裁判字號：臺中高等行政法院91年訴字第908號判決
裁判日期：民國92年04月09日
裁判案由：區域計畫法
臺中高等行政法院判決九十一年度訴字第九○八號
原告甲○○被告彰化縣政府代表人乙○○訴訟代理人丙○○右當事人間因區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國九十一年十二月九日台內訴字第○九一○○○八○六二號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文原處分（關於原告部分）及訴願決定均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實
甲、事實概要：緣原告所有彰化縣溪州小段五三一–五地號特定農業區農牧用地土地，經彰化縣溪州鄉公所於民國九十一年七月十二日以溪鄉民字第○九一○○○七○○二號函檢送非都市土地違規使用案件處理查報表，向被告查報系爭土地違規採取土石。被告遂依區域計畫法第二十一條規定，於九十一年七月二十三日以府地用字第○九一○一三五七七一○號違反區域計畫法案件處分書處原告新臺幣（下同）六萬元罰鍰，並限於九十一年九月二十日前恢復原狀在案。原告不服，循序提起行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：訴願決定及原處分（關於原告部分）均撤銷。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
丙、兩造之陳述：
壹、原告起訴意旨略以：
一、本件原告所有彰化縣溪州小段五三一–五地號土地，已於九十一年四月二十二日出租予訴外人 廖美雪 為養鴨使用，期限三年，並於租賃契約第六條載明不得建築，但興建鴨寮、工寮不在此限等語。詎料廖美雪於承租後之九十一年四月二十四日未經申請許可，與訴外人 鄭奎 言、 黃水木 僱用挖土機、卡車，擅將承租地挖掘土方，載往出售或自用，為警查獲，移送台灣彰化地方法院檢察署偵辦在案，是本件實非原告違法使用土地。
二、依行政程序法第四條、刑法第十二條及民法第一百八十四條規定，可知非出於故意或過失而違反法律規定之行為，不在處罰之列。次按法務部八十八年三月二十四日八八法律字第○○九二六二號函說明可知，違反區域計畫法規定而應受處罰之對象，係以行為人為限，其參與或授意之人亦包括在內。而行政上之處罰，自應同論，另大法官釋字第二七五號解釋亦明示應以故意或過失為其責任要件。本件原告並無挖掘土石，且系爭土地既已出租，原告自無被告所稱「未盡管理之責」而有過失之情事，亦無故意或過失可言。
三、再按內政部九十年二月七日台內營字第九○八二三○五號函所稱之「執行之對象」，應係指土地所有權人、地上物所有人、使用人或管理人中，如有故意或過失行為致違法情事者，始應受處罰，並非指其中一人行為違法，則上列之人均應受處罰。縱認應依後者為解釋，則該函則有抵觸行政程序法第四條規定而為無效，被告依無效之函釋為處分，自無由維持。
貳、被告答辯意旨略以：本件原告所有系爭土地未向主管機關申請核准，即先行開挖土石形成巨大漥地，原告雖將現況違規使用情形歸責予承租人等，然該筆土地係其所有，難脫其「未善盡管理」之責，即符合司法院大法官釋字第二七五號解釋所稱之「過失」行為，故被告依據溪州鄉公所九十一年七月十二日溪鄉民字第○九一○○○七○○二號函查報之「溪州鄉非都市土地違規使用案件處理查報表」、區域計畫法第二十一條、非都市土地使用管制規則第四條、第五條第一項、第六條第一項及非都市土地容許作養殖設施使用審查作業要點第三點、非都市土地容許使用執行要點第四點等法令規定，與內政部九十年二月十九日台九十內營字第九○八二五四六號函釋意旨，裁處原告六萬元罰鍰，並限於九十一年九月二十日前恢復原狀，並無不當。
理由
一、按「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」、「非都市土地之使用，除國家公園區內土地，由國家公園主管機關依法管制外，按其編定使用地類別，依本規則規定管制之。」、「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用。」、「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目使用。」，固分別為區域計畫法第二十一條、非都市土地使用管制規則第四條、第五條第一項及第六條第一項所分別規定。
二、次按行政處分以書面為之者，自應記載主旨、事實、理由及法律依據，為行政程序法第九十六條第一項第二款所規定。而此書面行政處分之主旨係行政機關依所載事實及理由再適用法律所產生之結論，是此事實之記載自應明確，尤以對於視違章事實情節輕重，法律訂有一定處罰範圍之有裁量性之行政罰規定，行政機關對受裁罰人之行為態樣及事實，更應如此明確記載，以資行政機關據以裁罰之基礎。
三、本件被告以原告所有彰化縣溪州小段五三一–五地號特定農業區農牧用地土地，未經許可，擅自採土石，經彰化縣溪州鄉公所於九十一年七月十二日以溪鄉民字第○九一○○○七○○二號函檢送非都市土地違規使用案件處理查報表，依區域計畫法第二十一條規定，處原告六萬元罰鍰，並限於九十一年九月二十日前恢復原狀。依首開規定，固非無據，惟此處分書關於原告違規事實之違規土地標示及面積部分，記載彰化縣溪州小段五三一–五地號，面積計○．二九八二公頃，按行為人違反上開規定擅自採取土石，其事實認定自以所採取土石之量如體積及其他情節而定，惟被告不僅未載明原告於該土地所採取土石之範圍如長、寬及深度，且所載面積為該土地之土地登記簿面積，有土地登記謄本在卷可佐，另本院於本件審理時請被告對於該土地土石採取現況之面積再予查明，被告以卷附九十二年二月二十七日府地用字第○九二○○三五三一七號函附面積資料圖，顯示該土土地挖掘面樍為○．一八○五公頃，亦與原處分記載之面積有相當差距，是原處分之事實欄對於原告違規之事實既有上述不明確及不實，即被告僅依彰化縣溪州鄉公所於九十一年七月十二日以溪鄉民字第○九一○○○七○○二號函檢送非都市土地違規使用案件處理查報表（僅記載系爭土地之登記面積），亦有未斟酌原告違規之實際情形，而遽以裁罰，依前項說明，自有違誤。
四、再按區域計畫法第二十一條第一項規定取締之對象，該條條文中並未如都市計畫法第七十九條第一項及建築法第九十條第一項均有明確規定處罰之對象為土地或建築物所有人、使用人或管理人。且依區域計畫法第二十一條第一項規定之罰鍰，係處罰違反同法第十五條第一項之管制而「使用土地者」，自係指處罰違反管制使用土地之「行為人」而言。惟此行為人並不限於實際著手實施違反區域計畫法第十五條第一項之人，對於該行為凡有參與或授意之人，亦屬之。是查報單位鄉鎮市公所一發現有違規採取土石事實，自應由查報單位所會同警方、地政機關及關係人，明確將採取土石之土地地號標出，並分別量出所採取範圍之長、寬及深度，並計算出面積，至於違規人認定部分，如現場有採取土石之人應對其制作筆錄，查明何者為使用人或管理人，如使用人及管理人非與土地所有權人同一，或現場無採取人，再查詢土地所有權人，該土石為其自行或他人採取，以資認定何者為參與或授意行為之違規人。
五、至本件原告雖訴稱其所有彰化縣溪州小段五三一–五地號土地，已於九十一年四月二十二日出租予訴外人廖美雪為養鴨使用，期限三年，本件係廖美雪於承租後之九十一年四月二十四日未經申請許可，與訴外人 鄭奎言 、黃水木僱用挖土機、卡車，擅將承租地挖掘土方，載往出售或自用，為警查獲等節，惟原告坦稱其住處離該土地僅一公里多（本院九十一年訴字第八九九號九十二年三月十三日筆錄），卷附租約為九十一年四月廿二日訂立，現場照片顯示為同年五月三日拍攝，二者僅距十一日，又依該照片，所採取土石深度約六尺及面樍為○．一八○五公頃，衡情須相當時日及多車次之挖土機及卡車方可達成，可認承租人於簽訂租約後即僱工密集採取土石，再租金僅約定每月租金五千元，以卷附土地登記謄本，該土地公告地價即達四、九四三、八○○元（再含另筆同段五三二號土地公告地價為五、三四二、四○○元），租金與地價顯不相當，又租長達三年。又原告另稱承租人補償其地上作物一百八十萬元，亦未載明於租約，再原告稱該土地回填（含另案之同段五三二地號土地）需三、四百萬元，均與原告出租此二筆土地所獲經濟上利益與該土地之土石損失不成比例，是綜上各節，原告所稱其對本件承租人在其所有土地採取土石不知情云云，自難採信，併予敘明。
六、依上，原處分關於處分原告之部分有違誤之處，訴願決定予以維持，亦有未合，原告請求均予撤銷，為有理由，應由本院將之予以撤銷，由被告依本院上開判決意旨，重新迅予查明違章之確切事實及系爭土地有關使用人或管理人（本件訴願決定理由欄亦曾申此意旨）之情形，查明何人應負違規責任，再為適法之處分。據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項前段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十二年四月九日
臺中高等行政法院第四庭
審判長法官沈應南
法官黃淑玲法官許武峰右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票拾份（每份三十四元)。
中華民國九十二年四月九日
法院書記官詹靜宜