違反上述規定之行為，自堪認定；又公民營廢棄物清除處理機構輔導辦法第二十二條規定：「清除、處理機構經營廢棄物清除、處理業務，除依本法及其相關規定外，並應依審查通過之申請文件內容辦理，不得為未經許可或核備之事項，且應自行清除、處理。」則原告為廢棄物清除機構，且曾為貯存場之設置先後向主管機關申請許可，就建民街十九號設置貯存場一事，遵守上開法令規定，乃法律課以公民營廢棄物清除處理機構從事此類業務之義務，然原告竟僅於提出增加建民街十九號為貯存場之申請，而未於主管機關許可或核備前，即使用該貯存場，則原告就此違章行為，縱無故意亦有過失。又所謂信賴利益保護，係指行政行為應保護人民正當合理的信賴，故其要件，必須行政機關有一個表示國家意思於外的「法的外觀」存在，或一事實行為，以為信賴之基礎，且當事人之信賴必須值得保護。查原告未經許可設置，即設置使用建民街十九號貯存場，縱令稽查人員在本件之前均未查獲其違法，但主管機關未發覺違法並非有對外之行政行為存在，自無信賴基礎可言，況原告之違法行為，亦非值得保護，是原告援引信賴利益保護原則，主張不應對其處分云云，自不足取。
四、綜上所述，本件原告違章事實明確，並原告就各該違章行為縱無故意、亦有過失；從而被告就原告前揭（一）、（二）、（四）項所述之違章行為部分，認違反行為時廢棄物清理法第二十一條規定，依同法第二十八條規定，各裁處六千元之罰鍰（計三張）；就關於前揭（三）所述之違章行為部分，認違反行為時廢棄物清理法第十五條規定，依同法第二十五條規定裁處罰鍰六萬元，均無不合，訴願決定予以維持，核無違誤，原告提起本件訴訟，就此部分求為撤銷，為無理由，應予駁回。
貳、原告之請求有理由部分（即事實概要欄編號（四）之處分部分）：
一、按「經中央主管機關指定公告之事業機構，應依左列規定管理其廢棄物：二、依中央主管機關規定之格式、項目、內容、頻率暨書面或網路傳輸方式，申報其廢棄物之產出、貯存、清除、處理及再利用情形。．．．」行為時廢棄物清理法第十三條第三項第二款定有明文。足見事業廢棄物清除、處理機構申報及廢棄物之產出、貯存、清除、處理及再利用情形，無論以書面申報或以網際網路傳輸，只要擇一行使，均符合行為時廢棄物清理法第十三條第三項第二款之規定。
二、經查，本件原告於九十年五月三十一日上午九時四十分經環保局稽查督察大隊南區隊稽查人員以原告未將其建民街十九號貯存場事業廢棄物之貯存量上網申報且無書面資料，違反行為時廢棄物清理法第十三條第三項第二款之規定，經交由高雄縣環保局告發，並移由被告以九十年八月十六日大鄉清字第一三二一０號處分通知單裁處六萬元罰鍰之事實，業據兩造陳明在卷，並有該處分通知單附原處分卷可按。惟查，原告已向高雄縣環保局申報其九十年四月份及五月份營運報表，此有原告提出之各該月份營運報表二份附卷可稽，並經高雄縣環保局函覆本院：
「經查『連冠國際實業股份有限公司』曾以九十年五月十一日冠環字第七０五０一號及九十年六月十五日冠環字第七０六０一號函向本局申報九十年四月及五月營運報表。上述資料係依據（修正前）公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法第二十五條之規定申報」，有該局九十一年八月十四日高縣環四字第０九一０三０五六七號函附於本院卷可憑。又依證人即環保署稽查督察大隊南區隊人員丁○○證稱：中央主管機關環保署迄今未公告行為時廢棄物清理法第十三條第三項第二款所規定之書面格式，因此，事業廢棄物清除機構如已將相關之資料以書面申報的話，我們可以從寬認定已按規定申報等語。按行為時廢棄物清理法第十三條第三項第二款之立法目的，無非為使主管機關掌握事業廢棄物之來源去向，以有效管制事業廢棄物對環境之影響，所課以清除、處理機構之申報義務。惟中央主管機關既迄未公告申報之書面格式，則清除機構苟已將其事業廢棄物之產出、貯存、清除等情形予以書面申報，既足以達到使主管機關管制事業廢棄物之目的，故無論其申報格式如何，均應認為符合行為時廢棄物清理法第十三條第三項第二款之立法意旨，而屬合於規定之申報。而依卷附原告申報之九十年四月份及五月份營運報表觀之，原告就其事業廢棄物之清除所在縣市、清除日期、委託清除事業機構、廢棄物種類、數量、載運車輛車號、遞送聯單編號等均詳為記載，尤其註明廢棄物之運交處理須暫存於原告貯存場待申請輸出許可後再輸出國外處理等字樣，亦足得知貯存數量。是原告既已將其清除廢棄物之情形以書面鉅細申報，實已符合行為時廢棄物清理法第十三條第三項第二款之規範意旨，應認為其已依此條款規定意旨為書面申報。從而，被告誤解行為時廢棄物清理法第十三條第三項第二款規定，認應書面及網路申報二者具備，而未詳查原告已否為書面申報，即認原告違反行為時廢棄物清理法第十三條第三項第二款規定，依同法第二十五條規定予以裁罰，其處分自有違誤。
三、綜上所述，原告已以書面申報建民街十九號廢棄物貯存量，故被告以原告違反行為時廢棄物清理法第十三條第三項第二款之規定，而依同法第二十五條規定，對原告裁處六萬元罰鍰，其認事用法均有違誤，訴願決定就此部分未予糾正，亦有未洽，原告提起本件訴訟，就此部分求為撤銷，為有理由；爰將訴願決定及原處分關於就坐落高雄縣大寮鄉大○○○區○○街○○號貯存之廢棄物違反行為時廢棄物清理法第十三條第三項第二款規定，依據同法第二十五條規定裁處六萬元罰鍰部分均撤銷。
參、據上論結，本件原告之訴為一部有理由、一部無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項、第一百零四條，民事訴訟法第七十九條但書，判決如主文。
中華民國九十一年九月十九日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官陳光秀法官李協明法官楊惠欽右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中華民國九十一年九月十九日
法院書記官藍亮仁