裁判字號：最高行政法院90年判字第1374號判決
裁判日期：民國90年08月09日
裁判案由：廣播電視法
最高行政法院判決九十年度判字第一三七四號
原告八大傳播股份有限公司代表人甲○○被告行政院新聞局代表人 蘇正平 右當事人間因廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國八十八年十二月六日台八八訴字第四四二九七號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實緣原告係廣播電視節目供應事業，其所製播之「GTV八大綜藝」頻道於民國八十七年十一月七日十時播出之「TV立即購」節目，內容主要為介紹「神奇充氣床」，節目中不斷說明該產品之各項功效，並以使用者當場親身示範說明或推薦方式介紹產品之優點，且於節目中打出該產品諮詢專線電話，於節目結束後，隨即播出該產品訂購熱線廣告，未將節目與廣告明顯區分。被告以其違反行為時廣播電視法第二十一條第二款、第二十九條之一及有線電視法第四十一條第一項之規定，乃依行為時廣播電視法第四十五條之二規定，以八十七年十一月十七日（八七）廣建五字第一八一一四號函處原告罰鍰三萬元（折合新臺幣九萬元）。原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。玆摘敘兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略謂：一、按修正前之有線電視法自八十二年八月十一日由立法院通過，總統公布施行後，即脫離廣播電視法規範範圍，而成為有線電視營運及播送之特別法。從而現行之廣播電視法所規範之電視，僅限於「無線」電視台及廣播電台，與有線電視法所規範之「有線」電視播送系統、系統經營者及頻道經營者已無直接關連；即使有關連，依中央法規標準法特別法優先普通法適用原則，也應優先適用有線電視法。換言之，即使係依廣播電視節目供應事業管理規則成立之節目供應事業，其播送者如係有線電視業務之行為，或自始未取得有線電視或衛星電節目供應者，雖實際經營有線電視頻道經營，均應屬有線電視法規範對象，自不受廣播電視法之規範及處罰。而修正前之有線電視法第八章對系統經營者之罰則章，又無準用於頻道經營者，頻道經營者即使違反有線電視法，在法無明文處罰下，自不應受有線電視法之處罰。㈠本件原處分及原決定理由，均明白自認系爭節目係原告在所屬有線電視頻道播放，為其不爭之事實，同時確認原告所違反者為修正前之有線電視法第四十一條第一項規定之行為。苟如此，原告之違規行為，既係有線電視頻道中播放節目之行為，如有違規，亦應優先適用行為時之特別法之修正前之有線電視法而非普通法之廣播電視法。而廣播電視法第二十一條第二款之「政府法令」應係指狹義之廣播電視法母法或其子法規章，被告以原告違反普通法之廣播電視法第二十一條第二款及第二十九條之一，依同法第四十五條之二，核處原告罰鍰，即有不應適用法令而予以適用之違法。㈡其次，修正前之有線電視法第四十一條第一項，固規定節目與廣告應明顯區分，惟其規範及處罰對象為系統經營者，有線電視法並無明文規定處罰頻道經營者，原告即使有修正前有線電視法第四十一條第一項之適用，亦不受有線電視法罰則之處罰。又若依決定機關維持原處分之理由，認「原告既係依廣播電視節目供應事業管理規則成立之節目供應事業，即應受廣播電視法規範」之見解，則原告違反的是修正前有線電視法第五章第四十一條第一項節目廣告化之規定，並非違反廣播電視法節目廣告化之規定，則更無依廣播電視法處罰之依據。㈢再則，原處分及決定理由既認原告違規行為為節目廣告化，換言之，認定所播出之內容為節目而非廣告，則依修正前之有線電視法，其第四章並無節目廣告化處罰規定；而第五章廣告管理中第四十一條第一項，係指廣告應與節目明顯區分。換言之，即在廣告時段中不得廣告節目化。原告在系爭基本頻道違規時段裡所播送者為節目非廣告，被告復無實證，在該頻道同一節目之廣告時段裡，有廣告節目化之違規，其引用第四十一條第一項對原告播送之節目處罰，應有於法無據及處罰客體錯誤之違法。至於原處分所引據之廣播電視法第二十一條第二款規定，其所稱之「政府法令」應係指狹義之廣播電視法母法或其子規章，而非無邊際諸如經濟、財政等之所有政府法令；否則我國憲法五權分治，行政院各部門依據法律分權管理之規定豈非蕩然無存。又中央法規標準法第十六條「特別法優於普通法適用原則」，以及同法第五條及法律應具體授權等委任立法原則，豈非無立法存在之意義。從而原處分引用上述廣播電視法第二十一條第二款規定，係違憲及違法，不足以作為違反有線電視行為之處罰依據。而被告所引用之廣播電視節目供應事業管理規則第十二條規定，係鑑於當時有線電視法並無衛星廣播電視法之訂定，對頻道經營者無法規範及處罰下，所作權宜規定。惟既係違反有線電視行為，不容被告明知中央法規標準法第十六條「特別法優於普通法適用原則」，明知中央法規標準法第五條，課予人民義務，應以法律訂定之規定，而暗渡 陳倉 ，任意以未具體立法授權之廣播電視法子法（廣播電視節目供應事業管理規則）作為處罰及規範之依據。原決定不查原處分之法律架構是否違憲、違法及是否違反法律優越原則，不查何以廣播電視節目供應事業即應依廣播電視法規範而不受修正前之有線電視法規定，卻仍持原處分看法及見解，其認事用法均有違誤。㈣另查，有線電視專業廣告頻道之播送，應經主管機關之事前許可及系統經營者之開放。在系統經營者之自肥壟斷下，根本無法應電視購物業者之託播而隨時插足專業廣告頻道，電視購物業者，惟有冒險在基本頻道播出。如此不正常之播放生態，被告非不知情，其無法與行政院公平委員會協調系統經營者釋放及增加專業廣告頻道，供頻道經營者及電視購物業者使用播出廣告，已有不當。若認原告確實違規應受處罰；惟節目內容確實介紹新知識新發明，符合消費者保護法第四條，保護消費者知的權利立法，自可阻卻違法，卻仍處以高罰，於情、於理，原告均無法甘服。退一步言，如與現行各有線電視系統「股市頻道」全面節目廣告化相比，其猖狂程度已達節目等於廣告，廣告等於節目之地步，實無法同日而語。相對照之下，系爭時段原告之節目與廣告有間，亦有明顯區分，被告亦承認「於節目結束後，隨即播出該產品訂購熱線廣告。」，從而僅在節目中有被告認定，部分有廣告化嫌疑而已，竟受最高罰處分，原處分即使合法亦有情輕而罰重之不當裁量！又有線電視係「區域性」非「全國性」無線電視可比，被告及決定認「影響層面甚大，情節非輕」，毫無客觀依據，不足以作為行政裁量妥適之依據。二、據上所述，原處分及駁回決定，其認事用法尚有違誤，爰請判決撤銷原處分及一再訴願決定等語。
被告答辯意旨略謂：按有線電視法於八十八年二月三日經總統令修正公布施行，其名稱修正為「有線廣播電視法」。又廣播電視節目供應事業管理規則於八十九年二月十七日經行政院新聞局怡廣一字第○二三三三號令修正發布，本案原告違規事實及原處分之裁罰，均發生於有線電視法及廣播電視節目供應事業管理規則修正公布施行前，是本案應適用修正前之有線電視法及廣播電視節目供應事業管理規則，合先敍明。二、按廣播電視法第二十九條之一規定「廣播電視節目供應事業之設立，應經新聞局許可，其節目內容及有關管理事項準用第二十一條、第二十五條、第二十八條及第三十四條之規定」，廣播電視節目供應事業為廣播電視法之管理範疇，殆無疑義。同法第二十一條第二款規定「廣播電視節目內容，不得有違背政府法令之情形。」違反者，依同法第四十五條之二規定得處廣播電視節目供應事業三千元以上、三萬元以下罰鍰，並沒入其節目。三、修正前廣播電視節目供應事業管理規則第十二條規定「廣播節目製作業、電視節目製作業、廣播電視廣告業為無線廣播、電視電臺、有線電視系統及有線電視節目播送系統策劃、製作節目或廣告者，應分別依廣播電視法、有線電視法及其相關法規辦理。」另修正前有線電視法第四十一條第一項規定「有線電視所播送之廣告，應與節目明顯區分。」此所稱廣告，依有線電視廣告製作標準第二條規定，係指藉有線電視系統傳送之聲音、影像或文字，其內容為推廣商品、觀念或服務者，依法即應與節目明顯區分。四、原告係經被告合法設立之廣播電視節目供應事業，並領有被告核發之節目供應事業許可證，其具節目供應事業之身分，殆無疑義。其所製播之節目內容之管理，自應依廣播電視法第二十九條之一規定準用同法第二十一條之規定，不得有違背政府法令之情形，違反者，則依同法第四十五條之二規定處以罰鍰。原告於製播之「GTV八大綜藝」頻道所播送之「TV立即購」節目，節目與廣告未明顯區分，已違反修正前有線電視法第四十一條第一項之規定，該節目內容違反法律禁止規定甚明，被告依法予以核處，認事用法並無違法之處。原告認其不受廣播電視法之規範，及不應適用法令而適用等語，顯對相關法規有所誤解。五、原告係經被告合法設立之廣播電視節目供應事業，自應依廣播電視法之規定。廣播電視法與有線電視法，又無特別法與普通法關係，此與特別法優於普通法原則無涉。至所言廣電法所指之政府法令係指狹義而言，更不知依據為何。我國為民主法治國家，依法行政為最高原則，法令未經大法官宣告為違憲無效之前，自有其適用，不容任指違憲而否定其效力。準此，被告處分並無違法之處。六、又查，系爭節目依內容及表現形式觀之，顯為推廣商品之商業廣告，該節目涉及廣告化，顯已違反修正前有線電視法第四十一條第一項之規定。原告對其所製作之節目內容未盡注意之義務，任令該違法節目於有線電視播送系統頻道中播出，顯已違反廣播電視法第二十一條第二款之規定，自應負法律上責任。而原告所云廣告頻道及股市頻道等語，與本案無關，無法改變原告違法事實。被告依法核處，並無違法。七、綜上論述，原告違反廣播電視法規定之事實甚為明確，被告於認事用法上並無違誤。原告所持理由，實不足採，請將原告之訴駁回等語。
理由按行為時（下同）廣播電視法第二十九條之一規定：「廣播電視節目供應事業之設立，應經新聞局許可，其節目內容及有關管理事項準用第二十一條、第二十五條、第二十八條及第三十四條之規定。」同法第四十五條之二規定：「違反第二十九條之一之規定，經營、策劃、製作、發行或託播廣播電視節目、廣告、錄影節目帶者，處三千元以上、三萬元以下罰鍰，並沒入其節目。」次按同法第二十一條第二款規定：「廣播、電視節目內容，不得有左列情形之一：．．．二、違背．．．政府法令之情形。．．．」又依廣播電視節目供應事業管理規則第十二條規定：「廣播節目製作業、電視節目製作業、廣播電視廣告業為無線廣播、電視電臺、有線電視系統及有線電視節目播送系統策劃、製作節目或廣告者，應分別依廣播電視法、有線電視法及其相關法規辦理。」而修正前之有線電視法第四十一條第一項規定：「有線電視所播送之廣告，應與節目明顯區分。」其規定自屬廣播電視法第二十一條第二款所規定之法令之一甚明。本件原告係廣播電視節目供應事業，其所製播之「GTV八大綜藝」頻道於八十七年十一月七日十時播出之「TV立即購」節目，內容主要為介紹「神奇充氣床」，節目中不斷說明該產品之各項功效，並以使用者當場親身示範說明或推薦方式介紹產品之優點，且於節目中打出該產品諮詢專線電話，於節目結束後，隨即播出該產品訂購熱線廣告，未將節目與廣告明顯區分。被告以其違反廣播電視法第二十一條第二款、第二十九條之一及有線電視法第四十一條第一項之規定，乃依廣播電視法第四十五條之二規定，以八十七年十一月十七日（八七）廣建五字第一八一一四號函處原告罰鍰三萬元（折合新臺幣九萬元）。揆諸首揭規定，經核並無違誤，一再訴願決定遞予維持，亦無不合。次查，廣播電視法第二條第十一款規定：「稱廣播電視節目供應事業者，指經營、策劃、製作、發行或託播廣播電視節目、廣告、錄影節目帶之事業。」原告係經被告合法登記之廣播電視節目供應事業，並領有被告核發之節目供應事業許可證（許可證字號為強廣字第一三五八八號），其屬廣播電視法第二十九條之一之管理範疇，當無疑義。又依同法第五十條第一項規定，廣播電視節目供應事業之管理，屬廣播電視法之範疇，法意甚明。原告為廣播電視節目供應事業，其所製作之節目或廣告內容之管理，自應適用廣播電視法第二十九條之一之規定。本件行為時有線電視法就該部分未為規定，自仍應適用廣播電視法之相關規定。原告訴稱依特別法優於普通法適用原則，於有線電視法自八十二年八月十一日公布施行後，即不受廣播電視法之規範云云，顯有誤會。又按行為時有線電視法第四十一條第一項規定：「有線電視所播送之廣告，應與節目明顯區分。」該條文內容雖為規範「廣告」，惟其反面解釋即為「節目供應與廣告明顯區分」。蓋該條項之立法意旨，乃在於廣告與節目二者應予區分，自不應拘泥文字，謂其係節目廣告化，不在規範之列。本件系爭「TV立即購」節目，內容主要為介紹「神奇充氣床」，並以使用者當場親身示範說明或推薦方式介紹產品之優點，且於節目中打出該產品諮詢專線電話，於節目結束後，隨即播出該產品訂購熱線廣告，未將節目與廣告明顯區分，已違反修正前之有線電視法第四十一條第一項規定，原告將違反是項規定之節目於有線電視播送系統頻道中播出，難謂與廣播電視法第二十一條第二款「節目內容不得違背政府法令」之規定無違。原告主張廣播電視法第二十一條第二款之「政府法令」應指狹義之廣播電視法母法或其子規章，被告適用該法條之規定，係違憲及違法云云，殊無足採。從而，被告以原告違反廣播電視法第二十一條第二款及第二十九條之一之規定，斟酌原告將違法節目供應給有線電視系統業者，影響層面甚大，情節非輕，乃依同法第四十五條之二規定，對原告處以法定最高額罰鍰，於法尚無違誤，亦無情輕罰重之情形。綜上所述，原告所訴各節，均無可採。其起訴論旨，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十年八月九日
最高行政法院第五庭
審判長法官廖政雄
法官趙永康法官林清祥法官鍾耀光法官姜仁脩右正本證明與原本無異
法院書記官蘇金全中華民國九十年八月九日