裁判字號：臺灣高等法院91年上國字第3號民事判決
裁判日期：民國91年09月24日
裁判案由：國家賠償
台灣高等法院民事判決九十一年度上國字第三號
上訴人風元貿易有限公司法定代理人 吳日欽 被上訴人經濟部法定代理人 林義夫 右當事人間國家賠償事件，上訴人對於中華民國九十年十二月二十六日臺灣臺北地方法院八十九年度國字第二九號第一審判決提起上訴，本院判決如左：
主文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實
甲、上訴人方面：
一、聲明：㈠原判決廢棄。
㈡被上訴人應給付上訴人新台幣（下同）一百七十萬一千二百七十四元及自民國八十九年九月三十日起算至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
㈢ 陳明 願供擔保請准宣告假執行。
二、陳述：除與原判決記載相同者外，補稱略以：㈠被上訴人明知上訴人所進口之系爭比利時巧克力並未遭 戴奧辛 污染，且經歐盟及
比利時准予出口，猶屈服於行政院消費者保護委員會（下稱消保會）壓力，逕行公告將比利時巧克力產品列入暫停進口之項目名單中，公告內並違法命運送途中之貨品一律退運或轉運，顯違反貿易法第六條、貿易法施行細則第八條及行政程序法第七條比例原則之規定。被上訴人復對上訴人申請進口之函文藉故拖延拒不處理，上訴人迫於無奈，只得依公告所示，將巧克力退運回比利時並進行銷毀，致上訴人受有鉅額之損害，被上訴人自應負國家賠償責任。
㈡巧克力產品在國際貨品分類上屬於可可及可可製品專章，並非乳製品，亦不含牛
油成分，且系爭戴奧辛污染事件之發生期間、污染源及產品流向均十分明確，故歐盟及比利時迄無禁止比利時巧克力出口，此為被上訴人所知悉，而歐盟執委會也通知所有會員國不得拒絕經比利時政府認證之未受污染的產品的輸入，顯示被上訴人之公告已違反世界貿易組織（ＷＴＯ）「平等對待原則」。
㈢商品檢驗制度之目的本在檢驗進口商品之安全性，檢驗費用亦由進口商支付，被上訴人辯稱耗費國家資源及檢驗費用須由國家支付，並不實在。
㈣系爭巧克力之買賣契約係成立於八十八年四月二十二日，並於同年六月七日裝船
，而上訴人於同年月十七日始明確知悉系爭公告內容，並於同年月二十二日得知系爭巧克力預計於同年月二十八日先抵達高雄港，同年七月四日抵達基隆港，旋即於收到到貨通知之翌日（即六月二十三日）以最速件之方式發函向被上訴人所屬機關國際貿易局（下稱國貿局）說明系爭巧克力產品並未受污染依法可以進口，若有疑慮則請依法檢驗等情，嗣並多次向國貿局詢問處理情形，詎均未給予明確答覆。系爭巧克力於同年七月四日抵達基隆港後，交予上訴人辦理入關，然礙於被上訴人之違法公告致無法順利進口，上訴人為減少損失，方於國貿局函覆前，於七月九日予以退運，尚非有何不可抗力情事。
㈤上訴人於八十八年六月二十三日即向被上訴人申請准予進口，而被上訴人明知系
爭巧克力未受污染且符合貿易法施行細則第八條之規定，自有充裕的時間可更正其公告，准許上訴人辦理進口，並比照已到港貨品進行檢驗，惟被上訴人遲不願更正，對於上訴人詢問亦置之不理，顯示被上訴人處理此事時確有遲延。另自被上訴人所提出之會議紀錄可知，被上訴人已承認其公告內容命運送途中之貨品一律退運或轉運之部分確實違反規定，依被上訴人八十八年七月二十日所發函文亦未明確說明處理方式，亦無准予進口進行檢驗之記載，其拖延意圖甚明。
三、證據：除援用原審提出者外，補提：比利時商請款發票影本、上訴人八十八年八月十日函文影本、巧克力產品時效證明文件影本、ＳＧＳ證明文件、比利時商證明文件各乙份為證。
乙、被上訴人方面：
一、聲明：㈠駁回上訴。
㈡如受不利判決，願供擔保請准宣告免為假執行。
二、陳述：除與原判決記載相同者外，補稱略以：㈠上訴人進口之系爭巧克力含有比利時疑似受戴奧辛污染之奶製品成分即全脂奶粉
，而比利時受戴奧辛污染事件乃國際眾所皆知之公知事實，是該疑似受戴奧辛污染之產品進出口，自非正常貿易行為所保護之範圍，對於我國經濟貿易之正常發展亦有重大不利之影響，故系爭公告之作成並無違法之處，上訴人對貿易法之解釋，容有誤會。
㈡依財政部關稅總局印行之「國際商品統一分類制度註解」上冊顯示，巧克力不包
括白巧克力（由可可脂、糖、奶粉組成），是白巧克力之成份含有奶粉之奶製品成分，自有可能遭受疑似戴奧辛污染，尚不得巧克力係分類為可可章之製品，即否認系爭巧克力之確係含有全脂奶粉成分，而得不受管制規範。
㈢被上訴人於八十八年六月十一日即公布系爭公告，上訴人早已知悉，卻遲至同年
六月二十三日始向國貿局發函要求處理，其損失係上訴人自己造成。況被上訴人已於同年七月二十日函覆上訴人檢附案內貨品之進口報單及提單等文件影本辦理，實際處理工作天僅二十一日，並無遲延之處，乃上訴人不待被上訴人決定，即已自行退運並在未過期之情形下在比利時將之銷燬，自不得主張賠償。
㈣被上訴人禁止進口之公告係依法律授權所為，並無任何違法之處。因上訴人提出
申請書，故被上訴人例外開會決議，若上訴人符合會議中所提出之要件，則例外准許上訴人進口，核係針對個案為之，尚非全面性之決議，亦無承認系爭公告有何違法之處。又被上訴人所禁止進口疑似戴奧辛污染之項目總計一百一十八項貨物，如不分污染可能性之情節輕重，一律到港檢驗，顯將耗費國家資源，上訴人主張應先許進口查驗，不合格再予退運云云，即無理由。
㈤我國係在九十一年始加入世界貿易組織，於八十八年間尚非世界貿易組織會員國
。上訴人進口之系爭巧克力既含有可能受污染之奶製品成分，被上訴人加以禁止，亦與上訴人所述公平對待原則無涉。
三、證據：除援用原審提出者外，補提：白巧克力成分說明，我國駐加拿大台北經濟文化代表處電傳函影本、行政院農業委員會函文影本、經濟部標準檢驗局電傳函影本、消保會六十二次委員會議紀錄影本、被上訴人八十八年六月十日會議紀錄影本、上訴人進口之ＧｕｙＬｉａｎ三色貝殼克力包裝、成分說明、Ｄｕｃｄ’Ｏ比利時公爵巧克力包裝成分說明影本、加拿大官方新聞稿影本、國貿局八十八年七月二十日貿（八八）一發字第○八五五九號函影本各乙份為證。
理由
一、本件被上訴人法定代理人業經輾轉變更為林義夫，有中時電子報影本乙份附卷可參，並經本院裁定應由其承受訴訟，先予敘明。
二、本件上訴人起訴主張：緣八十八年一月十九日至同年月三十一日間，比利時發生戴奧辛污染事件，因其污染源及流向均明確，被上訴人對於進口之糖果、糕餅及相關乳製品並未公告暫停進口。伊於八十八年四月二十二日自比利時進口一只四十呎冷凍櫃之巧克力（下稱系爭巧克力），以信用狀方式完成交易，比利時出口商已裝船押匯，並預定於八十八年七月四日運抵基隆港。乃被上訴人於八十八年六月十一日竟以經（八八）貿字第八八二六○六一三號公告（下稱系爭公告），增加暫停進口比利時糖果糕餅相關乳製品，且於公告事項第二點指出：「該等暫停進口之比利時貨品，如已於運送途中，一律退運或轉運，至已到港部分經檢驗合格即准予放行，發現污染者責令退運或銷燬」，致使上訴人所進口之系爭巧克力，遭海關拒絕辦理進口入關。則系爭巧克力並未受污染，且非違禁品，被上訴人片面宣佈暫停進口，且公告中命已裝船於運送中者，必須退運或轉運，顯已違背國際貿易慣例及違反貿易法施行細則第八條第二項規定。上訴人雖曾於八十八年六月二十三日去函國貿局，並多次以電話方式聯絡，均未獲回應，遲至同年七月二十日始以回函，亦未予明確答覆，其處理遲延甚明。又因巧克力有效期間甚短，被上訴人公告暫停進口，消保會據而向媒體公佈，已造成消費者恐慌，縱令停留於海關亦僅徒增費用，上訴人迫於無奈，配合系爭公告所示，於八十八年七月九日辦理退運，致受有一百七十萬一千二百七十四元之損害，被上訴人復拒絕理賠，爰依國家賠償法第二條規定，請求被上訴人應給付伊上開款項及法定遲延利息等語。
三、被上訴人則以：上訴人係自比利時進口系爭巧克力，因該國一家名為Verkest之油脂廠，將含有高濃度戴奧辛的動物油脂，供應予某些飼料廠，致食用該飼料之禽類及牧場皆受波及，而上訴人進口之系爭產品含有牛乳成份，極可能已受戴奧辛之污染，戴奧辛復係致癌物質，顯對人民之健康有極大之危險，則被上訴人依貿易法第六條第一項第二款規定，採取暫停貨品輸入之必要措施，乃係立法授權，並無不法，且該行政裁量權不受司法審查；而貿易法施行細則第八條規定，出進口人於前條公告日或指定之日前，有同條第一項第二款之事由，仍得辦理輸出入貨品，並非強行規定，僅係主管機關依貿易法第六條暫停進口時，提供處理貨物的參考方式之一，是被上訴人依實際情形認定運送中貨物亦應退運及轉運之措施決定係屬必要，且符合比例原則及平等原則，並經立法院之追認，故系爭公告之作成及法律程序之規定，皆無不法；況被上訴人為免上訴人受損，業依其申請，於八十八年七月二十日通知上訴人檢附相關文件辦理進口，並無遲延，乃上訴人逕行退運，是其縱受有損害，亦與被上訴人無涉等語，資為抗辯。
四、查上訴人主張比利時於八十八年一月間發生戴奧辛污染事件，係比利時一家名為Verkest之油脂廠，將含有高濃度戴奧辛的動物油脂，供應予少數飼料廠，致食用該飼料之禽類及牧場均受波及，而伊於八十八年四月二十二日自比利時進口系爭巧克力，被上訴人於八十八年六月十一日發布系爭公告，致上訴人所進口之系爭巧克力，於八十八年七月四日抵達基隆港後，遭海關拒絕辦理進口入關。上訴人曾於八十八年六月二十三日去函國貿局，該局至同年七月二十日予以回函，而系爭巧克力業經上訴人於八十八年七月九日辦理退運回比利時，並經銷燬等事實，業據伊提出比利時貿易協會駐華辦事處新聞稿、陽明海運到貨通知書、系爭公告、伊於八十八年六月二十三日行文國貿局函文等為證（見原審卷第二一至第三一頁、第四一頁），復為被上訴人所不爭，並有國貿局八十八年七月二十日貿（八八）一發字第○八五六○號函附卷可憑（見原審卷第一三二頁），堪認上訴人此部分主張為真實。
五、上訴人復主張被上訴人所發布系爭公告為違法，致伊受有損害等語，然此為被上訴人所否認，並以前詞置辯，是本件所審究者，厥為：㈠系爭公告有否違反貿易法第六條、貿易法施行細則第八條及行政程序法第七條比例原則之規定或國際慣例？㈡被上訴人之處理有無遲延致上訴人受損？
六、經查：㈠按如遇危害國家安全或公共安全之保障有妨害時，主管機關得暫停特定國家或地
區或特定貨品之輸出入或採取其他必要措施，此觀貿易法第六條第一項第二款規定甚明，故主管機關如遇有前開情形時，自有權裁量暫停特定國家或地區或特定貨品之輸出入，此暫停輸出入之措施核其性質上係屬預防性措施，尚毋庸待危害證明屬實即可禁止進口，始足達維護國家及公共安全之立法目的。
㈡查比利時於八十八年一月間發生致癌物質戴奧辛污染事件，該事件經媒體披露後
，曾造成社會之恐慌，為眾所週知之事實；而依我國駐德台北貿易辦事處電傳函（見原審卷第一一六至一一七頁）指出，德國業於六月七日宣布禁止比利時豬肉、牛肉與乳製品輸入，已運抵德國者亦需退運；依我國駐新加坡台北代表處亦於八十八年六月九日電傳經濟部函（見原審卷第一一八至一一九頁）內容，可知新加坡已於八十八年六月六日宣佈全面禁止所有歐洲國家（包括比利時）牲畜及家禽相關產品（包括巧克力及乳製品）；依我國駐泰國台北經濟貿易辦事處經濟組電傳經濟部函（見原審卷第一二一至一二二頁）亦表示泰國自八十六年六月七日起禁止由比利時進口家畜及酪農業產品亦包含巧克力在內，有各該電傳函影本附卷可參，足見戴奧辛污染之程度之嚴重及危害之廣。參以上訴人進口之巧克力中有含有牛奶成分者，此觀上訴人不爭執真正之外包裝成分說明可知（見本院卷第
一五六、一五七頁正反面），亦難謂無受污染之虞，上訴人主張被上訴人明知其所進口之巧克力未受污染云云，即不足採。
㈢被上訴人為商品進出口之主管機關，其參酌上開各國所採取之措施後，於八十八
年六月十日邀集相關單位研商，基於公益考量，並作出暫停比利時相關乳品之進口，有會議紀錄附卷可憑（見原審卷第一二六頁至一三○頁），並八十八年六月十一日發布系爭公告，核係根據貿易法第六條之授權所為之通案性裁量行為，其採取上開預防性措施，防止污染源之進入，避免對我國經濟貿易發展有不利影響，揆諸前揭說明，尚無越權、濫權之情形或有何違反國際慣例可言。是上訴人主張戴奧辛非傳染病源，無急迫性，系爭公告違反貿易法第六條第一項、第二項規定，並對我國經濟貿易發展產生不利影響云云，要不足取。至於上訴人主張歐盟決議不得拒絕經比利時政府認證之未受污染產品之輸入，而謂被上訴人公告違法云云，惟我國並非歐盟成員，其決議自不足以拘束我國政府之行政，且系爭巧克力亦未提供業經比利時政府認證屬於未受污染之產品，所辯尚乏依據。
㈣上訴人復主張系爭公告違反比例原則云云。然自被上訴人之公告內容以觀，其業
就高污染區及非高污染區之進口貨品為區分，並就該等暫停進口之比利時貨品，區分為運送中及已到港部分而有不同作法，是其辯稱考量運送途中，進口商尚可及早設法轉運或退運，認公益應大於私益；而已到港部分，則基於人民之信賴利益，採取一經檢驗合格，即准放行；倘發現污染源者，責令退運或銷燬之作法，尚非全不足採。是被上訴人既已依情節不同，斟酌公益與信賴利益，即難認其所為有未顧及比例原則之情形。又系爭公告並已依貿易法第五條規定，自發布之日起一個月內，報請行政院惠轉立法院追認，有行政院八十八年七月三日台八十八經字第二五九一八號函及立法院八十九年五月二日（八九）台立議字竹一五四五號議事函附卷可佐（見原審卷第一三○、一三一頁），系爭公告於法即無違誤。㈤上訴人雖主張被上訴人可要求進口商提出無污染檢驗合格之證明文件，或於貨物
到港後施以檢驗，始符合貿易法施行細則第八條之規定，並為損害最少之方式云云。然衡諸被上訴人禁止進口疑似戴奧辛污染之項目非少等情，乃兩造所不爭執，是被上訴人辯稱如採一律到港檢驗方式，恐付出更重大之代價及消耗更多國家資源，即非全屬無據。
㈥至於貿易法施行細則第八條固規定，出進口人於該施行細則第七條公告日或指定
之日前，如已申請開出信用狀、匯出貨款或貨品自國外裝運輸入，具有證明文件者，仍得辦理輸出入貨品。惟查系爭公告，核係暫停比利時相關產品之通案措施，尚非針對具體個案所為之行政處分，被上訴人是否確有違反前開施行細則規定之行為，致人民受損，仍應視實際具體個案情形而定，尚難遽謂被上訴人已抵觸前開施行細則規定。
㈦查系爭巧克力於八十八年六月十一日系爭公告日之前即已申請開出信用狀並押匯
，於八十八年六月七日裝船，預計於同年六月二十八日抵達高雄港，同年七月四日抵達基隆港乙節，為兩造所是認，苟上訴人自認合於前開貿易法施行細則之規定，自得依法主張辦理進口。事實上其並已於八十八年六月二十三日向國貿局申請准予進口，有被上訴人八十八年六月二十三日函文可佐，國貿局亦於同年七月二十日即以該局（八八）一發字第○八五六○號函行文通知上訴人，請上訴人於一週內檢附案內貨品之進口報單及提單本辦理，亦有上開國貿局函文附卷可稽，則依國貿局上開函文意旨所示，尚無拒絕上訴人辦理進口之意思。而上訴人迭次表示合於貿易法施行細則第八條第一項第二款辦理口之要件，並已依法申請進口中，其於被上訴人拒絕前，當無自行退運之必要，上訴人亦自承依其與比利時出口商之約定，巧克力退運後將遭銷燬，猶於被上訴人上開函文通知上訴人檢附相關文件辦理前之八十八年七月九日，距其六月二十三日發文僅十七日，到港日僅五日時即辦理退運，自難謂其主張受有退運增生費用、營業損失、參展費用等損失係因被上訴人之行為所致。又被上訴人於收受被上訴人所發八十八年六月二十三日函文後，係於同年七月十六日匯集相關單位處理，並於同年月二十日行文上訴人，有國貿局八十八年七月二十日貿（八八）一發字第○八五五九號函所附會議紀錄可憑（見本院卷第二四一至二四三頁），參酌上訴人發函至國貿局八十八年七月二十日回覆之工作天為二十一日，堪認被上訴人辯稱其須按行政程序辦理，且因涉及多處權責機關，在徵詢、匯集相關單位意見後做成決議，並無怠於處理或拖延情形等語非虛，即難遽認被上訴人有何遲延處理而致上訴人受損可言。況依系爭公告內容所示，已到港貨品亦須通過檢驗合格，始得入關，而系爭巧克力於八十八年七月四日運抵基隆港，縱比照已到港貨品，其是否得通過檢驗及何時得通過檢驗，既均無法確定，顯難認上訴人有何因被上訴人上開處理流程怠慢、延宕而致受有損害，上訴人謂被上訴人函文未記載准予進口，顯有拖延意圖之主張，亦乏依據。
七、按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同，國家賠償法第二條第二項固定有明文。惟查被上訴人固作成系爭公告，然既尚未有針對上訴人之具體個案作成不許進口系爭巧克力之行政處分，上訴人謂被上訴人即有因故意致其受損之行為云云，已屬無據，其復主張被上訴人遲延處理其申訴，致受有損害，亦無理由，已如前述，其所受損害顯與被上訴人作成之系爭公告間，並無相當因果關係。從而，上訴人主張依國家賠償法第二條規定，請求被上訴人賠償損害及法定遲延利息，洵屬無據，不應准許，其假執行之聲請亦失所附麗，應併予駁回。原審為上訴人敗訴之判決，及駁回其假執行之聲請，並無不合。上訴意旨指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘主張陳述及所提之證據，核與本件判決之前開判斷無影響，自毋庸逐一斟酌論述，併此敘明。
九、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第四百四十九條第一項、第七十八條，判決如主文。
中華民國九十一年九月二十四日
民事第一庭
審判長法官洪仁嘉
法官湯美玉法官黃莉雲右正本係照原本作成。
如不服本判決，應於收受送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後二十日內向本院補提理由書狀（均須按他造當事人之人數附繕本）上訴時應提出委任律師或具有律師資格之人之委任狀；委任有律師資格者，另應附具律師及格證書及釋明委任人與受任人有民事訴訟法第四百六十六條之一第一項但書或第二項（詳附註）所定關係之釋明文書影本。
中華民國九十一年九月二十六日
書記官秦仲芳附註：
民事訴訟法第四百六十六條之一（第一項、第二項）：
對於第二審判決上訴，上訴人應委任律師為訴訟代理人。但上訴人或其法定代理人具有律師資格者，不在此限。
上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親，或上訴人為法人、中央或地方機關時，其所屬專任人員具有律師資格並經法院認為適當者，亦得為第三審訴訟代理人。