裁判字號：高雄高等行政法院96年簡字第233號判決
裁判日期：民國96年09月26日
裁判案由：空氣污染防制法
高雄高等行政法院簡易判決
九十六年度簡字第二三三號原告交通部高雄港務局代表人甲○○局長訴訟代理人 王伊忱 律師
陳景裕 律師 鄭美玲 律師被告高雄市政府環境保護局代表人乙○○局長訴訟代理人丁○
丙○○上列當事人間因空氣污染防制法事件，原告不服高雄市政府中華民國九十六年四月十七日高市府法一字第０九六００一九七二一號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、緣被告所屬稽查人員於民國（下同）九十五年九月二十一日上午九時二十五分至高雄港區進行空氣污染稽查作業，以原告未善盡適當空氣污染防制措施之管理權責，使裝卸作業長期遺留塵土沉積於其所屬高雄港五十四號碼頭裝卸區○○○區○○○道路上，致車行揚塵污染空氣，乃當場拍照存證，並依法告發及給予原告陳述意見之機會，原告委由太平洋船舶貨物裝卸股份有限公司（下稱太平洋裝卸公司）於九十五年十月十六日提出意見陳述，惟經被告審酌調查事實及證據結果，仍認定原告違反空氣污染防制法第三十一條第一項第六款規定之事實明確，乃依同法第六十條第一項規定，裁處新臺幣（下同）二萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴意旨略謂：（一）按最高行政法院九十五年一月份庭長法官聯席會議決議：「行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人則屬例外。建築主管機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對建築物所有權人處罰。」次按行政院環境保護署（下稱環保署）八十一年五月二十七日環署空字第一九二五七號函釋：「一、有關港灣裝卸水泥因包裝破損，致水泥抬皮及車艙板之泥塵於卸車時造成滿天泥灰暨磁土因散裝裝卸致砂土飛散時，可逕依違反新修正空氣污染防制法第十九條第一款（即現行空氣污染防制法第三十一條）：『從事．．．輸送或其他操作，致產生明顯粒狀污染物，散布於空氣或他人財物。』同法第十九條第七款公告空氣污染行為第一、：『礦物、土石或其他粒狀物質之輸送系統（包括以吊纜）未具左列設備或措施之一而有散布粒狀污染物情形者密閉輸送。．．．其他有效設備或措施。』辦理，並依同法第三十九條（即現行空氣污染防制法第六十條）規定處罰。二、從事前項操作如有散布空氣污染物之情形，地方主管機關即可據以處分，處罰對象為行為人、委託人或僱用人，若其為法人時，應處罰其法人。」又按環保署八十二年一月十五日環署空字第五五九九五號函釋明確闡示：「查空氣污染防制法第十九條規定（即現行空氣污染防制法第三十一條）係屬行為罰，其告發處罰對象為行為人，故業者如能提出雙方轉包之合約書或其他證明文件足資證明係承包商所為，自可據以將處罰對象改為受委託之承包商。」再按最高行政法院八十七年度判字第一六四０號判決更著有見解：「按『在各級防制區內，不得有從事燃燒、融化、煉製、研磨、鑄造、輸送或其他操作，致產生明顯之顆粒狀污染，散布於空氣或他人財物行為。』『違反第十九條各款情形之一者，處新台幣五千元以上十萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新台幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰。依前項處罰者，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停止作為或污染源之操作，或命停工或停業，必要時，並得撤銷其操作許可證或勒令歇業。』分別為空氣污染防制法第十九條第一款（即現行空氣污染防制法第三十一條）、第三十九條（即現行空氣污染防制法第六十條）所明定。故上揭法條之處罰對象為具有『從事』上開違規行為之人，亦即以有『從事』燃燒．．．等行為上項違規行為之構成要件。此由上開處罰規定內容除罰鍰外，並通知限期改善，情節重大者，尚得命其停工或停業，必要時並得撤銷許可證或勒令歇業等處分，益見該條之處罰性質為行為罰。抑且，環保署八十二年一月十五日環署空字第五五九九五號亦函釋：『查空氣污染防制法第十九條規定係屬行為罰，其告發處罰對象為行為人，故業者如能提出雙方轉包之合約書或其他證明文件足資證明係承包商所為，自可據以將處罰對象改為受託之承包商。』足見空氣污染防制法第三十九條第一項（即現行空氣污染防制法第六十條）係處罰從事燃燒等行為人，至於燃燒場所之所有人如無從事燃燒等污染行為，並非當然處罰之對象。本件台北縣環境保護局稽查人員於八十六年七月三十一日十八時三十分於台北縣板橋市○○路○段○○○號旁原告營建之００帝國建築工地內發現有露天燃燒廢棄物，致產生明顯顆粒狀污染物散布於空氣中，乃移由被告裁處罰鍰新台幣二十萬元。惟原告堅決否認有於系爭工地內燃燒廢棄物之行為，並稱事後已查出實際行為人為勇記工程有限公司等語。查被告係依稽查記錄及現場拍攝照片二張對原告為處分。惟該稽查紀錄僅載：『營建工地內露天燃燒。』並未載明係原告所為，另照片二張亦僅有現場燃燒之情形，看不出何人所為，被告以據處罰，即有可議。訴願及再訴願決定以原告就所屬營建工地內於法負有管理之責，既有露天燃燒，即不能諉為不知，對其將用於建築之『００帝國』之工地，確實存有疏於管理之責，應負行政上罰鍰責任等由，駁回原告之訴願及再訴願，違反首揭法條以有從事燃燒等行為為處罰之構成要件，亦有違誤。原告執以指摘，非無理由，應將原處分及一再訴願決定均予撤銷，由被告查明實際違規行為人後，另為處理，以符法制。
」足證現行空氣污染防制法第三十一條第一項（即八十一年二月一日修正公布時之空氣污染防制法第十九條）之規定係屬行政罰，其處罰對象應係為該等污染行為之行為人，至極明顯。（二）被告於九十五年九月二十一日派員稽查高雄港五十四號碼頭之調節區，乃係第三人太平洋裝卸公司為配合其裝卸貨物之貨、卡車調節作業區域，因此，被告所稱本件污染空氣之情事乃係因該第三人太平洋裝卸公司之裝卸貨物行為所致，此由被告九十五年十月四日高市環一字第０九五００四三０一九號函所附照片，均屬第三人太平洋裝卸公司於作業場所進行卸貨作業車輛之實況，且稽查紀錄亦係記載負責人為「太平洋裝卸作業之調節區」，並由第三人太平洋裝卸公司之作業現場人員曾金細簽認可證，依法本件空氣污染之行為人即應為第三人太平洋裝卸公司，揆諸前揭實務見解，被告自應以該公司為處罰對象。（三）空氣污染防制法第三十一條之處罰對象既為「行為人」，並非場所之「所有人」或「管理人」，則被告自不得未予查明違規行為人（實則本件被告已明確知悉違規行為人係第三人太平洋裝卸公司。）即徒憑原告係高雄港之管理機關遽以為本件裁罰，此一作法不僅規避推卸其應負實際具體稽查之職責，且若此類案件均由場地「所有人」或「管理人」代替實際違規行為人受罰，即任該違規行為人逍遙法外，無法達成其行政目的。基上所述，本件原處分及訴願決定之認事用法均顯有違誤，乃提起本件訴訟，聲明請求撤銷原處分及訴願決定，以維權益云云。
三、被告答辯意旨略謂：（一）按「在各級防制區及總量管制區內，不得有下列行為：．．．六、其他經主管機關公告之空氣污染行為。」「公私場所違反第三十一條．．．其違反者為工商廠、場；處新台幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰。」分別為空氣污染防制法第三十一條第一項第六款及第六十條第一項所明定。另「公私場所有下列各項行為者為空氣污染行為：．．．（三）礦物、土石或其他粒狀物之輸送系統（包括以車輛及吊纜在公私場所及道路運送者）未具下列設備或措施之一而有散布粒狀污染物情形者：一、密閉輸送二、已覆蓋物或灑水系統，有效防止可見灰塵之飛散三、接駁點或裝卸作業裝置有效之收集及處理設備四、其他有效設備或措施。」為依據空氣污染防制法三十一條第一項第六款於九十一年八月十五日環署空字第0000000000Ｄ號函所公告之空氣污染行為。本次稽查其污染行為乃為原告未善盡管理權責，使其歷次裝卸作業長期遺留塵土沉積於五十四號碼頭裝卸區○○○區○○○道路上，致車行揚塵污染空氣，已違反空氣污染防制法第三十一條第一項第六款規定，被告乃依同法第六十條規定處原告二萬元整之罰鍰。（二）原告主張空氣污染防制法第三十一條係屬行為罰，其告發處罰對象應為行為人云云。惟依被告九十五年九月二十一日之稽查紀錄與鈞院九十五年度簡字第一００號判決案例，本件與九十五年度簡字第一００號之案例，同屬原告之「自己責任」，再就當日稽查照片顯示，地上累積數公分厚之塵土，顯非二、三日內所可造成，亦即會造成如此佈滿塵土的碼頭面，所佈粉塵係由原告所屬碼頭長期從事裝卸相關作業所遺留，原告任其車輛出入運送，且港區碼頭未具相關防制設備或措施致散佈粒狀污染物，顯已未盡場所維護責任，其違規行為已明。爰此，原告自應負起維護港區污染防制之責，督促各碼頭之使用人注意防範空氣污染，且應就造成空氣污染之虞的各項作業事先規劃相關防範措施，故本件原告自不能免責，被告據以處分，顯無違誤。（三）另原告主張「被告所稱本件污染空氣之情事乃係因該第三人太平洋裝卸公司之裝卸貨物行為所致」「被告自不得未予查明違規行為人，即率爾徒憑原告係高雄港之管理機關遽以為本件裁罰」云云。惟本件污染狀況非僅裝卸作業區車行揚塵污染，由被告稽查紀錄及現場照片顯示，原告所屬碼頭除裝卸區外○○○區○○○○道路面，皆累積大量塵土，致過往車輛揚塵，造成港區全面性之空氣污染，且依環保署八十六年七月二十九日環署空字第四０一八五號函略以「．．．二、土地或建築物所有人、使用人或管理人對其土地或建物應有管理責任，不應任其土地或建物上有污染情事產生．．．」。又高雄港區全面性之空氣污染並非僅為單一裝卸公司所為，原告雖將港區船舶貨物裝卸業務開放民營船舶貨物裝卸承攬業承攬，但仍為港區用地之管理機關，原告既為高雄港經營管理者，並收取商港服務費，自應負起維護港區污染防制之責，督促各碼頭之使用人注意防範空氣污染，不應任其土地（道路）有污染情事發生，且應就造成空氣污染之虞的各項作業事先規劃相關防範措施，而非於污染發生後，推諉卸責，被告據以處分該場所之管理單位，符合前述解釋函意旨，亦有鈞院九十五年度簡字第一００號判決可稽，原告所述係規避卸責之詞，不足採信。是被告以原告違反空氣污染防制法第三十一條第一項第六款予以舉發，並依同法第六十條裁處二萬元罰鍰，於法並無不合，乃聲明判決駁回原告之訴等語。
四、被告代表人原為 張豐藤 局長，於本院審理中變更為乙○○局長，由其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
五、按「在各級防制區及總量管制區內，不得有下列行為：．．．六、其他經主管機關公告之空氣污染行為。」「違反第三十一條第一項各款情形之一者，處新台幣五千元以上十萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新台幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰。」分別為空氣污染防制法第三十一條第一項第六款及第六十條第一項所明定。復按依首揭空氣污染防制法第三十一條第一項第六款規定，主管機關即環保署於九十一年八月十五日訂頒環署空字第0000000000Ｄ號公告空氣污染行為，公告事項一（三）明定：「礦物、土石或其他粒狀物質之輸送系統（包括以車輛及吊纜在公私場所及道路運送者）未具下列設備或措施之一而有散布粒狀污染物情形者：１、密閉輸送。２、以覆蓋物或灑水系統，有效防止可見灰塵之飛散。３、接駁點或裝卸作業裝置有效之收集及處理設備。４、其他有效設備或措施。」此係規範未具相關防制設備或措施之礦物、土石或其他粒狀物質等輸送系統，致造成散布粒狀污染物情形者，為經授權之命令，自應適用。
六、經查，本件被告所屬稽查人員於九十五年九月二十一日上午九時二十五分至高雄港區進行空氣污染稽查作業，以原告未善盡適當空氣污染防制措施之管理權責，使裝卸作業長期遺留塵土沉積於高雄港五十四號碼頭裝卸區○○○區○○○道路上，致車行揚塵污染空氣，當場拍照存證，並依法告發及給予原告陳述意見之機會，原告委由太平洋裝卸公司於九十五年十月十六日提出意見陳述，惟經被告審酌調查事實及證據結果，認定原告違反空氣污染防制法第三十一條第一項第六款規定之事實明確，爰依同法第六十條第一項規定，裁處二萬元罰鍰等情，此有被告稽查紀錄、現場稽查照片數幀及被告九十五年十月四日高市環局一字第０九五００四三０一九號函及被告九十五年十月二十六日高市環局空處字第九五固００五三號裁處書等影本附於原處分卷可稽，固堪認定。
惟查：
（一）按行政罰係對於違反行政法上義務行為所為之制裁，應以有「行政法上義務」為前提要件。而行政罰之處罰構成要件，如依法律或自治條例規定，係以行為人之積極行為為要件者，原則上不能因行為人之消極不作為而符合構成要件。但如消極不作為之行為人對於違反行政法上義務事實之發生，依法有防止之義務，能防止而不防止者，其不法之評價，應與積極行為相同。又行政秩序罰需符合明確性原則，即國家行為欲干涉人民之權利時，必須要有明確之法律上根據，無法律規定不得處罰人民，此乃行政法上之重要原則。次按「在各級防制區及總量管制區內，不得有下列行為：一、從事燃燒、融化、煉製、研磨、鑄造、輸送或其他操作，致產生明顯之粒狀污染物，散布於空氣或他人財物。二、從事營建工程、粉粒狀物堆置、運送工程材料、廢棄物或其他工事而無適當防制措施，致引起塵土飛揚或污染空氣。三、置放、混合、攪拌、加熱、烘烤物質或從事其他操作，致產生惡臭或有毒氣體。四、使用、輸送或貯放有機溶劑或其他揮發性物質，致產生惡臭或有毒氣體。五、餐飲業從事烹飪，致散布油煙或惡臭。六、其他經主管機關公告之空氣污染行為。」為空氣污染防制法第三十一條第一項定有明文。揆諸上開條文規定，可知該法條之處罰對象為具有「從事」上開違規行為之人，亦即以有「從事」燃燒等違規行為之構成要件，是空氣污染防制法第三十一條第一項係處罰從事燃燒等行為人，至於各級防制區及總量管制區之所有人或管理人如無從事燃燒等污染行為，並非當然為處罰之對象，此參最高行政法院八十七年度判字第一六四０號判決自明。又揆諸空氣污染防制法第三十一條第一項第六款之要件僅規範各級防制區及總量管制區內不得有其他經主管機關公告之空氣污染行為，該條款之要件並無明示場所所有人等間接管理人違反監督管理責任，亦得作為處罰之主體。是上開空氣污染防制法第三十一條第一項之處罰對象以具有「從事」上開違規行為之人，引起塵土飛揚、致散布油煙、惡臭或有毒氣體等污染空氣之行為而無適當防制措施，即以有「從事」燃燒等行為為違規行為之構成要件；至於消極不作為之人是否應就空氣污染之事實負責，仍須消極不作為之人對行政法上義務事實之發生，依法有防止之義務，能防止而不防止，其消極不作為始與積極行為相同。準此，場所所有人等間接管理人就其消極不作為是否應負與積極從事污染行為相同之責任，仍須判斷消極不作為之行為人對於違反行政法上義務事實之發生，依法是否有防止之義務，能防止而不防止之情事，尚不得僅以場所所有人等間接管理人未盡監督管理之責，逕認場所之所有人等間接管理人應負消極不作為責任。本件被告前揭九十五年十月二十六日高市環局空處字第九五固０００五三號裁處書記載違規事實為「港務局未盡管理權責，使其歷次裝卸作業長期遺留塵土沈積於五四號碼頭裝卸區○○○區○○○道路上，致車行揚塵污染空氣」，處分理由及法令依據則為「違反空氣污染防制法第三十一條第一項第六款之規定，並依同法第六十條規定處分之」等語。惟查，被告九十五年九月二十一日稽查紀錄記載，略以「公司名稱：五四碼頭（高雄港）；負責人：太平洋裝卸作業之調節區；稽查事項及執行情形：五四碼頭地面污染，車行揚塵，煤碳裝卸作業及調節區車行揚塵、出入口道路雖有灑水，但大量塵土泥濘嚴重，且路面損壞、坑洞、積水。」等語，並有前揭被告九十五年九月二十一日稽查紀錄及現場稽查照片數幀可稽，足證太平洋裝卸公司確實於系爭五十四號碼頭區從事裝卸煤碳等行為，且該出入口道路有灑水之情事，應堪信實。是原告雖為高雄港國有土地之管理人，然原告係將第五十四號碼頭之裝卸區等地區出租予太平洋裝卸公司從事裝卸作業使用，非由原告現實所管理使用，係由承攬裝卸之太平洋裝卸公司使用中。而依上開說明，空氣污染防制法第三十一條第一項之處罰對象以具有「從事」上開違規行為之人，引起塵土飛揚、致散布油煙、惡臭、有毒氣體等污染空氣之行為而無適當防制措施，自係以有「從事」燃燒等違規行為為構成要件，然原告並非從事上開違規行為之行為人，且空氣污染防制法第三十一條第一項第六款之要件僅在規範各級防制區及總量管制區內不得有其他經主管機關公告之空氣污染行為，該條款之要件並無明示場所之所有人或管理人違反監督管理責任，亦得作為處罰之主體。從而，被告援引空氣污染防制法第三十一條第一項第六款規定，遽以對原告裁處罰鍰，顯有違反行政法之法律保留與明確性原則。
（二）次按首揭空氣污染防制法第三十一條第一項第六款規定，主管機關即環保署於九十一年八月十五日訂頒環署空字第0000000000Ｄ號公告空氣污染行為，公告事項一（三）明定：「礦物、土石或其他粒狀物質之輸送系統（包括以車輛及吊纜在公私場所及道路運送者）未具下列設備或措施之一而有散布粒狀污染物情形者：１、密閉輸送。２、以覆蓋物或灑水系統，有效防止可見灰塵之飛散。３、接駁點或裝卸作業裝置有效之收集及處理設備。４、其他有效設備或措施。」此係規範未具相關防制設備或措施之礦物、土石或其他粒狀物質等輸送系統，致造成散布粒狀污染物情形，是上揭函釋之處罰對象為具有運送礦物、土石或其他粒狀物質未具公告事項之防制設施之人，亦即以有「輸送」行為上項違規行為之構成要件，足見該函釋係處罰從事輸送等行為人。本件原告固為高雄港國有土地之管理人，然原告已將高雄港五十四號碼頭區出租予太平洋裝卸公司從事裝卸煤使用，實際從事裝卸運輸礦物、土石或其他粒狀物質，造成散布粒狀污染物，係為裝卸公司，自非原告，準此以觀，本件核與前揭函釋所稱之輸送系統行為，顯不相侔。從而，被告以此為抗辯，無足採信。
（三）又現代社會發展多元，危害、干擾公共秩序、環境之類型及種類繁多，行政機關為防止危害採取之干涉措施，原則上應對責任人為之。而人民在法律上是否成為責任人之判斷，係以個人的社會表現作為判斷之標準。因此，人民除因本身之行為或不行為而有可能成為責任人外（行為責任），如其危害之發生，雖非因其本身之行為或不行為直接所造成，而係因對物之占有或狀態具有事實之管領力，倘其疏於管領致有發生妨害公共秩序或危害公共危險之結果，則該對物有事實管領力者，自應承擔適時排除危害的責任，以達成維護公共安全與公共秩序免於危害之目的，此即行政法理論上所謂之「狀態責任」。茲所謂「狀態責任」者，實係以具備排除危害可能性為重要考量，而物之所有人、管理人、使用人對物的狀態原則上應係最為明瞭把握而能排除危害者，是物之所有人、管理人、使用人在行政法上是否成為責任人的判斷，係以個人社會表現為判斷標準。換言之，「狀態責任」係指人民對於物之性質或狀態，原則上最能把握，具有防止危害發生之可能，且依法規之規範目的，亦課予人民有防止之義務，能防止卻疏於防止，則對此義務之違反，即須受到行政秩序罰之處罰，核其性質，該項責任乃是一種「結果責任」。蓋其並非因行為與危害之發生有因果關係而承擔責任，而是因為對發生危害之物具有事實管領力而負責，所以被稱為是「狀態責任」。又空氣污染防制法制定之目的係為防制空氣污染，維護國民健康、生活環境，以提高生活品質，此觀該法第一條規定自明。復觀諸該法第二十條第一項規定意旨，其寓有使公私場所之管理使用者，維持該場所內所排放之空氣污染物符合排放標準。故而，同法第三十一條第一項第六款所規範之對象，自不以實際造成空氣污染之行為人為限，苟其對空氣污染行為之發生具有事實管領力者，例如：承租人、保管人或使用人，亦應對污染行為負擔狀態責任，而成為責任人，要不待言。
（四）再按，在行政責任類型上，除因責任人自己之行為而肇致公共秩序或公共安全之危害的行為責任外，尚有所謂非責任人自己行為所致之狀態責任，亦即有時基於土地資源的珍貴性、不可或缺性以及行政機關之人力、物力有其侷限性之本質，法律乃課與土地所有人維護土地義務，土地所有人若未盡維持土地義務即加以科罰，以符合環境保護之目標。惟於就同一違法事實有行為責任人與狀態責任人存在時，則應認行為責任人優於狀態責任人，選擇行為責任人為裁罰對象（參見 黃啟禎 著，干涉行政法上責任人之探討，收錄於當代公法新論（中）， 翁岳生 教授 七秩 誕辰祝壽論文集，九十一年七月初版，第二九五至三０九頁及第三一九頁； 李惠宗 著，行政法要義，九十一年十月二版，第五二０頁）。另參諸最高行政法院九十五年一月二十四日庭長法官聯席會議決議要旨：「依八十四年八月二日修正公布之建築法第九十條第一項（相當於現行建築法第九十一條第一項第一款）之規定，對於違反同法第七十三條後段（相當於現行建築法第七十三條第二項）規定擅自變更使用者，其處罰之對象為建築物所有權人或使用人。建築主管機關究應對建築物所有權人或使用人處罰，應就其查獲建築物違規使用之實際情況，於符合建築法之立法目的為必要裁量，並非容許建築主管機關恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰。又行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人則屬例外。建築主管機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對建築物所有權人處罰。於本題情形，擅自變更使用者為乙，如建築主管機關已對乙處罰，並已足達成行政目的時，即不得對甲處罰。」之精神。是行政機關於違章裁罰時，如同時有行為責任及狀態責任者，應選擇行為責任優先於狀態責任，同屬狀態責任，則有直接管領力者（近者），優先於無直接管領力者（遠者）而受處罰，否則置直接應負責任之人免受處分，而處分次要責任之人，顯非法律之所平。本件原告將高雄港五十四號碼頭區出租予裝卸公司從事裝卸作業使用，在承攬裝卸期間內，主管機關原告應依商港法第二十三條之一規定核發許可證之裝卸公司（船舶貨物裝卸承攬業），則裝卸公司自有優先使用五十四號碼頭之權利，故裝卸公司裝卸業務之使用期間內，對該碼頭係有事實管領能力之人，揆諸上揭說明，裝卸公司對於其使用之碼頭場所排放之空氣污染物，負有維持排放標準之義務，以防止空氣遭受污染而危害國民健康及生活環境，故倘裝卸公司所從事者為船舶貨物之裝卸業務，其因裝卸過程所產生之空氣污染物，應符合排放標準狀態之維持義務，以達空氣污染防制法之目的。本件原告將高雄港五十四號碼頭區出租予太平洋裝卸公司等公司作為裝卸使用，裝卸公司係實際使用高雄港五十四號碼頭區之人，為高雄港五十四號碼頭區有事實管領能力之人，並有實際於該碼頭區從事裝卸作業，縱高雄港五十四號碼頭區地面所佈滿數公分厚之塵土並非全數由太平洋裝卸公司所造成，然太平洋裝卸公司對其使用之高雄港五十四號碼頭場所範圍內所排放之空氣污染物，應負有維持排放標準之義務，以防止空氣遭受污染，故使用五十四號碼頭區之太平洋裝卸公司自應負狀態責任。況縱認原告基於高雄港五十四號碼頭區管理機關之地位，負有監督管理高雄港五十四號碼頭區之義務，然因有直接管領力之裝卸公司，裝卸公司自應優先於較遠之間接管領力之原告而受處罰，故被告於違章裁罰時，應依原告及裝卸公司等義務人中以違法主體之主從性、注意義務違法之程度等情形，依照輕重程度先對行為人、有管理人力之裝卸公司命其改善或處罰，是被告置直接應負責任之人免受處分，而處分次要責任之原告，顯有違誤。況查訴外人高峰裝卸股份有限公司於九十五年六月間在五十號碼頭新天客散裝貨輪進行河砂裝卸作業，因未作好適當防制措施，作業中掉落沙土於地面上，致運輸貨車駛過引起塵土飛揚，產生粒狀污染物，經被告裁處罰鍰之案件，業經本院九十六年度簡字第八０號判決在案，則相同屬裝卸公司於高雄港碼頭區裝卸作業，造成運輸貨車駛過引起塵土飛揚之事實，亦應採取相同處理方式，自不待言。再者，按空氣污染防制法第三十一條第一項第六款規定，並非處罰消極不作為之人違反監督義務，業如前述，則縱原告確有未善盡監督管理高雄港五十四號碼頭區之責，而有處罰之必要，亦非空氣污染防制法第三十一條第一項第六款所能涵蓋，不能因有此一規定而推論消極不作為之人違反監督義務並為處罰之規定。從而，本件被告不處罰從事空氣污染違規行為之裝卸公司及直接管領使用系爭五十四號碼頭區之裝卸公司，逕以原告未善盡管理維護高雄港區污染防制之責，予以處罰，顯有濫用裁量權之情形，與法即有未合。
（五）另被告主張本件與本院九十五年度簡字第一００號判決，同屬原告之自己責任，被告據以處分，顯無違誤云云。惟查，本院九十五年度簡字第一００號判決意旨係謂：「原告於稽查當日，經查獲堆置場內有堆置鋼材，且有訴外人從事裝卸鋼材作業，運送鋼材過程未有效防止粒狀物質飛散之灑水系統或其他適當防制措施，致作業中引起塵土飛揚產生明顯粒狀物，造成空氣污染，有稽查紀錄及照片附於原處分卷可稽，．．．觀諸原處分卷之現場照片，地上累積粉塵有數公分厚，顯非二、三日內可造成，亦即會造成如此佈滿粉塵的地面，所佈粉塵乃由原告長期從事鋼鐵相關作業所遺留，則原告任其車輛出入、運送之廠區未具設備或措施散布粒狀污染物，顯未盡場所維護責任，其違章行為已明，被告對之裁罰，即無違誤」等語，是本院九十五年度簡字第一００號判決涉及之事實，係該案原告本身前有在堆置場內堆置鋼材之事實，故該案仍係處罰行為人先前堆置鋼材造成佈滿粉塵之行為，此與本件被告以原告未盡管理之責，使其歷次裝卸作業長期遺留塵土沈積於第五十四號碼頭裝卸區○○○區○○○道路上，致車行揚塵污染空氣之情形，顯不相侔，自不得比附援引，被告執此爭執，無足取信。
七、綜上所述，本件被告九十五年十月二十六日高市環局空處字第九五固０００五三號裁處書，以原告未善盡適當空氣污染防制措施之管理權責，使裝卸作業長期遺留塵土沉積於其所屬高雄港五十四號碼頭裝卸區○○○區○○○道路上，致車行揚塵污染空氣，依空氣污染防制法第三十一條第一項第六款作成處分，容有未洽；訴願決定予以維持，同有可議。原告起訴執此指摘，為有理由，爰將訴願決定及原處分均予撤銷，以符法制。又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法，並不影響本件判決基礎，即無逐一論述之必要，附此敘明。
另本件為簡易訴訟案件，爰不經言詞辯論為之。
八、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第二百三十六條、第二百三十三條第一項、第一百九十五條第一項前段、第九十八條第一項前段，判決如主文。
中華民國九十六年九月二十六日
第一庭法官蘇秋津以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造當事人人數附繕本）。
中華民國九十六年九月二十六日
書記官陳嬿如附註：
行政訴訟法第235條（第1項、第2項）：
對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。
前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。