臺北高等行政法院108年度訴字第746號判決

裁判字號：臺北高等行政法院108年訴字第746號判決

裁判日期：民國110年08月12日

裁判案由：都市計畫法

臺北高等行政法院判決
108年度訴字第746號110年7月29日辯論終結原告張小玲被告臺北市政府都市發展局代表人 黃一平 （局長）訴訟代理人 陳錦豪
吳妙惠 侯紹堂 上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國108年4月9日府訴二字第1086101372號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：被告代表人原為 黃景茂 ，於訴訟進行中變更為黃一平，茲由其具狀聲明承受訴訟（見本院卷第391至392頁），核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告所有門牌號碼為臺北市○○區○○○路○○○號4樓建築物（下稱系爭建物），領有97使字第0056號使用執照（下稱系爭使用執照），○○○區○○段○○○○○號土地，位於都市計畫商業區。依臺北市政府83年6月1日府都二字第83027894號公告（下稱83年6月1日公告）之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」（下稱83年都市計畫案）都市計畫圖說，及105年11月9日府都規字第10539571200號公告（下稱105年11月9日公告）之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」（下稱105年都市計畫案）都市計畫書，均明訂系爭建物所在商業區係供一般商業使用，不得作住宅使用。
嗣被告查得系爭建物前經臺北市稅捐稽徵處核定按住家用稅率課徵房屋稅，以106年4月27日北市都築字第10633336900號函（下稱被告106年4月27日函）通知改善。嗣被告查得系爭建物仍按住家用稅率課徵房屋稅，乃以107年5月25日北市都築字第10735125400號函（下稱被告107年5月25日函）通知原告現場會勘、107年6月20日北市都築字第1076002786號函（下稱被告107年6月20日函）通知原告陳述意見後，仍認定系爭建物違規作為住宅使用，違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段、「臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則」（下稱大彎北段違規住宅裁處作業原則）等規定，以107年12月6日北市都築字第10760623471號裁處書處原告新臺幣（下同）10萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用（下稱原處分）。原告不服，提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）中央法令或臺北市相關自治條例規定，並無禁止商業區作為住宅使用之法源依據，且99年6月23日修正前之臺北市土地使用分區管制規則明文肯認商業區得為住宅使用，修正後更名為臺北市土地使用分區管制自治條例始改為負面表列，亦未有「不得為住宅使用」之限制，系爭83年都市計畫案顯然增加法律所無之限制，原處分並無法律依據云云。
（二）原處分違反信賴保護原則、誠信原則、行政自我拘束原則、有利及不利事項一體注意原則、明確性原則等：
⒈原告係二手購置系爭建物，當時取得之土地權狀、建物權
狀及使用執照上，均無記載「不得作為住宅使用」之類似文字，原告理解系爭建物可作為正常住家使用及所應遵循之法律意旨，原告對其寄予信賴，自值保護。而81年5月19日府工都字第81030112號計畫案之內容，亦無上開類等文字之限制。且被告係於106年9月7日後始於系爭使用執照上加註「不得作為住宅使用」之字樣，益證其裁處顯有違法。
⒉原告申請變更為住家用稅率，臺北市稅捐稽徵處不但未告
知系爭建物所在區域有「不得作為住宅使用」之特別限制，甚至積極地同意原告依法變更，屬於足使人民信賴之國家行為，自屬信賴基礎無疑。然臺北市政府竟一方面藉由臺北市稅捐稽徵處審定系爭建物可合法申請住家用稅率，另一方面又藉由被告局處認定系爭建物所在區域不得作為住宅使用為由，恣意開罰。被告以行政機關之強制力，毫不審酌原告權益是否因此而受損害，濫行職權，無視其先前數次成為原告信賴基礎之行為，違反誠信原則、禁反言原則及信賴保護原則。此外，信賴保護原則並不限於「授益行政處分之撤銷或廢止、行政法規之廢止或變更」之情形，凡攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，皆有適用。
⒊被告作成原處分前，並未審酌自身在核照、發照之作業程
序，遭監察院糾正後，竟將長期失職之責任加諸於民。而依都市計畫法第1條、都市計畫書圖製作要點第2條規定可知，都市計畫書是公部門辦理都市計畫擬定及變更時，呈報上級機關所檢附的資料，其對象自非一般民眾，民眾購買不動產時，並無法充分了解都市計畫內容之義務與規定，只能參考臺北市土地使用分區管制規則，概略了解所在土地使用分區之規定，實在無從得知系爭建物有不得作為住宅使用之特別限制。是以，被告未先完整揭露相關行政資訊，不能期待原告於購置系爭建物時，能遵守相關規範。
⒋行政罰法第5條採實體從舊、裁罰從輕，而都市計畫法第
79條並無級距之差別，被告擅以級距劃分裁罰金額，以較高金額裁罰原告，顯有違誤。
（三）原處分違反法律不溯及既往原則：原告係於98年購買系爭建物，然原處分所據之法令依據，如臺北市政府105年11月9日公告實施之都市計畫及106年10月5日發布之大彎北段違規住宅裁處作業原則，皆在原告取得系爭建物、申請變更為自用住宅稅率後始制訂；被告以發佈在後之法規作為本件裁罰依據，有違法律禁止溯及既往原則等語。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告則以：
（一）系爭建物坐落臺北市○○區○○段○○○○○號土地，係位於83年都市○○○○街○○號A4區，該區為供一般商業使用，未容許供住宅使用。且依該計畫案之附表1，亦無容許「獨立、雙併住宅」或「多戶住宅」之使用。而臺北市政府92年1月7日公告之都市計畫案及105年都市計畫案，均未變更該區之使用限制。原告至遲於收受被告106年4月27日通知改善函後，對於系爭建物作為住宅使用已違反都市計畫相關規定一事，已有所認識，其繼續違規，致違法狀態持續，其主觀即具有違法之故意，且裁處權因違規行為繼續進行，而未罹於時效。是以，原告將系爭建物其作為住宅使用，違反臺北市政府依都市計畫法第21條發布之83年都市計畫案及92年都市計畫案所定土地使用分區之管制，而有都市計畫範圍內建築物之使用，違反直轄市政府依都市計畫法所發布命令之情形，被告作成本件裁罰，並無違法。
（二）原處分並無違反信賴保護原則：原處分係就原告違反都市計畫使用行為裁處罰鍰，並命停止違規使用，非屬授益行政處分之撤銷、廢止，與信賴保護原則無涉。且被告從未給予原告有任何得以將系爭建築物作為住宅使用之信賴基礎及信賴表現，所指建商與仲介等銷售賣方之告知，並非行政機關之信賴基礎。至於臺北市稅捐稽徵處係就系爭建物實際使用情形核定課徵房屋稅，並未就居住使用是否合於都市計畫法為認定，與本件系爭建物作居住使用是否合法，係屬二事，原告亦不得以此作為信賴基礎。另本件系爭建物領有建造執照、使用執照，是經主管建築機關依建築法規相關規定審核，其使用執照核准之建物用途均無載明可作為住宅使用，原告不足以產生合理信賴。原告稱其取得之所有權狀上並無記載「不得作為住宅使用」之類似文字，然法律已有明確規定之事項，人民本即應遵守，而非須行政機關處處張貼標示或載明警語始有遵守之必要。另被告106年9月7日開始於建造執照上所為「不得作為住宅使用」之註記，僅屬就都市計畫相關規定再次加以說明，目的即係為了提醒如原告等人應恪守規定，而非法規之變動，與信賴保護原則無涉。
（三）原處分無違反法治國原則及法律不溯及既往原則：⒈關於系爭建物所在商業區不得為住宅使用，係於83年都市
計畫案及92年都市計畫案即已規定，系爭建物於98年7月2日登記為原告所有，自受前開規定之拘束，並無違反法律不溯及既往原則。至於105年都市計畫案就上開住宅限制部分並無變更，原告據此主張原處分違反法律不溯及既往原則，亦非可採。
⒉106年10月5日發布之大彎北段違規住宅裁處作業原則及臺
北市政府104年4月29日公告，皆非屬新訂之法規對規範對象之有利法律地位或可得預期利益有影響之情形，與法治國原則、法律不溯及既往原則無涉。
⒊至原告雖主張建築法及臺北市土地使用分區管制條例之規
定，第1種至第4種商業區均未見不允許作為住宅使用之限制等語。惟系爭建物坐落之使用分區為商業區（供一般商業使用），其係屬依都市計畫法第32條第1項及臺北市土地使用分區管制自治條例第3條第2項規定劃定之其他使用區域，故原告主張本件應適用商業區之法律關係等語，容有誤會。再依臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條第3款規定，均已明定第1種及第4種商業區之使用，經臺北市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，得公告限制其土地及建築物使用商業區，故商業區亦非均得作為住宅使用，仍應視各都市計畫之內容而定。
（四）原處分無違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、有利及不利事項一體注意原則、明確性原則：
⒈被告為確認系爭建物之使用情形而辦理現場會勘事宜，雖
都市計畫法未有相關規定，然被告本即有權依行政程序法第42條規定辦理勘驗。且被告函請原告配合查勘，並未使用強制力，未違反行政程序法第7條之比例原則及第9條之有利及不利一體注意原則。且依原處分卷附之送達證書影本所示，被告107年5月25日通知會勘函已於會勘日前送達予原告，並無所稱未合法通知將辦理領勘、現勘事宜之事實。
⒉系爭建物面積分別為116.18平方公尺，依大彎北段違規住
宅裁處作業原則第5點規定，屬級距三，係依據主要建物面積、是否已裁罰而仍未改善等情節輕重，課予不同之處罰，為合義務性之裁量，故被告以原處分分別處原告10萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，與行政程序法第9條、第36條、第43條等規定及依法行政原則、明確性原則無違等語，資為抗辯。並聲明：駁回原告之訴。
五、上開事實概要欄所述之事實經過，除下述爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有系爭建物所有權相關部別查詢列印資料（見原處分卷2第9、10頁）、地籍套繪都市計畫使用分區圖（見同上卷第53頁）、系爭使用執照（見同上卷第67至69頁）、83年都市計畫書（見同上卷第11至18頁）、105年都市計畫書（見同上卷第41至52頁）、被告106年4月27日通知改善函（見原處分卷1第1至5頁）、被告107年5月25日通知會勘函及送達證書（見同上卷第7至9頁）、被告107年6月13日現場使用情形訪視表及訪視照片（見同上卷第11至13頁）、被告107年6月20日通知陳述意見函及送達證書（見同上卷第15至19頁）、原處分（見同上卷第21至26頁）、訴願決定（見本院卷第17至25頁）附卷可稽，洵堪認定。經核兩造之陳述，本件爭點厥為：被告以原告違反都市計畫違規使用系爭建物，而以原處分裁處罰鍰等，是否適法有據？
六、本院得心證之理由：
（一）本件相關法規及其說明：⒈為改善居民生活環境，並促進市○鎮○鄉街有計畫之均衡
發展，制定有都市計畫法；依該法第3條及第5條規定，都市計畫，是指在一定地區內有關都市生活的經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫的發展，並對土地使用作合理的規劃，且應依據現在及既往情況，並預計於25年內發展情形訂定之，而土地使用分區管制為都市計畫內容之一。同法第4條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」第6條規定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第15條第1項第4款規定：「市鎮計畫應先擬定主要計畫書，並視其實際情形，就左列事項分別表明之：……四、住宅、商業、工業及其他土地使用之配置。」第21條第1項規定：「主要計畫經核定或備案後，當地直轄市、縣（市）（局）政府應於接到核定或備案公文之日起30日內，將主要計畫書及主要計畫圖發布實施，並應將發布地點及日期登報周知。」第22條第1項第3款規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：……三、土地使用分區管制。……」第23條第1項、第5項規定：「（第1項）細部計畫擬定後，除依第14條規定由內政部訂定，及依第16條規定與主要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣（市）政府核定實施。……（第5項）細部計畫之擬定、審議、公開展覽及發布實施，應分別依第17條第1項、第18條、第19條及第21條規定辦理。」第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」第85條規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」⒉次按依88年1月25日立法公布、自同年月27日起施行之地
方制度法第18條第6款第1目規定，直轄市都市計畫之擬定、審議及執行，屬於直轄市自治事項。上開都市計畫法第85條亦授權直轄市政府訂定該法在直轄市範圍內施行之施行細則，臺北市政府依此等自治權限與都市計畫法授權，於82年11月2日以(82)府法三字第82084652號令修正發布「都市計畫法臺北市施行細則」，其第10條第1項、第2項規定：「（第1項）本市都市計畫地區範圍內劃定左列使用分區，分別限制其使用：一、住宅區。二、商業區。三、工業區。四、行政區。五、文教區。六、倉庫區。七、風景區。八、保護區。九、農業區。（第2項）除前項使用分區外，必要時得劃定其他使用分區或特定專用區。」第25條規定：「都市計畫地區內，市政府認為土地有合理使用之必要時，得擬定細部計畫規定地區內土地及建築物之使用，基地面積或基地內應保留空地之比率、容積率、基地內前後側院之深度及寬度、停車場及建築物之高度，及有關交通、景觀、防火等事項，並依本法第23條規定程序辦理。」嗣於100年7月22日將「都市計畫法臺北市施行細則」更名為「臺北市都市計畫施行自治條例」，該自治條例第10條第1項、第2項、第25條等規定之條號及內容，與前揭施行細則條文一致。
⒊準此，直轄市政府本於其自治權限，除了可以擬定、審議
及執行直轄市的都市計畫外，還可以基於都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，對於都市計畫範圍內的土地，限制其使用人為妨礙都市計畫的使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項。而依前揭「都市計畫法臺北市施行細則」（及其後修正的「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第2項、第25條、第26條規定，臺北市政府如認為土地有合理使用的必要時，得依都市計畫法第23條規定擬定細部計畫，規定地區內土地及建築物的使用等事項，或依同法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地的使用，再予劃分不同程度的使用管制，並另訂「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」管理。由此可知，臺北市政府於臺北市轄區內擬定發布之細部計畫，規定細部計畫地區內土地及建築物使用類別者，即屬都市計畫法第79條第1項規定所稱直轄市政府依都市計畫法，對都市計畫範圍內土地或建築物之使用所發布之命令，臺北市轄區內建築物所有權人，應按臺北市政府所發布都市計畫細部計畫所定使用類別使用，倘於娛樂區內之建物供住宅使用，而違反其使用類別之情形，主管機關得依都市計畫法第79條第1項規定，據以裁罰該土地或建築物所有權人、使用人或管理人，並勒令停止違規使用（最高行政法院109年度上字第82、97號判決意旨參照），核無違反法律保留原則。
⒋再按都市計畫法第79條第1項前段規定，都市計畫範圍內
之土地或建築物之使用，違反都市計畫法或直轄市政府依都市計畫法所發布之命令者，主管機關得對土地或建築物所有權人、使用人或管理人加以處罰，並勒令停止使用或恢復原狀。因此為維持都市計畫空間使用秩序之手段，都市計畫法第79條第1項規定有行政罰性質之「罰鍰」，以及管制性不利處分性質之「勒令停止使用或恢復原狀」。蓋行政罰與管制性不利處分之目的不同，行政罰係對於違反行政法上義務且出於故意或過失之主觀可資咎責者，施以裁罰；管制性不利處分則非以人民有故意或過失違反行政法上義務之行為為管制理由，管制措施乃為向未來維持行政秩序所必要。若建築物所有權人因故意或過失從事違法使用行為，主管機關自得依都市計畫法第79條第1項規定，對此主觀有責之違反行政法上義務人（即建築物所有權人）裁處罰鍰，並依同條項規定，作成管制處分，限期令其停止違法使用，以利都市計畫之實現。
⒌另被告為有效處理大彎北段商業區、娛樂區違規作住宅使
用之違反都市計畫法案件，訂有大彎北段違規住宅裁處作業原則，其第2點規定：「適用範圍：依據臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告……劃設之商業區及娛樂區……。」第3點規定：「都發局經橫向聯繫他機關（如臺北市稅捐稽徵處等），查得恐有供作住宅使用之情形者，由都發局通知建物所有權人說明使用事實，法令規定及倘於文到3個月後經查違規作住宅使用屬實者，將依違反都市計畫法第79條第1項規定裁處……。」第5點規定：「為有效遏止違規住宅使用之情形，依據建物謄本所載主要建物登記面積訂定不同級距，並對違規之建物所有權人採三階段之裁罰處理，統一裁罰基準如下表（即如附表所示）……。」核其基準，係就違法情節態樣（依建物面積分級距）、以及經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分為三階段）等因素，訂定裁罰金額原則以及管制改正期限與手段，以利不同案件同一違規情事，得適用相同裁罰原則及管制措施，為細節性、技術性之規定，並未逾越授權範圍，且標準客觀合理，被告據以裁罰以及作成管制處分，本院予以尊重。
⒍再按行政程序法第15條第1項規定：「行政機關得依法規
將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。」臺北市政府組織自治條例第2條第2項規定：「中央法令規定市政府為主管機關者，市政府得將其權限委任所屬下級機關辦理。」臺北市政府以104年4月29日府都築字第10433041900號公告，將都市計畫法第79條有關臺北市政府權限委任被告辦理，依前引行政程序法及臺北市政府組織自治條例條文規定，被告對於臺北市都市計畫範圍內土地或建築物之使用，違反臺北市政府依都市計畫法所發布命令者，即有依都市計畫法第79條第1項規定作成處分之事務處理權限。
（二）經查，系爭建物坐落之系爭土地，依臺北巿政府83年6月1日公告之83年都市計畫圖說，位在該次公告細部計畫街廓編號A4供一般商業使用之商業區內，且查該次細部計畫所一併公告之土地及建築物使用組別容許表（見原處分卷2第16至18頁），僅容許醫療保健服務業、社區通訊設施、社區安全設施、公務機關、社教設施、文康設施、日常用品零售業等使用，並未標註得供住宅使用。且細部計畫內容表示土地使用分區之商業區，係供商業購物中心使用、供一商業使用、供觀光旅館使用等語,而街廓編號A4係供一般商業使用（見同上卷第15頁）。至於臺北市政府105年11月9日公告之105年都市計畫書，載明系爭建物坐落之系爭土地位在街廓編號A4，仍屬商業區供一般商業使用，且修訂計畫內容及使用分區圖均強調不得供住宅使用（見同上卷第41至47頁）。由此可知，依97年1月31日核發之系爭使用執照顯示（見同上卷第67頁），97年間起建造完成而得依法使用之系爭建物，自建造完成得使用時起，就位在83年間公告基隆河中山橋至成美橋段細部計畫所劃定之商業內，且不得供作住宅使用，直至原處分作成生效前，歷經105年間大彎北段商業娛樂區都市計畫之變更，仍未改變該街廓係商業區且不得供住宅使用之限制。而被告曾以106年4月27日通知改善函通知原告相關法律規定，並告以系爭建物如實際已非住宅使用，請至稅捐稽徵處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率等語（見原處分卷1第1至3頁）；嗣於107年5月25日通知辦理現場勘查（見同上卷第7至9頁）後，並以107年6月20日再次通知相關法律規定，且應檢附具體事證向被告陳述意見（見同上卷第15至19頁），惟原告並未提出具體事證供被告審核。是原告主張購買系爭房屋時不知無法供住宅使用情形縱然屬實，然被告自106年起多次函知相關法律規定命其改善，原告身為所有權人迄未改善，違反合法使用狀態責任所生之保持義務，堪認原告仍具違章故意。再者，上述使用分區管制要點內容，除臺北市政府依上述都市計畫法第21條、第23條規定，踐行公開展覽及將發布地點、日期登報周知的程序之外，一般人民也可以主動向主管機關查詢。此外，被告亦於92年間建置「土地使用分區申請及查詢系統」供民眾查詢；或在網路上以「使用分區」為關鍵字搜尋即可查知系爭土地之使用分區。原告身為所有權人，對於房屋使用之合法性負有查證義務，而依一般智識之人施以通常之注意即可查證得知，其對於違規作住宅使用，縱無故意，亦有過失。原告主張其就系爭建物違規使用並無故意或過失，亦無期待可能性云云，委無足採。準此，被告認定系爭建物作為住宅使用，違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，而依都市計畫法第79條第1項前段及裁處作業原則等規定，以原處分裁處原告10萬元，並限於文到次日起9個月內停止違規使用（見原處分卷1第21至26頁），揆諸前揭規定及說明，於法並無不合。
（三）原告雖主張中央法令或臺北市相關自治條例規定，並無禁止商業區作為住宅使用之法源依據，且99年6月23日修正前之臺北市土地使用分區管制規則明文肯認商業區得為住宅使用，修正後更名為臺北市土地使用分區管制自治條例始改為負面表列，亦未有「不得為住宅使用」之限制，主張系爭83年都市計畫顯然增加法律所無之限制，原處分並無法律依據云云。惟按「都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」都市計畫法第32條、第85條定有明文。是臺北市政府依據都市計畫法第85條之授權制定臺北市都市計畫施行自治條例，依該條例第26條規定：「市政府得依本法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地之使用再予劃分不同程序之使用管制，並另訂土地使用分區管制自治條例管理。」從而，臺北市土地使用分區管制自治條例乃係依都市計畫法第85條規定制定之臺北市都市計畫施行自治條例第26條所授權訂定。準此，可知都市計畫範圍內之土地依都市計畫法得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，再予劃分，並得視實際需要，就各使用區，分別予以不同程度之使用管制，揆諸其立法目的，當係使都市計畫細部計畫透過細部計畫書及細部計畫圖表明「土地使用分區管制」時，能發揮因地制宜之功效。故臺北市政府所訂定之上開管制自治條例關於商業區中第1種至第4種商業區之使用管制規定，不論其過去與現在規範內容及方式如何，自仍不妨礙都市計畫擬定機關於擬定都市計畫細部計畫時，視個別都市計畫區域之實際需要，就特定商業區作更嚴格之使用管制，以達前述都市計畫法第32條關於土地使用分區管制因地制宜之立法目的，此可參諸都市計畫法臺灣省施行細則第35條第4項規定：「前項土地使用分區管制要點規定之土地及建築物使用，都市計畫擬定機關得視各都市計畫區實際發展需要，訂定較本細則嚴格之規定。」益明。系爭都市計畫為臺北市政府所擬定及發布實施，固不適用都市計畫法臺灣省施行細則之規定，惟衡諸前開都市計畫法第32條之規定及立法意旨，亦應為同一解釋。準此，現行臺北市土地使用分區管制自治條例中關於商業區之使用固未有負面表列「不得為住宅使用」之限制，或者曾有允許商業區土地作住宅使用之規定，均仍不妨礙系爭都市計畫之擬定機關即臺北市政府視實際需要，就特定商業區土地使用予以更嚴格之使用管制規定，原告上開主張，委無足採。
（四）原告雖主張原處分違反信賴保護原則等，依法應予撤銷云云。惟查：
⒈按法治國為憲法基本原則之一，法治國原則首重人民權利
之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守。人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以適當保障，此乃信賴保護之法理基礎；行政法規（包括法規命令、解釋性或裁量性行政規則）之廢止或變更，於人民權利之影響，並不亞於行政程序法所規範行政處分之撤銷或廢止，故行政法規除預先定有施行期間或經有權機關認定係因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，制定或發布法規之機關固得依法定程序予以修改或廢止，惟應兼顧規範對象值得保護之信賴利益，而給予適當保障，方符憲法保障人民權利之意旨（司法院釋字第525號解釋理由意旨參照）。準此，主張信賴保護原則之成立，須符合以下要件：(1)信賴基礎，即必須有一表示國家意思之行政行為存在，以為信賴之基礎；(2)信賴表現，即當事人確因信賴意思表示的效力而展開具體信賴行為，包括運用財產及其他處理行為；(3)值得保護的正當合法信賴，即當事人之信賴必須無行政程序法第119條所列各款信賴不值得保護之情形，始有信賴保護原則之適用。本件原告主張其信賴基礎包括：建物所有權狀、土地及建物謄本並無不得作為住宅使用的記載，又稅捐機關核定按自用住宅稅率課徵房屋稅，均使原告信賴系爭建物可供作住宅使用；且被告核發系爭建物使用執照，亦使原告信賴系爭建物經審查後屬合法狀態等等。
⒉都市計畫範圍內土地或建築物所有權人，依都市計畫法第
79條第1項之規範意旨，負有因狀態責任所生依都市計畫管制而使用之義務，已如前述。此與該所有權人當初如何取得都市計畫範圍內土地或建築物所有權，取得當時在現實上是否另受建商、前手出賣人，甚或不動產仲介業提供之廣告或銷售資訊影響，致誤認購得標的可依法從事實際上都市計畫不容許之使用，係屬二事。就系爭房屋，原告自承係購買二手屋（見本院卷第100頁），在取得所有權之前，即有積極瞭解房地之相關資訊；倘因私法上交易相對人之錯誤引導，就建築物所受都市計畫管制使用之項目有所誤認，也僅得向相關私法上責任主體尋求權利救濟，不能因此免除其取得所有權後，就有按都市計畫管制使用之義務。況且都市計畫對土地、建築物之管制內容，乃公開之政府資訊；一般智識之人施以通常之注意，至都市計畫實施轄區主管機關之網站查詢，或者取得建築物之使用執照，甚或向相關市場上房屋仲介業者索取相關資訊，即可取得都市計畫之使用管制內容，更何況臺北市房屋乃高價財貨，衡情購屋者會付出更高之注意義務。原告主張其受誤導認得對系爭建物作住宅使用，因而不知違法等語，實難採為得以豁免其責任之依據。
⒊至使用執照部分，系爭建物之使用執照上已明確記載使用
分區為商業區，且建築物概要就系爭建物所在地上第4層，也註明其核准建物用途為一般事務所，並沒有得作為住宅使用的記載（見原處分卷2第68頁）。準此，臺北市政府建築主管機關表現在外而具有法效性之使用執照，不能推得系爭建物得作為住宅使用，原告自不能以此作住宅使用之信賴基礎。至原告主張建造執照及使用執照於106年始加註「不得供住宅使用」等字據，為被告所不否認，固有所據。然按為落實建築法第1條立法目的所揭櫫之建築管理，以事前管制之危險預防機制，維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻，建築物建造、使用應先取得主管機關許可方得為之。其中建築物之新建、增建、改建及修建，應請領建造執照；另建築物建造完成後之使用或變更使用，應請領使用執照（建築法第28條第1、3款參照）。可知建造執照及使用執照係建築主管機關為落實建築管理，核發予起造人之許可證明，其上註明商業區不得供住宅使用等字樣，核屬法令規定之重申，縱系爭建物之所有權狀或使用執照於原告購屋時沒有載明不得作為住宅使用，就如同沒有載明不得作工業區使用一般，亦不表示得反面推認可作住宅區或工業區使用，其理至明，本院亦不會因建造執照、使用執照或登記資料註明「不得作為住宅使用」與否影響本案爭點之判斷。故原告主張其於98年7月間購屋時，系爭房屋之使用執照及相關登記資料並未註明「不得作為住宅使用」，並要求被告去除該等後來加註之文字，以免法院受到該註記之誤導云云，委無足採。
⒋又房屋稅是財產稅之一種（司法院釋字第369號解釋參照
），以附著於土地之各種房屋，及有關增加該房屋使用價值之建築物，為課徵對象（房屋稅條例第3條參照）。而稅捐稽徵機關認定課徵租稅之構成要件事實時，係以實質經濟事實關係及其所生實質經濟利益之歸屬與享有為依據，以落實量能課稅與公平課稅原則（稅捐稽徵法第12條之1第2項規定參照）。因此，臺北市稅捐稽徵處就查得原告在系爭建物按住家使用之用途，依房屋稅條例第5條規定，適用住家用房屋較低稅率，此等稅務稽徵對外表達之意義，僅止於按此實質經濟事實關係課稅的意涵，並不以其對房屋使用管制限制之合法規範期待為判準。蓋稅捐稽徵機關並非執行都市計畫法令之管轄機關，更不具代表國家就特定房屋作住宅使用是否符合都市計畫法相關規定之認定權限，故臺北市稅捐處就系爭建物房屋稅率之核定，並非國家對外作成足使人民產生都市計畫法令已容許該建物得作住家使用而信賴表示，至建物使用用途是否合法、有無違反都市計畫或建築、環保法規等，並非稅捐機關所能認定，亦非課稅處分的效力範圍。原告自不能以系爭建物係按自用住宅稅率課徵房屋稅，即得信賴系爭建物可供作住宅使用。是原告主張原處分違反信賴保護原則、誠信原則、禁反言原則等云云，自無足採。
（五）原告另主張原處分違反法律不溯及既往原則，依法應予撤銷云云。惟按新訂生效的法規，對於法規生效前「已發生事件」，原則上不得適用，是謂法律適用上之不溯既往原則。所謂「事件」，指符合特定法規構成要件之全部法律事實；所謂「發生」，指該全部法律事實在現實生活中完全具體實現而言（司法院釋字第577號解釋理由參照）。
又新法規範的法律關係如跨越新、舊法施行時期，當特定法條的所有構成要件事實於新法生效施行後始完全實現時，則無待法律另為明文規定，本即應適用法條構成要件與生活事實合致時有效的新法，根據新法定其法律效果。是除非立法者另設「法律有溯及適用之特別規定」，使新法自公布生效日起向公布生效前擴張其效力；或設「限制新法於生效後適用範圍之特別規定」，使新法自公布生效日起向公布生效後限制其效力，否則適用法律的司法機關，有遵守立法者所定法律之時間效力範圍的義務，尚不得逕行將法律溯及適用或以分段適用或自訂過渡條款等方式，限制現行有效法律之適用範圍（司法院釋字第620號解釋理由參照）。查系爭建物坐落基地，自83年都市計畫即限定為商業區（供一般商業使用），不得供作住宅使用，105年都市計畫亦無變更，故系爭建物自始即不得作為住宅使用，並無改變，原告即無因都市計畫變更而生合理信賴的利益。又都市計畫法第79條第1項自89年1月26日修正以來，即規定都市計畫範圍內建築物的使用，違反主管機關依該法發布的命令者，得處建築物所有權人、使用人或管理人6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。系爭建物迄今仍為違法使用，此一事實狀態尚未終結，被告依都市計畫法第79條第1項規定裁罰，無違法律不溯及既往原則。至大彎北段違規住宅裁處作業原則，係臺北市政府為協助被告行使裁量權而於106年間訂頒的裁量基準，並無新舊法變更的情形；且原處分係按都市計畫法第79條第1項法定罰鍰的最低額裁罰，亦無因新舊法變更致原告受更不利待遇的情形，是與法律不溯及既往原則無涉。此外，臺北市政府104年4月29日公告係將臺北市政府關於都市計畫法第79條第1項的裁罰權限委任被告行使，符合行政程序法第15條第1項及臺北市政府組織自治條例第2條第2項規定，已詳如前述。被告於106年間查得原告違章，於107年間作成原處分時，已具裁罰權限，且原告違規的事實狀態尚未終結，被告作成原處分，自無違反法律不溯及既往原則。
（六）原告雖一再主張其於98年7月間購買系爭房屋時，不知道不能作為住宅使用，至於被告所稱其於106年間作成行政指導，係在購買系爭房屋多年以後，自無法作為裁罰之理由，其對於都市計畫法第79條規定之遵守並無任何期待可能性云云。惟按人民所負行政法上義務者有二，即：⒈行為責任：包括作為與不作為之行為：(1)作為：因故意或過失實施違反行政法上義務之行為（行政罰法第7條參照）。(2)不作為：其態樣有二：①對於違反行政法上義務事實之發生，依法有防止之義務，能防止而不防止者，與因積極行為發生事實者同；②因自己行為致有發生違反行政法上義務事實之危險者，負防止其發生之義務（行政罰法第10條第1項、第2項參照）。⒉狀態責任：指對於「物」有所有權或事實上管領力之人，依據法令規定，就該「物」具有維持某種狀態之義務，只要該「物」出現了不符所應維持的狀態時，即構成「狀態責任」義務之違反，故「狀態責任」係屬於一種「結果責任」；倘對於「物」具有所有權或事實上管領力之人不履行此種義務，除可令其排除該未維持之狀態外，於具有可歸責性，即具有故意、過失情形，亦應處以行政罰。又「狀態責任」既屬「結果責任」，則只要未維持該「物」合法使用狀態之情形持續存在，其行政罰之裁處權時效，即無從起算（最高行政法院101年判字第180號判決參照）。換言之，行為完成構成要件後，違法狀態如尚在存續中，其不作為即仍繼續中，自得依其未盡改善義務時之法律予以處罰。又按行政罰法第8條規定：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」其立法理由是以：「
一、本條係規定行為人因不瞭解法規之存在或適用，進而不知其行為違反行政法上義務時，仍不得免除行政處罰責任。然其可非難程度較低，故規定得按其情節減輕或免除其處罰。二、……此部分實務上應由行政機關本於職權依具體個案審酌衡量，加以裁斷。三、參考刑法第16條。」由此可知，欲適用行政罰法第8條但書規定對違反行政法上義務的行為人予以減輕或免除其處罰時，須以行為人有「不知法規」存在為前提。而所謂「不知法規」是指行為人不知法規所「禁止」或「要求應為」的行為或不行為義務為何而言，即學說上所稱「禁止錯誤」或「欠缺違法性認識」，而非指違反行政法上義務行為人須對自己行為究係違反哪一法規規定有所認知。所以，行為人如已知悉法規所禁止或要求應為的行為義務為何，就該違反行政法上義務的行為而言，行為人即已具備不法意識（違法性認識），應無行政罰法第8條但書規定適用的餘地。本件臺北市政府於原告登記為系爭建物所有權人之前，即已發布都市計畫規定該建物所坐落的系爭土地不得供作住宅使用，原告購買系爭建物後，仍負有按臺北市政府所發布的都市計畫所定使用類別而使用之「狀態責任」保持義務。且被告已先後以106年4月27日通知改善函通知原告系爭建物不得供作住宅使用，以免違規受罰，然原告仍繼續將系爭建物供作住宅使用等情，均如前述。顯見原告斯時已明知系爭建物不得供作住宅使用，即負有排除違法狀態之責任，不因被告行政指導係在購屋之後而免除其責任，是原告不符合行政罰法第8條前段所定「不知法規」之情形，自不構成同條但書「得減輕或免除處罰」要件，原告主張依其所述之時間軸，並無責任云云，難以採認。
（七）原告復主張另有與本件爭議相雷同之「宜華萬豪酒店」開發案及「潤泰京采」案，均經臺北市政府修改都市計畫內中原不得作住宅使用之限制，此乃差別待遇，有違平等原則云云。惟查臺北市政府為該等因特定情事而變更都市計畫細部計畫之核定行為，與本件就違章事件之裁罰管制行為，類型完全無從類比，無相同事件應為相同處理之平等原則適用之餘地，原告指原處分違反平等原則，殊無足採。
（八）末查，審計部104年地方總決算審核報告記載略稱：大彎北段商業區及娛樂區有違規作為住宅使用情事，臺北市政府未能掌握轄內違規現況，違規稽查處理機制亦未確定，致違規使用情形仍未改善，甚日益嚴，依審計法第20條第2項規定，於104年12月11日陳報監察院；監察院於105年8月9日提出「臺北市政府對大彎北段違規作住宅使用之處理長期消極放任，顯有違失」之糾正，有原告提出之「大彎北段不得作住宅使用區域專案說明資料」附卷可稽（見本院卷第209頁），是其主張被告怠於執行執務，亦須承擔責任乙節，固非無據。惟被告縱有如原告所指失職之處，其既未對外作出任何足使人民產生該商業區可供自用住宅使用該等信賴之表示，無信賴保護原則之適用，已如前述，自難以被告之失職，正當化並合理化原告之違章行為，否則無異使原告之違章行為因公權力之怠惰，就地合法，進而取得豁免受都市計畫法管制之權利，坐享優於其他國民之經濟利益，對於其他遵循法律恪守義務之國民而言，亦有不公平之處。至原告主張本院應於裁判中釐清被告之責任，始符比例原則云云，惟此應由國家相關權責機關處理（例如監察院、檢調機關調查有無違法失職情事），並非本件訴訟標的之審理範圍，原告此部分主張，尚難憑採，附此敘明。
七、綜上所述，本件被告查認原告違反系爭建築物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段及大彎北段違規住宅裁處作業原則等規定，以原處分處原告10萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，於法並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如
主文。中華民國110年8月12日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法官楊得君
法官彭康凡法官侯志融
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國110年8月12日
書記官徐偉倫