裁判字號：臺北高等行政法院100年訴字第1863號判決
裁判日期：民國101年05月10日
裁判案由：眷舍
臺北高等行政法院判決
100年度訴字第1863號101年4月26日辯論終結原告 黃華金 訴訟代理人 李銘洲 律師被告國防部陸軍司令部代表人 李翔宙 （司令）住同上訴訟代理人 徐克銘 律師複代理人 陳全正 律師上列當事人間眷舍事件，原告不服國防部中華民國100年8月18日100年決字第84號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠原告為陸軍備役上校，前於民國72年間在臺中縣購得「自立
新城」眷舍（下稱自立新城眷舍）一戶，復於78年間獲配桃園縣「 居易 新村」眷舍（下稱居易新村眷舍）一戶，並領有陸軍第六軍團司令部（現已改制為陸軍第六軍團指揮部，下稱「六軍團」）核發之居住憑證。六軍團嗣以原告重複配舍，違反國軍在臺軍眷業務處理辦法第114條規定為由，以78年2月3日（78） 碩丹 字第85號令，註銷原告居易新村之眷舍居住權，原告於「居易新村」94年改建，重新清查眷籍時，始發現其居易新村眷舍之居住權遭註銷，提起訴願，經國防部認六軍團係越權處分，以96年決字第31號決定撤銷六軍團所為上開處分，發回六軍團另為適法處分。
㈡六軍團嗣呈請被告以96年5月7日鄲眷第0000000000號令（
下稱被告96年5月7日處分），撤銷原告居易新村眷舍之居住權，原告不服，提起訴願，經國防部認被告行使撤銷權已逾除斥期間，以97年決字第6號決定撤銷原處分。原告於其後，因被告未依上開訴願決定意旨重為處分，多次向國防部陳情，經國防部移請被告辦理，被告則先後以98年6月1日國陸政眷字第0980002705號、98年11月3日國陸政眷字第0980005773號、99年4月30日國陸政眷字第0990001980號等函文回覆原告：其確實違反重複配舍之規定，六軍團於78年間核配居易新村眷舍予原告，係屬無效之行政處分，被告雖不得將之撤銷，惟原告亦不得依據該行政處分，向被告主張任何權利。
㈢原告再於99年10月21日，向國防部總政治作戰局請求發放
輔助購宅款及房租補助費用，經該局函請被告釐清其原眷戶身分，經被告審認原告仍違反重複配舍規定，以100年4月13日國陸政眷字第1000001752號函（下稱系爭函文）撤銷其居易新村眷舍之居住權，原告不服，提起訴願，復經國防部決定（下稱系爭訴願決定）不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：㈠依國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）之規定，原眷戶
享有承購依眷改條例興建之住宅及政府給與輔助購宅款之權益，是被告註銷眷舍居住憑證，影響原眷戶之居住權，使其無法再以原眷戶之資格享有眷改條例所賦予之公法上權利，且有關眷舍居住憑證之核發與註銷，及輔助購宅款之給與，均係行政機關就公法上具體事件所為決定，係對外直接發生法律效果之單方行政行為，故原告以被告違法註銷居住憑證為由，請求回復原眷戶資格，核其性質，當屬公法上之爭議，系爭訴願決定竟認被告以系爭函文撤銷原告居易新村眷舍之居住權，收回眷舍，係終止眷舍使用借貸契約，屬民事私權之爭議，非屬行政處分，因而為不受理之決定，顯有違誤。
㈡原告係自行閱報後，前往臺中縣自立新城之工地，於72年11
月24日購買自立新城眷舍，當時原告未達配舍之條件，無從以優惠條件及優惠貸款利率購買眷舍，且被告從未就自立新城眷舍核發居住憑證予原告，亦未簽署任何配給眷舍之相關切結文件，故該自立新城眷舍並非眷改條例所稱之眷舍，原告並未因購買該眷舍而取得眷改條例所定承購住宅及輔助購宅款等權益。至原告嗣於78年1月18日，以230萬元向桃園縣居易新村4區3號之原眷戶即訴外人 蔣夷平 承購之居易新村眷舍，則經六軍團核發居住憑證在案，原告就該居易新村眷舍，始屬眷改條例第2條所指之原眷戶，故原告並未違反重複配舍之規定。
㈢退步言之，縱認原告在購得自立新城眷舍後，復獲配居易新
村眷舍，已違反重複配舍之規定，惟六軍團於78年2月3日，註銷原告居易新村眷舍居住憑證之通知，並未送達原告，且該眷舍主管單位每年派員前往清查該社區住戶與名冊所列載是否相符及有無出租轉讓等情事時，皆未告知原告居住憑證遭註銷之事，仍持續讓原告居住於該社區中，故原告迄至96年間，得知被告另以96年5月7日處分註銷其居易新村眷舍之居住憑證時，對六軍團前曾註銷該居住憑證之事，自無從知悉。又被告96年5月7日處分經原告提起訴願後，國防部認該處分已違反行政程序法第121條關於撤銷行政處分之除斥期間規定，故以97年決字第6號訴願決定予以撤銷，並發回被告於2個月內為適法之處理。詎被告竟一反該訴願決定意旨，任意將行政程序法第121條除斥期間之規定，作擴張解釋，再以系爭函文註銷原告居易新村眷舍之原眷戶權益，已嚴重影響法律關係之安定性，並使前揭行政程序法規定形同具文，自非適法。
㈣並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告抗辯：㈠原告於72年間，係透過國軍輔導配貸方式，購得自立新城眷
舍，並經國防部72年11月29日正歸字第19212號令列為該眷舍第一批配貸購宅人員名冊中，原告稱其係閱報後自行申購自立新城國宅云云，自非可採。退步言之，即便原告所陳上情為真，其購買由國軍軍眷住宅公用合作社建造之自立新城眷舍，屬申請價購眷宅之性質，不因其購買當時是否經軍方分配或輔導而有別。而其既於72年間合法申請獲配該自立新城眷舍，即取得嗣後施行之眷改條例第3條所稱原眷戶資格，得據以申請依該條例第5條所定承購興建住宅及輔助購宅款等權益，且依司法院釋字第485號解釋意旨，眷改條例所定原眷戶權益，需慮及國家資源有限性、國家之經濟與財政狀況，依資源有效利用原則，注意與一般國民間之平等關係，就福利資源為妥善之分配，故不可重複申請及取得。是原告嗣於78年間重複申請居易新村眷舍，自已違反一戶一舍之原則，而有重複配舍之違法，參照國軍軍眷業務處理作業要點（下稱軍眷作業要點）第玖點及第拾壹點第2項之規定，原告後配之居易新村眷舍固應收回，惟其於72年間合法獲配自立新城眷舍時取得之原眷戶資格，及因而享有承購住宅及輔助購宅款等權益，均不受影響。故系爭函文僅係被告依民法第472條規定，終止私法上使用借貸關係，並收回後配之居易新村眷舍，該函文所載「…註銷居易新村之眷舍居住權…」等語，應係誤植。故系爭函文並未造成公法上權利義務之變動，應屬私法事件範疇，系爭訴願決定參照最高行政法院98年度判字第39號判決意旨，對原告就系爭函文所提訴願決定不受理，自無違誤。再者，原告雖聲明撤銷系爭函文，卻未敘明系爭函文有何瑕疵而應予撤銷，其起訴難認已具備權利保護之必要，顯屬不合程式及不備要件，自非合法。
㈡退步言之，縱認系爭函文為行政處分，惟國防部於45年1月
1日訂定發布之國軍在臺軍眷業務處理辦法，嗣於86年1月
22日修正發布並更名之國軍軍眷業務處理辦法，及該處理辦法於91年12月31日失效後，另行訂定之軍眷作業要點，關於眷舍之分配均以一戶一舍為原則，其規範意旨係在避免眷戶重複享有配舍或貸款之雙重權益，致行政資源分配不均而有違平等公平原則；如有違重複配舍情形，則應收回先配之眷舍，或後建之眷（國）宅，且該軍眷作業要點符合司法院釋字第443號解釋意旨，並無違反法律保留原則，自得適用。依國防部72年11月24日（72）正歸字第19212號令所載，原告於72年間配貸承購自立新城眷舍時，即已明知上述不得重複配舍之規定，其竟於78年再次申請頂讓居易新村眷舍，並親自在國軍眷（國）宅管理表上蓋章，由該表上明白記載：「……凡獲配貸（售）表列國（眷）宅者，不得再向政府申請輔導配貸（售）國（眷）宅，亦不得請求交換、互換、轉讓，……」等語，可知原告明知有重複配舍之情事而不為告知，使被告誤認其未配眷舍，進而為核配居易新村眷舍之違法處分，則被告以系爭函文註銷原告後配之居易新村眷舍居住權與收回房舍，乃於法有據，原告訴請撤銷系爭函文及系爭訴願決定，自無理由。
㈢並聲明：駁回原告之訴。
四、如事實概要欄所載之事實，有六軍團（78）碩丹字第0039號陸軍眷舍居住憑證、國軍眷（國）宅管理表、被告96年5月
7日處分、國防部96年決字第31號、97年決字第6號決定書、系爭函文及系爭訴願決定書，附原處分卷及本院卷可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。
五、本件爭點：㈠被告以系爭函文註銷原告居易新村眷舍之居住權，是否為公
法上之爭議？㈡爭點㈠之結論如為肯定，被告以系爭函文註銷原告居易新村
眷舍之居住權與回收房舍，有無違法？就此應再審究者，為：原告有無重複獲配眷舍之情事？若有，被告以系爭函文註銷原告之眷舍居住權，是否已逾行政程序法第121條所定之
2年期間？茲依序論述如下：
㈠被告以系爭函文註銷原告居易新村眷舍之居住權，為公法上之爭議：
⒈首按軍人因任軍職而獲配住軍方所管理眷舍之法律關係，乃
私法上使用借貸關係，各該主管機關或其所屬權責機關所核發證明眷舍配住權證，雖係公文書，惟亦屬單純私權證明文件。惟85年2月5日總統（85）華總字第8500027130號令制定公布眷改條例，依其第1條第1項：「為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，特制定本條例。」第3條：「（第1項）本條例所稱國軍老舊眷村，係指於中華民國69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：……。（第2項）本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」第5條第1項：「原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。原眷戶死亡者，由配偶優先承受其權益；原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，餘均不得承受其權益。」等規定觀之，可見政府制定該條例之目的，係為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀等公共利益。而該條例第3條第
1項所指「國軍老舊眷村」與同條第2項所稱「原眷戶」，構建原眷戶享有承購依該條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益，故發生公法之效力。是眷舍之核配，使受配者得享有眷舍之居住權及眷改條例之原眷戶權益，嗣如註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益，則原眷戶之居住權因而喪失，亦無法再以原眷戶之身分享有眷改條例所定上述權益。從而，是否具有原眷戶之身分，涉及能否享有眷改條例所規定之公法上權利，則關於眷舍居住憑證之註銷，顯係職司眷舍管理之行政機關就公法上具體事件所為之決定，而對外直接發生法律效果之單方行政行為，應係行政處分，關於此行政處分合法與否之爭執，自屬公法上之爭議。系爭函文係以原告前已配購自立新城眷舍，惟未據實告知主管機關，復於78年間申請頂讓居易新村眷舍，違反國軍在臺軍眷業務處理辦法第114條重複配舍規定為由，註銷原告居易新村之眷舍居住權，原告因認被告註銷該眷舍居住權之決定為違法，經提起訴願未獲救濟，而訴請撤銷系爭函文，揆諸前揭說明，本件訴訟係屬公法上之爭議，本院自有權受理。
⒉被告雖抗辯：原告既於72年間合法申請獲配自立新城眷舍，
即取得嗣後施行之眷改條例第3條所稱原眷戶資格，得據以申請依該條例第5條所定承購興建住宅及輔助購宅款等權益，系爭函文僅係被告依民法第472條規定，終止兩造間就原告嗣後配住居易新村眷舍之私法上使用借貸關係，對原告之原眷戶資格及依眷改條例所得享有上述權益，不生任何影響，自屬私法事件範疇云云。惟系爭函文之主旨所載：「註銷先進桃園縣居易新村之眷舍居住權…」等語，已明白揭示被告係藉由該函文，將原告之居易新村原眷戶資格，及其因而取得之眷改條例第5條所定各項公法上權利予以取消之意思，並直接對原告發生效力，故系爭函文自屬行政處分無疑，原告主張系爭函文違法而訴請撤銷，即屬公法上之爭議。至被告所稱原告於72年間已因獲配自立新城眷舍而取得原眷戶資格，為原告所否認，並主張：自立新城眷舍並非國防部配給，係其自行購買，且未獲任何補助或貸款利率等優惠，更未領得居住憑證，故該眷舍並非眷改條例所定之眷舍，其迄至78年間獲配居易新村眷舍時，方取得眷改條例第3、5條所定原眷戶資格及權益等語（詳見本判決事實及理由欄二、㈡）。故原告是否因購買自立新城眷舍後，再獲配居易新村眷舍，而違反重複配舍之規定，兩造間尚有爭議，被告徒憑原告已取得自立新城眷舍之居住權，抗辯：原告依眷改條例所定原眷戶資格及因而取得之各項權益，不因其以系爭函文註銷原告就居易新村眷舍之居住權，受有任何影響，系爭函文僅係終止私法上使用借貸關係之意思表示云云，尚無可採。
㈡原告在購買自立新城眷舍後，復獲配居易新村眷舍，固違反
重複配舍之規定，惟被告以系爭函文（以下改稱為原處分）註銷原告居易新村之居住權，已逾行政程序法第121條所定
2年期間，故非合法：⒈原告雖主張：其係自行閱報後，前往臺中縣自立新城之工地
，於72年11月24日購買自立新城眷舍，該眷舍並非國防部核配，其亦未獲任何補助或貸款優惠云云，並提出72年9月15日之青年戰士報第3版刊載標題為「已完工軍眷住宅餘一百六十七戶，歡迎缺舍官兵自由選購」之新聞1份（本院卷第
214頁）為證。惟該則新聞內容僅係關於自立新城眷村於當時尚有空屋，可供官兵申購之報導，無從證明原告所稱：其係閱覽該則新聞後，自行購買自立新城眷舍，未獲國防部核准及輔助等情，係屬真實，則原告上開主張，尚難遽予採信。反之，被告抗辯：原告係透過國軍輔導配貸之方式，購買自立新城眷舍等語，核與其提出之國防部72年11月24日（72）正歸字第19212號函所載主旨：「總政戰部案呈國軍『自立新城』第一批配貸購宅人員名冊，如附件，同意辦理。對承購戶權益注意事項，希照辦。」及說明二：「依國軍在台軍眷業務處理辦法第139條規定：『國軍有眷無舍官兵申請輔導購宅，一人以一次一戶為限』。嗣後冊列人員不得再享有配舍及輔導購宅之權益。」等語，暨原告確實名列該函附件之「國軍台中縣太平路『自立新城』配貸購宅人員名冊（第一批）」當中等情（見本院卷第204、205頁）相符，堪信屬實，由此足見該自立新城眷舍，乃原告向國防部申請核配，並以輔導購宅方式承購。
⒉按國防部以75年6月30日（75）恕惻字第2594號令修正公布
之國軍在臺軍眷業務處理辦法（下稱75年6月30日修正辦法）第143條規定：「眷舍分配，以一戶一舍為原則，當事人職務調動，或其眷屬擔任教職已配有眷舍者，不得重配或兼配。凡申配眷舍（含一般職務官舍）或申請價購眷、國宅者，應填具保證書…送核配單位存管。」第173條第1款規定：「對重配眷舍之處理規定如左：一、配兩眷舍者，收回其後配之眷舍，係重建國宅，則收回先配之眷舍。…」另軍眷作業要點第陸點第一項規定：「志願役現役軍人、撫卹期間遺眷及核定有案無依軍眷…尚未配眷舍、輔助貸款、輔助購宅者，得申請分配眷舍。」第二項規定：「眷舍分配、權益交換、轉讓，以一戶一舍為限…。」第拾壹條第二點則規定：「對重配眷舍之處理規定如下，當事人或軍眷不得請求任何補償或賠償：㈠配兩眷舍者，收回其後配之眷舍，如係改建之眷（國）宅，則收回先配之眷舍，或後建之國宅。…」可見輔助購宅及分配眷舍，均係國家為解決軍眷基本居住需求之多元方案之一，基於國家資源有限，為使政府照顧軍眷居住需求之福利能均霑於每一眷戶之考量，每一眷戶就上述各項權益自僅能享有其一。原告既先於72年間，依國軍輔導購宅方式，購得自立新城眷舍，則其嗣於78年間獲配居易新村眷舍，自已違反當時施行之前引75年6月30日修正辦法及現行軍眷作業要點有關不得重複配舍之規定，則該後配之居易新村眷舍，係屬不應配舍而誤配，六軍團原本對原告核發、作為確認原告具有眷改條例原眷戶權益資格之居住憑證確認行政處分，亦因違反禁止規定而屬違法。
⒊惟按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得
依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」「第117條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之。」行政程序法第11
7條及第121條第1項分別定有明文。經查，被告早於96年
5月7日即作成上述96年5月7日處分，註銷原告後配之居易新村眷舍之居住權，經原告提起訴願後，國防部認該處分已逾行政程序法第121條所定2年期間，故予撤銷等情，為被告所不爭執，復有國防部97年決字第6號決定書，附本院卷第81頁足憑，顯見被告至遲於96年5月7日，即已知悉原告係在獲輔助購買自立新城眷舍後，復受六軍團核配居易新村眷舍，故後一核配眷舍之處分係屬違反法令，具有撤銷原因之事實。惟被告遲至100年4月13日，始再以原處分註銷原告居易新村之眷舍居住權，自已逾前揭條文所定2年之除斥期間。至原處分說明二，雖記載：「先進於78年申請頂讓『居易新村』之眷舍時，未能據實告知主管機關已配購『自立新村』重建眷舍，致使誤認未配眷舍，進而違法之核配處分，然違法狀態至今持續存在，並無罹於行政程序法第121條所規定2年除斥期間之情事…」等語，然揆諸前引行政程序法第121條規定可知，行政機關依職權撤銷違法行政處分之除斥期間，自其知悉行政處分有撤銷原因時，即開始起算。被告最晚既在96年5月7日即知悉原告重複獲配眷舍、六軍團核配居易新村予原告之行政處分係屬違法之事，竟任令該違法狀態繼續存在達2年以上，始作成註銷原告居易新村眷舍居住權之原處分，其對上開違法行政處分撤銷權之行使，自非合法；被告以原告違法重複配舍狀態持續存在，作為其以原處分撤銷違法之行政處分未逾除斥期間之理由，應係將行政程序法第121條所定除斥期間之起算點，與違反行政法上所定義務而應受行政罰之人，如其違法狀態持續時，行政罰法第27條第2項所定時效期間之起算方式，相互混淆，委不足採。
六、綜上所述，原告已於72年間接受國防部輔導購買自立新城眷舍，則其復於78年間獲六軍團核配居易新村眷舍，已違反當時施行之75年6月30日修正辦法及現行軍眷作業要點中有關重複配舍之規定，惟被告至遲於96年5月7日即已知悉原告受配居易新村眷舍係屬違法，卻於100年4月13日，始以原處分註銷原告居易新村之居住權，已逾行政程序法第121條所定2年期間，故原處分自非合法，訴願決定未予糾正，以被告作成原處分，係終止居易新村眷舍之使用借貸契約，屬民事私法關係，並非公法上爭議為由，決定不受理，亦屬違誤。原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為有理由，應予准許。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第
1項前段，判決如主文。中華民國101年5月10日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法官徐瑞晃
法官陳姿岑法官鍾啟煒以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國101年5月10日
書記官李建德