裁判字號：臺北高等行政法院94年訴字第2000號判決
裁判日期：民國95年05月11日
裁判案由：建築法
臺北高等行政法院判決
94年度訴字第02000號原告財團法人亞東技術學院代表人甲○○（董事長）訴訟代理人丙○○被告臺北縣政府代表人乙○○縣長）住同訴訟代理人戊○○
丁○○己○○上列當事人間因建築法事件，原告不服內政部中華民國94年5月
6日台內訴字第0940003514號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告座落於台北縣板橋市○○路○段○○號之元智大樓建築物（下稱系爭建物），領有被告核發之76板使字第455號使用執照，原核准用途為「單身宿舍」，因原告未經許可即變更使用為「學院之相關教學場所」等用途，經被告於民國（下同）92年7月9日以北府工使字第0920444868號函限期於92年8月10日前恢復原核准用途或補辦手續，後被告於92年8月12日現場複查，以原告仍未恢復原核准使用及補辦手續，即先於92年8月15日以北府工使字第0920498350號函處原告新台幣（下同）6萬元罰鍰，並限期於1個月內恢復原狀。惟原告就此限期要求曾向被告書面說明原告確有困難且無法如期補辦，而擬延至92年10月底前補辦手續，並提列改善計劃送府備查。被告則於92年10月31日以北府工使字第0920625113號函回復原告，表示於一定條件下同意原告於92年10月31日前補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，將依建築法第91條定處罰。而後原告於92年10月30日向被告提出辦理變更使用執照用途併案辦理室內裝修申請，被告復以93年9月29日北府工建字第0930350686號函回覆同意原告所請，並應請於文到6個月內依核准圖說設備施工完竣且申請竣工查驗。而原告於93年10月1日收受該許可函。然被告於93年12月21日，即前述許可函所定6個月之發包施工期間內複查元智大樓現況，再次以該建築物原核准用途遭擅自變更使用為由，以93年12月28日北府工使字第0930860817號函（下稱系爭處分），依建築法第91條第1項第1款規定處原告12萬元罰鍰，並限期命原告恢復原核准使用。原告行政處分不服提出訴願遭決定駁回，原告不服遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：系爭處分依建築法第91條第1項第1款規定處原告12萬元罰鍰，並限期命原告恢復原核准使用，是否適法？㈠原告主張之理由：
⒈被告不得依建築法第91條規定連續處罰原告：
⑴建築法第91條所規定之「連續處罰」實為行政執行之方法：
①按建築法第91條規定：「有左列情形之一者，處建築
物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。必要時，並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除：一、違反第73條第2項規定，未經核准變更使用擅自使用建築物者。」②該條文之前段，即「有左列情形之一者，處建築物所
有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰」係屬於「行政秩序罰」，即對於負有公法上行為或不行為義務者過去義務之違反所為之一次處罰；至於該條文之後段，即「並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用」，其中之「連續處罰」係屬於「行政執行之方法」，所處罰鍰實為行政執行法上所謂之「怠金」，其科處之目的係為促使負有公法上行為或不行為義務者將來履行義務，以怠金之告誡，造成義務人心理上之負擔，藉以自動履行義務。
③參酌高雄高等行政法院89年度訴字第893號判決：「
水污染防治法第38條前段所定『事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違反第7條第1項或第8條規定者，處新台幣6萬元以上60萬元以下罰鍰，」應屬行政秩序罰，以行為人過去已成立之『違反第7條第1項或第8條規定』之行為，為處罰客體；接續規定『並通知限期改善』為主管環保機關，對行為人（違反『第7條第1項或第8條規定』之人）所課將來應履行之義務；其次規定「屆期仍未完成改善者，按日連續處罰」應屬執行罰性質，以按日連續處罰，作為督促行為人完成改善之手段，而非以行為人繼續『違反第7條第1項或第8條規定』之行為為處罰對象。」，即可明瞭建築法第91條之課處罰鍰及連續處罰在法律上係屬不同之概念。
⑵依建築法第91條規定須「屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者」被告方得為連續處罰：
依建築法第91條規定，主管機關得課處怠金之前提要件須為經主管機關命違反義務者限期改善或補辦手續，而「屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者」。原告所有之元智大樓因未經核准變更使用，已經被告於92年8月15日以北府工使字第0920498350號函處原告新台幣6萬元罰鍰（行政秩序罰），並限期於1個月內恢復原核准使用或補辦手續。原告收受該函後即已按規定補辦變更使用執照手續在案，並獲被告93年9月29日北府工建字第0930350686號函許可原告於6個月內依核准圖說設備施工完竣，以向被告工務局申請竣工查驗，俾核發變更使用執照及建築物室內裝修合格證明。因之，原告並無建築法第91條所定：「屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用」之情形，被告依法即不得連續處罰原告。
⑶建築法第91條所謂「補辦手續」僅係指「補辦申請變更
使用執照之手續」並非指「補辦手續領得變更使用執照」：
①建築法第91條第1項並未明文規定須領得變更使用執
照；②被告於92年8月15日以北府工使字第0920498350號函
於科處原告6萬元之行政秩序罰後，限期原告於「1個月內」恢復原核准使用或補辦手續在案；③被告93年9月29日北府工建字第0930350686號函許可
原告於文到6個月內施工完竣俾核發變更使用執照，之後又以94年3月23日北府工建字第0940155796號函准予展延竣工期限6個月。
由以上情況觀之，被告實際上僅係要求原告於「1個月內」補辦申請變更使用執照之手續，且其亦明知原告不可能於1個月內領得變更使用執照，故給予原告相當期間以供發包施工。而原告既已遵照被告之指示於規定期限內補辦申請變更使用執照手續，並獲許可於相當期間內施工完竣，則原告之行為已不該當建築法第91條規定連續處罰之構成要件，被告即不得連續處罰原告。
⑷建築法第91條係要求建築物所有權人限期改善「或」補
辦手續，另被告92年8月15日北府工使字第0920498350號函係要求原告於文到1個月內恢復原核准使用「或」補辦手續，故原告履行其中一項義務即已符合法律及被告所為下命處分之要求：
①參酌台北高等行政法院91年度訴字第1605號判決理由
二謂：「3、因此如欲依建築法91條第1項之規定對建築物所有權人加以連續處罰，行政機關必須踐行以下之程序：a、在發現建築物有違反建築法第77條第1項之情事後，首應依同法第91條第1項之規定，對建築物之『所有權人』或『使用人』作成第一次之處分，且必須同一行政處分內同時為：『課處罰鍰』之『形成性』規制性決定。『（限期）改善』或『（限期）補辦手續』之『下命性』規制性決定。b、若是受處罰人接受處罰以後，未履行其『（限期）改善』或『（限期）補辦手續』作為義務，導致違規狀況一直處於持續狀態中，主管機關即可針對『持續中』之違規現況連續加以處罰，直到改善時為止。4、a、Ⅱ、因為上開法規範之立法本旨顯然認為第二次以後之連續罰鍰處分，是以『作為義務人不踐行『（限期）改善』或『（限期）補辦手續』之作為義務』為其前置要件，因此不許可有二個『第一次』處分，讓作為義務人在沒有取得『改善』或『補辦手續』的『期限利益』下，持續受到一次以上之處罰。b、．．．（即第二次以後之處罰必須是在給予作為義務人改善之機會以後，而其不履行作為義務，才可對其連續處罰），．．．5、又若現實上就上開同一違章事實狀況下，有二個以上之課罰及下命處分先後作成並同時併存時，則將作成時間在後之處分所諭知之『下命』部分規制性決定，視為多餘亦無不可。6、而連續處罰之功能，是以持續性之處罰，迫使作為義務人履行其『作為義務』，來排除因其『不作為』而形成之違法現狀，因此此等處罰實具有類似行政執行上『執行罰』之功能，一旦作為義務已履行完畢，即不得再加處罰。
．．．。7、當作為義務人已履行其作為義務之後，原來之連續處罰機制即應終止。」②建築法第91條規定係要求建築物所有權人限期改善「
或」補辦手續，而被告92年8月15日北府工使字第0920498350號函亦僅要求原告於文到1個月內恢復原核准使用「或」補辦手續，並非要求原告恢復原核准使用「並」補辦手續，因之原告於履行法定及被告要求之二種方式中之一項後，應即已符合法律及被告所為下命處分之要求，而依前開判決所言，一旦作為義務已履行完畢，被告即不得對原告再加以處罰，且原來之連續處罰機制即應終止。
⒉原行政處分違反行政處分之存續力及跨程序的拘束力：
⑴行政處分之跨程序的拘束力係指行政處分對同一處分機
關於後續程序作成後續處分之拘束效力。行政處分之跨程序的拘束力並不根本禁止處分機關對同一事件以新的程序重為新的決定，其禁止的只是比原決定更為不利於相對人的新的決定。行政處分之所以具有該效力，其理由有三：一是避免兩相矛盾的行政處分同時出現，而令相對人無所適從；其次則是出自於對相對人既得權之尊重的考慮；最後即是為了防範行政機關藉新作處分之便，以達規避撤銷與廢止授益處分之要件規定的目的。是原處分機關倘不欲受原處分之拘束，必先以撤銷或廢止方式排除其存在，始得採取另一相反措施，一切規避撤銷或廢止要件規定，而逕行採取的相反措施，都不能免於違法指摘。
⑵被告對於原告辦理變更使用執照申請事宜以93年9月29
日北府工建字第0930350686號函說明：「旨揭申請既經建築師依建築法第34條規定簽證負責，本府同意所請，茲檢還該建物圖說乙份，請於文到6個月內依核准圖說設備施工完竣，並向本府工務局申請竣工查驗，經查符合規定後核發變更使用執照及建築物室內裝修合格證明，逾期本許可函作廢無效。」此同意原告就元智大樓辦理變更使用執照申請事宜，並限期收受該函後於6個月內施工完竣之許可函，即屬對原告所為之授益行政處分，該授益處分於宣示（送達或公告）後應即發生行政處分之存續力，其內容對相對人、關係人及原處分機關均已發生拘束之效力，此乃根據憲法信賴保護原則之要求而來。
⑶於該授益處分未經廢止或撤銷時，其存續力應繼續存在
，惟被告竟無視於該授益處分之存在，而於其准許原告為變更使用執照而施工之6個月期限內，又以原行政處分科處原告12萬元之罰鍰，被告先以一行政處分許可原告於6個月期限內施工以達變更使用執照之目的，而於該6個月期限未屆期前又以另一行政處分處原告12萬罰鍰，並要求原告於1個月期限內恢復原核准用途使用，此兩相矛盾之行政處分，不但令原告無所適從，亦不尊重原告之既得權。被告未先行廢止或撤銷原授益處分（該授益處分並無得廢止或撤銷之事由存在），而藉新作處分之便，以達規避撤銷與廢止授益處分之要件規定的目的，因之，原行政處分顯係無視於93年9月29日北府工建字第0930350686號授益處分之存續力，並違反了該授益處分之跨程序的拘束力，自屬違法之行政處分，應予撤銷。
⒊原行政處分違反行政程序法第8條規定：
⑴行政程序法第8條規定：「行政行為，應以誠實信用之
方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」此為公法領域中誠信原則及信賴保護原則之概括規定。
⑵原告因被告所為93年9月29日北府工建字第0930350686
號函之授益處分而產生正當合理之信賴（信賴基礎），於接獲該許可函後，即積極著手相關工程之進行，包括消防設備部分及土木工程部分均已陸續發包施工（信賴表現），原告並於94年6月9日向被告申請辦理竣工查驗（原證11號），況且原告並無信賴不值得保護之情事存在，然被告竟於6個月期限屆至前又以另原行政處分要求原告就元智大樓恢復原核准使用，並對原告科處12萬元罰鍰，被告之行為實已違反行政法上之誠實信用原則及信賴保護原則，而侵害原告之權利及利益，原告自得請求撤銷該違法行政處分。
⒋原行政處分違反行政程序法第7條規定：
⑴行政程序法第7條規定：「行政行為，應依下列原則為
之︰一、採取之方法應有助於目的之達成（適當性原則）。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者（必要性原則）。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡（狹義的比例原則）。」此條文即行政法上比例原則（又稱禁止過分原則）之明文規定。
⑵被告所為原行政處分之目的為達建築法第73條第2項：
「建築物應依核定之使用類組使用」之目的，要求原告就元智大樓於領得變更使用執照前恢復原核准用途使用，然而被告既以93年9月29日北府工建字第0930350686號函同意原告申請變更使用執照，為達建築物合法使用之目的，被告應使原告得於相當期限內依核准圖說設備完成元智大樓之施工，以便請領變更使用執照及建築物室內裝修合格證明，而非於許可原告施工之6個月期限內，又課處原告罰鍰並要求恢復原核准使用。參酌被告92年10月31日以北府工使字第0920625113號函，其說明四中亦言明：「故本府基於公益性及建築物公共安全無慮之情況下，且為達建築物合法使用之目的，原則同意貴學院．．．補辦手續．．．」因之，原告依該行政處分補辦手續即已有助於被告行政目的之達成，被告於原告補辦手續後仍課處原告罰鍰之行政行為對於行政目的之達成並無任何適當性，應為違法行政處分。
⑶被告為達建築物合法使用之目的有多種能達成目的之方
法時，應選擇對原告權益損害最少者，方符必要性原則。被告為求行政目的之達成，既已選擇令原告補辦手續一途，且該方法又係對原告權益損害最少者，則被告嗣後又就同一事件以同一事由科處原告12萬元罰鍰並要求回復為單身宿舍使用，實不得謂非侵害原告之權益，亦即被告所為原行政處分之行為並未選擇對原告權益損害最少之方法為之，實已違反必要性原則。
⑷原告目前雖尚未領得變更使用執照，惟該建築物為一地
上10層、地下2層之大樓，其裝修工程之進行須耗費時日，欲領得變更使用執照實非一蹴可及，原告於獲被告許可申請變更使用執照後即積極著手發包施工。按原告為一公益性質之教育事業，就讀之學生高達數千人，系爭元智大樓作為教學之相關場所使用，如將其恢復為原核准用途「單身宿舍」使用，勢必嚴重影響數千學子之受教權益，付出重大之社會成本及損失，縱另覓校舍亦非短期可成就之事，故於此過渡期間，實不可期待原告將此建築物完全閒置不使用，亦無可期待原告在將該建築物依核准圖說設備施工之同時，又發包施工將同一建築物恢復為原核准之「單身宿舍」使用。此外，被告92年10月31日北府工使字第0920625113號函中亦明言：「本府基於公益性及建築物公共安全無慮之情況下，且為達建築物合法使用之目的．．．．．．」即明白表示原告所有之元智大樓目前縱使作為「學院之相關教學場所」而非「單身宿舍」，於建築物公共安全方面並不會造成任何不利影響，再加上公益性之考量，故以令原告補辦手續為最符合比例原則之作法。
由上可知，原行政處分所欲達成之目的並無強大到須命原告將元智大樓立即恢復為「單身宿舍」使用或於領得變更使用執照前只能閒置該建築物之程度，亦即被告對原告為該課罰及下命處分所欲達成之公益相較於對原告造成之損害顯不相當，有違狹義的比例原則。
⒌原行政處分有違一事不二罰原則：
⑴對於人民同一違法行為是否容許國家做出多次之制裁，
乃有所謂之「一事不二罰」原則（又稱為「禁止雙重處罰原則」）。此原則之本旨在於禁止國家多次地對人民同一之行為加以處罰，其係源自於刑事訴訟法上之「一事不再理原則」，並涉及所謂的「訴訟基本權」。一事不二罰原則及行政法上之原理原則，引申至行政制裁，係指違法行為人之同一違法行為，亦即其基於單一之決定，或自然意義下之單一行為，違反數個法律，即不得以同一事實，給予兩次以上行政處罰而言。學者有謂：「由於連續處罰係採累積性之制裁，．．．採此種方式作為行政秩序罰之手段，須先辨明該行為是否在法律上只應視為單一行為，而只得受一次處罰。若完全無視於該行為之態樣，一律施以連續處罰，恐會與一事不二罰原則發生牴觸。此外，在採行時亦應考慮到比例原則，避免有過當之處。固然在行政秩序罰中並非全然排除連續處罰之可能，惟應在無其他較和緩之手段可採行，或無法達到目的時，始得適用。不過就現行法上有關連續處罰之規定看來，似乎要求太鬆，而有為行政機關濫用之虞。」。
⑵縱使認為原行政處分所課處之12萬元罰鍰係屬「行政秩
序罰」而非「怠金」，然原告就元智大樓未經核准而變更使用之行為係自然意義下之單一行為，被告既已對該單一行為課處6萬元之行政秩序罰，並限期補辦手續，原告亦已為補辦手續，則被告自不得再就同一違反行為給予兩次行政秩序罰，否則自有違一事不二罰原則。
⒍退萬步言，即使認為原告之行為違反建築法第73條之規定，原行政處分亦有裁量瑕疵：
參酌最高行政法院87年度判字第73號判決理由謂：「法文明定對於違反者裁處罰鍰之額度，在6萬元以上60萬元以下，在於針對不同之排放廢（污）水污染程度，重輕之違反情節，予以相對應之處罰。主管機關於裁處時，固有其裁量之權限，惟就不同之違法事實裁處罰鍰，若未分辨其不同情節，甚且污染程度輕者反較污染程度重者處以較重之罰鍰，自不符合法律明定罰鍰額度之旨意，其裁量權之行使即出於恣意而屬濫用，所為處分即屬違法。」及台北高等行政法院90年度訴字第4789號判決理由謂：「行政機關行使裁量權，除不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的，且須依照比例原則，就當事人有利及不利之情形一併注意，否則即構成裁量瑕疵之違法，此觀行政程序法第7條、第9條、第10條規定自明，法律所以賦予行政機關裁量權限，因法律的功能在抽象、概括地規範社會生活事實，立法技術與效能皆不容許法律對特定類型的生活事實從事過度詳盡的規制，加以生活事實之演變常非立法當時所能預見，故必須保留相當彈性俾以適用。職是之故，授與行政機關裁量權之意義即在於，行政機關於適用法律對具體個案作成決定時，得按照個案情節，在法律劃定之範圍內擁有相當的自由決定權限。裁量權並非全無限制之自由或任意為之，行政機關行使裁量時，必須受法律授權目的之拘束，而且必須與個案情節有正當合理之連結，否則即屬裁量瑕疵，行政行為亦因此違法。裁量瑕疵主要有三種類型：『不為裁量』、『裁量逾越』、『裁量濫用』。行政訴訟法第4條第2項：『逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論』，第201條：『行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷』，雖然僅就『裁量逾越』與『裁量濫用』做規定，惟基於舉重以明輕之法理，解釋上尚應包括『不為裁量』之瑕疵類型。因此，行政機關所為之行政處分，如有『不為裁量』、『裁量逾越』、『裁量濫用』之裁量瑕疵情形時，該行政處分自然構成違法而得予撤銷。」建築法第91條明定對於違反者裁處罰鍰之額度在新臺幣6萬元以上30萬元以下，則被告於裁處時應針對原告違反情節之輕重程度予以相對應之處罰。原告既已依被告92年8月15日北府工使字第0920498350號函補辦手續，被告如仍認為原告有違法情事，則原告違反情節應已較未為補辦手續之前為輕，則被告於原告完全未為補辦手續前僅課處原告6萬元罰鍰，於原告補辦手續後，於原行政處分中未敘明任何原因以說明原告之違反情節較從前更為嚴重，亦未說明其裁處罰鍰金額所依據之標準為何，逕予課處原告較前次罰鍰兩倍之數額，參酌前開判決，原行政處分自有裁量瑕疵，而構成違法行政處分，應予撤銷，而原告依法提起訴願後遭訴願決定駁回，該訴願決定亦應予撤銷。
⒎原行政處分違反公法上之期待可能性：
⑴按「期待可能性原則」指個案情況下，可對於義務人課
予義務之尺度。不可期待是指所謂課予義務或負擔，在考量當事人人格、個人尊嚴下，顯然過度要求或過度負擔時，法規範亦不期待其為適法行為。因此，不可期待性乃是指個人對其所負義務能負擔的界線而言。依據期待可能性原則，所有國家機關之行為對於人民之作用，均須具期待可能性，始具規範存在之意義。
⑵原告為一教育機構，學生受教權益之維護為原告之首要
任務，而該任務之達成亦符合社會公益。原告既已依被告要求補辦變更使用執照手續在案，且相關工程亦已陸續發包施工，則在無其他公共安全顧慮下，被告實不應要求原告將元智大樓閒置不用或改裝為原核准之單身宿舍用途，蓋原告實不可能於短期內另覓臨時校舍，亦不可能要求大批師生到他處上課或活動，否則對於全校師生之權益及原告之校園管理將造成重大不利影響，因之，原行政處分之要求對原告顯造成過度負擔，強人所難，而無期待可能性。
⒏綜上所述，原行政處分已違法侵害原告之權利及利益，而
原訴願決定竟仍予以維持，顯有未洽，原告依法請求撤銷該違法之行政處分及原訴願決定，以維權益。
㈡被告主張之理由：
⒈建築法第73條第2項規定：「建築物應依核定之使用類組
使用，其有變更使用類組或有第9條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用執照。但建築物在一定規模以下之使用變更，不在此限。」及同法第91條第1項規定：「有左列情形之一者，處建築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。必要時、並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除、恢復原狀或強制拆除：1、違反第73條第2項規定，未經核准變更使用擅自使用建築物者。...」。
⒉本案座落本縣板橋市○○路○段○○號元智大樓之築物，領
有被告所核發76板使字第455號使用執照，其第1層至10層原核准用途為「單身宿舍」屬H類1組，被告前於92年7月2日現場稽查，並經認定系爭建築物違規使用為「學院之相關教學場所」屬D類4組，遂以92年7月9日北府工使字第0920444868號函請原告限期於92年8月10日前恢復原核准使用或補辦手續在案；復於92年8月12日前往查察，現況仍未恢復原核准使用及補辦手續，被告遂依違反建築法第73條第2項爰同法第91條規定，以92年8月15日北府工使字第0920498350號函處原告6萬元罰鍰在案；又被告於93年12月21日前往複查，系爭建築物雖已於92年10月30日逕向被告補辦變更使用執照手續，然尚未領得變更使用執照，惟系爭建築物仍繼續使用為「學院之相關教學場所」，故被告再依違反前開法律規定，以93年12月28日北府工使字第0930860817號函處12萬元罰鍰，並限期於94年1月31日前恢復原核准使用，被告依法行政，並無違誤。
⒊原告主張原行政處分違反行政法上比例原則、信賴保護原則及誠信原則等乙節：
⑴建築法第91條第1項第1款規定，違反建築法第73條第2
項規定者，處新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰。本案經被告以92年7月9日北府工使字第0920444868號函限期恢復原核准用途或補辦手續、92年8月15日北府工使字第0920498350號函處新台幣6萬元罰鍰，並限期恢復原核准用途或補辦手續在案。於限期改善期限後再次現場查察，現況仍為非原核准用途使用，故以93年12月28日北府工使字第0930860817號函處新台幣12萬元罰鍰，並限期恢復原核准使用。承上，被告機關之行政處分並無違法律規定得裁罰額度之上限，符行政裁量之合法性；再者建築法第73條第2項即開宗明義規定「建築物應依核定之使用類組使用」，是以系爭建築物既未領得變更使用執照，其為非核准用途之使用即無符合建築物之合法使用，限期恢復原核准使用之處分，應符行政裁量之合目的性。是與原告所主張行政處分違反比例原則顯無涉，亦應無所謂「一事不二罰」原則之適用。
⑵復被告基於公益性及建築物公共安全無慮及為達建築物
合法使用之目的前提下，同意系爭建築物辦理變更使用執照之手續，然補辦手續過程中仍應符合法律規定及行政程序。今被告所為行政處分係裁罰系爭建築物未經領得變更使用執照，擅自變更「使用」之情事，而非補辦手續過程中之程序事項或施工狀態等，故此與被告93年9月29日北府工建字第0930350686號函許可原告於六個月內施工完竣俾核發變更使用執照，並無相悖，是原告主張信賴保護原則之適用，顯有誤解。
⑶又經查系爭建築物雖於92年10月30日向被告所屬工務局
申請補辦變更使用執照手續，然於補辦手續過程中，被告以92年11月27日北府工建字第0920666138號函退請補正在案，前開號函說明四詳列：「本案未核准前請依原核准用途使用，如擅自變更使用者，依建築法第91條及第95條之1規定辦理」業盡教示之義務。今原告先前行為既明知為違規行為，破壞建築物之合法使用，後以裝修工程浩鉅及廣大學生受教權益為由衡量而主張狹義比例原則與期待可能性等認本府之原處分違法應予撤銷，顯與所主張誠信原則未合。
⒋再者，原告主張建築法第91條規定之「補辦手續」並非指
「補辦手續領得變更使用執照」，而係指「補辦申請變更使用執照之手續」乙節，業經內政部94年5月6日台內訴字第0940003514號訴願決定書「......訴願人仍不得在申請補辦手續尚未經原處分機關核准變更使用執照前，擅自變更使用......」予以指駁並為訴願駁回決定在案，併予敘明。
⒌揆諸首揭法條規定，原處分並無不合，應予維持，敬請審理予以駁回。
理由
一、本件原告代表人原為 林錫耀 ，訴訟中變更為乙○○，業據原告新任代表人提出承受訴訟狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按建築法第73條第2項規定：「建築物應依核定之使用類組使用，其有變更使用類組或有第9條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用執照。但建築物在一定規模以下之使用變更，不在此限。」又建築法第77條第1項規定：「建築物所有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全。」同法第91條第1項規定：「有左列情形之一者，處建築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。必要時、並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除、恢復原狀或強制拆除：⒈違反第73條第2項規定，未經核准變更使用擅自使用建築物者。．．．」。
三、查原告系爭建物領有被告核發之76板使字第455號使用執照，原核准用途為「單身宿舍」，因原告未經許可即變更使用為「學院之相關教學場所」等用途，經被告於92年7月9日以北府工使字第0920444868號函限期於92年8月10日前恢復原核准用途或補辦手續，後被告於92年8月12日現場複查，以原告仍未恢復原核准使用及補辦手續，即先於92年8月15日以北府工使字第0920498350號函處原告6萬元罰鍰，並限期於1個月內恢復原狀。惟原告就此限期要求曾向被告書面說明原告確有困難且無法如期補辦，而擬延至92年10月底前補辦手續，並提列改善計劃送府備查。被告則於92年10月31日以北府工使字第0920625113號函回復原告，表示於一定條件下同意原告於92年10月31日前補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，將依建築法第91條定處罰。而後原告於92年10月30日向被告提出辦理變更使用執照用途併案辦理室內裝修申請，被告復以93年9月29日北府工建字第0930350686號函回覆同意原告所請，並應請於文到6個月內依核准圖說設備施工完竣且申請竣工查驗。而原告於93年10月1日收受該許可函。然被告於93年12月21日，即前述許可函所定6個月之發包施工期間內複查元智大樓現況，再次以該建築物原核准用途遭擅自變更使用為由，以93年12月28日北府工使字第0930860817號函即系爭處分，依建築法第91條第1項第1款規定處原告12萬元罰鍰，並限期命原告恢復原核准使用。原告行政處分不服提出訴願遭決定駁回，原告不服遂提起本件行政訴訟之事實，有系爭建物台北縣政府工務局使用執照存根（76使字第455號）、被告92年7月9日以北府工使字第0920444868號函、被告92年7月2日及同年
8月12日台北縣建築物公共安全之構造及設備檢（複）查記錄表、系爭建物使用違規之照片、被告92年8月15日以北府工使字第0920498350號函、被告93年12月28日北府工使字第0930860817號函、被告工務局93年12月21日會勘紀錄表及照片、訴願書等各附原處分卷足稽，堪認為真實。兩造主要爭執在：系爭處分依建築法第91條第1項第1款規定處原告12萬元罰鍰，並限期命原告恢復原核准使用，是否適法？
四、經查：㈠系爭建物領有被告所核發76板使字第455號使用執照，其第
1層至10層原核准用途為「單身宿舍」屬H類1組，被告前於92年7月2日現場稽查，並經認定系爭建築物違規使用為「學院之相關教學場所」屬D類4組，遂以92年7月9日北府工使字第0920444868號函請原告限期於92年8月10日前恢復原核准使用或補辦手續在案，經被告派員於92年8月12日前往查察，現況仍未恢復原核准使用及補辦手續，被告遂依違反建築法第73條第2項爰同法第91條規定，以92年8月15日北府工使字第0920498350號函處原告6萬元罰鍰在案之事實為兩造所不爭執。是原告亦承認被告於92年7月2日現場稽查結果系爭建物違規使用之狀態。
㈡又被告於92年7月9日以北府工使字第0920444868號函請原
告限期於92年8月10日前恢復原核准使用或補辦手續，復於92年8月15日以北府工使字第0920498350號函處原告6萬元罰鍰之後，被告嗣又於93年12月21日前往複查，系爭建築物雖已於92年10月30日逕向被告補辦變更使用執照手續，惟經被告92年11月27日北府工建字第0920666138號函覆，經審核不符規定，請依說明段補正9項缺失後再行辦理，有該函覆公函影本附原處分卷足考，足知原告雖依法補辦手續，但並未確實依變更使用執照之手續辦理而未領得變更使用執照。
㈢再者，系爭建物領有被告所核發76板使字第455號使用執照
，其第1層至10層原核准用途本為「單身宿舍」屬H類1組，原告卻擅自變更違規使用為「學院之相關教學場所」屬D類4組，已經被告派員於92年7月2日現場稽查屬實，而以92年7月9日北府工使字第0920444868號函請原告限期於92年8月10日前恢復原核准使用或補辦手續，亦有該公函附原處分卷足徵。然系爭建物前後經被告2次複查（92年812月日及93年12月21日）結果，均未恢復原核准使用仍屬違規使用狀態，復有原告所不爭執之被告92年8月12日台北縣建築物公共安全之構造及設備檢（複）查記錄表及被告工務局93年12月21日會勘紀錄表與照片等各附原處分足徵，審諸該等照片內容均無興工之舉，足知原告自收受被告92年7月9日北府工使字第0920444868號函限期於92年8月10日前恢復原核准使用或補辦手續，迄93年12月21日止（有一年餘）均未有回復原狀之動作而持續違規使用系爭建物之事實亦可認定。
㈣原告訴稱系爭建物雖未恢復原核准使用，但已依法補辦手續
，自已符合「恢復原核准使用或補辦手續」之法定要件之一，不應再予續罰，被告予以續罰顯然違法等語。惟按建築法第91條第1項所稱「補辦手續」，應係指確實依相關法律規定變更核准使用之手續，而非指僅形式上提出辦理之手續而不問其實質內容是否確實之謂。否則違規使用人均可以形式上提出辦理，實質上卻未認真進行變更之手續，以致補辦手續案一再以「補正」手段藉口拖延經年，致違規使用狀態持續存在而發生危及公共安全之虞，均非建築法限制建築物違法使用維護公共安全之立法本旨。而本件原告所稱補辦之手續案，業經被告92年11月27日北府工建字第0920666138號函覆，經審核不符規定，依說明段9項缺失得補正，始得再行辦理，前已述及，可知原告雖依法補辦手續，但並未確實依變更使用執照之手續辦理而未領得變更使用執照，難謂已依規定完成補辦之手續，而符法定之要件。因之，原告主張其已依法提出補辦手續即符法定要件等云，置是否確實實質辦理補辦手續於不問，自有未合，難以憑採。
㈤從而系爭建築物既仍繼續違法使用為「學院之相關教學場所
」，且自複查之照片觀之並無停止違法使用之跡象，原告縱提出補辦手續之文件，卻未確實實質辦理，以致有待補正事項高達9項之多，亦難謂已完成補辦手續，故被告再依違反前開法律規定，以93年12月28日北府工使字第0930860817號函處12萬元罰鍰，並限期於94年1月31日前恢復原核准使用，於法自屬有據。原告指稱原處分顯然違法等云，並無依據。
五、末查：㈠被告係以92年7月9日北府工使字第0920444868號函原告
限期恢復原核准用途或補辦手續，92年8月15日再以北府工使字第0920498350號函處6萬元罰鍰，並限期恢復原核准用途或補辦手續在案。因經限期改善期限後再次現場勘察，因現況仍為非原核准用途使用，始以93年12月28日北府工使字第0930860817號函處12萬元罰鍰，並限期恢復原核准使用。核與建築法第91條第1項第1款規定，違反建築法第73條第2項規定者，得處6萬元以上30萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰之規定無不合，並無原告所稱違反行政法上比例原則問題。再者建築法第73條第2項即開宗明義規定建築物應依核定之使用類組使用，是以系爭建築物既未領得變更使用執照，其為非核准用途之使用即未符建築物之合法使用，限期恢復原核准使用之處分，亦無所謂「一事不二罰」原則之適用。
㈡原告另訴稱本件亦有信賴保護原則及誠信原則之適用等語
。惟查原告違反建築法第73條第2項規定擅自變更系爭建物之合法使用在先，自不能以既有之違法行為而主張在後有信賴保護之表現行為存在，認有信賴保護原則之適用。
是故，原告既明知先前之違規行為，已經破壞建築物之合法使用，嗣後再以裝修工程浩鉅及廣大學生受教權益為由，主張被告違反比例原則及誠信原則難謂可採。
六、綜上，原告所訴均委無足採，被告依首揭規定與說明以系爭處分，依建築法第91條第1項第1款規定處原告12萬元罰鍰，並限期命原告恢復原核准使用，於法有據，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，聲請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國95年5月11日
第六庭審判長法官林樹埔
法官許瑞助法官陳鴻斌上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國95年5月11日
書記官蔡逸萱