裁判字號：最高行政法院89年判字第802號判決
裁判日期：民國89年03月17日
裁判案由：就業服務法
行政法院判決八十九年度判字第八○二號
原告榮祺木材有限公司代表人甲○○被告臺北縣政府右當事人間因就業服務法事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國八十七年十二月九日台八七勞訴字第○三六○六九號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
事實緣台北縣警察局樹林分局於八十六年十一月二十一日派員至原告處檢查，當場查獲原告所申請核准引進之菲律賓籍勞工MAGHANOYEFREN等十二名於申請許可以外之地點工作。被告遂據以認原告違反就業服務法之規定，裁處罰鍰新台幣（下同）三萬六千元。原告不服，提起訴願，案經台灣省政府八十七年四月二十四日八七府訴二字第一四八六九○號訴願決定：原處分撤銷，由原處分機關另為處分。嗣被告另以八十七年五月十三日八七北府勞二字第一二八八一○號處分書處原告三萬元罰鍰。原告仍不服，提起訴願、再訴願，均遭駁回，乃提起本訴。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂︰一、查原告變更申請核准引進外勞之工作地點，並非指派該外勞從事申請許可以外之工作，於法並無不合。原處分、訴願及再訴願決定認原告係違反就業服務法第五十三條第四款，並裁處罰鍰，於法顯屬違誤－⒈按僱主不得指派所聘僱之外國人從事申請許可以外之工作，就業服務法第五十三條第四款固定有明文。惟此項規定之意旨，應僅係在避免外國人從事其他工作，以致侵害本國人民之工作權益，故其應僅在限制外國人不得從事與核准項目不同之工作，至於工作地點則不在限制之列。換言之，前開規定所稱之「從事申請許可以外之工作」，應係指外勞從事與申請許可「工作性質」不同之工作而言，應不包括變更工作地點之情形。就此觀就業服務法第四十一條明文規定，為保障國民工作權，聘請外國人工作，不得妨害本國人之就業機會、勞動條件，且就業服務法中對所聘僱外國人之工作地點並無任何規範，即可明瞭。⒉至於勞委會八十二年三月十九日台八十二勞職業字第○五○九八號函釋，雖謂就業服務法第五十三條第四款規定，其工作係包含工作地點，未經許可，自不得變更工作地點云云，惟其係不當擴張就業服務法之立法意旨，顯屬命令牴觸法律，依法自屬無效，而不得引為處罰之依據。⒊是故原告既係因原工廠遷移，不得已將所申請核准引進之外勞一併遷移至新工廠工作，而變更該外勞之工作地點，惟仍繼續從事原申請許可之工作，並未從事其他工作項目，則原告自非指派所聘僱之外國人從事申請許可以外工作，而無任何違法之可言。詎料被告及訴願、再訴願機關不察，遽認原告變更外勞之工作地點，即係違反就業服務法第五十三條第四款云云，於法顯屬違誤。三、次查原告迫於無法繼續使用原有廠房，而遷移工廠，復因行政機關作業耽擱，無法及時配合辦妥工廠變更登記，並據以申請變更外勞工作地點，始不得已將所申請核准引進之外勞逕行一併遷移至新工廠工作，是故本件顯不能期待原告不逕行變更該外勞之工作地點，原告顯欠缺違法之主觀要件，而得阻卻責任，則依法亦不得加以處罰。被告及訴願、再訴願機關不察，遽裁處原告罰鍰，於法亦有違誤－⒈按人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件，司法院大法官會議釋字第二七五號著有解釋在案。又按行為當時之具體情況，不能期待行為人不實施違法行為，自不能令行為人負其責任，乃學者通說。顯見應受行政罰之行為，應以行為人有故意或過失之責任條件為前提，且有期待行為人不違反法律上義務之可能，始得論處行為之違法事實，並裁處行為人行政罰。又再訴願機關認故意或過失及期待可能性，屬不同範圍，與原告所主張之理由並無關連云云，實屬誤會，合先陳明。⒉原告之逕行變更本件外勞之工作地點，純係迫於遷移工廠之不得已行為，依法實不能期待原告不逕行變更該外勞之工作地點，則原告顯欠缺違法之主觀要件，而得阻卻責任，依上開大法官會議解釋及學者見解，自不能對原告裁處行政罰。蓋原告係因無法繼續使用原有之廠房，而遷移工廠，則原告所屬員工當然隨同一併遷移至新工廠工作，以利繼續營運，自無將所聘僱之外勞摒除在外之理。而原告於遷廠之前，早已向經濟部等主管機關提出申請，並向行政院勞工委員會提出遷廠調派外勞申請，惟因行政機關作業耽擱，雖經原告多方奔波接洽，仍遲遲無法辦妥遷廠之核准登記，導致遷廠調派外勞之申請亦無法辦理，原告乃不得已於原廠使用期限屆滿時，先行遷廠至現址，並將本件之外勞隨同一併遷移至新工廠工作，足見原告之逕行變更外勞之工作地點，確係迫於客觀情事之不得已行為。就此由原告業已於八十六年九月取得新廠之公司執照，及於八十七年四月辦妥工廠登記證，且該所在地即為案發地點，即可證明。另請向經濟部函查原告之公司和工廠變更登記申請核准過程，更足證明。⒊ 苟強 要原告忍受行政機關作業耽擱之不利後果，必須於辦妥工廠變更登記，並據以申請核准遷廠調派外勞後，始得指派本件外勞至新工廠工作，則不啻要求原告於核准前繼續在原工廠營業，而導致違法使用原廠房之糾紛，或要求原告停止外勞之工作，俟核准調派後始再行工作，而使原告陷入營業困難，且徒然耗費鉅額薪資，如此顯使原告遭受嚴重之損害，情理上顯失公平。益見本件確係不能期待原告在調派核准前，不逕行變更外勞之工作地點。⒋是故縱認變更外勞工作地點，係屬指派從事許可以外工作之違法，惟原告既欠缺主觀違法要件，而得阻卻責任，依法亦不得加以處罰。詎料被告及訴願、再訴願機關不察，遽裁處原告罰鍰，於法亦有違誤。三、另查行政處分應受相當原則、比例原則等之拘束，不得逾越必要程度，此為實務及學說之共通見解。另觀行政秩序罰法草案第十七條規定，行政裁處罰鍰，應審酌違法行為人應受責難程度，行政不法行為所生之影響及行為人之資力，以為裁處之依據，亦可明瞭。縱認原告變更外勞工作地點，確屬指派其從事許可以外之工作之違法，並得依就業服務法第六十二條之規定裁處罰款，惟原告既係迫於客觀情事，始不得已變更外勞之工作地點，已如上述，且原告僅屬初犯，其變更之行為並未造成損害，原告顯乏違法之惡性，其違法情節相當輕微，則依就業服務法第六十二條之規定裁處三千元之罰鍰，即可達行政制裁及儆懲之目的，殊無裁處最高罰鍰三萬元之必要。被告、訴願、再訴願機關之決定，竟以違法指派外勞人數為科罰之標準，竟按每違法一名外勞即科以三千元罰鍰，而處原告最高之罰鍰三萬元，其裁處於法實屬無據，且顯未審酌原告應受責難之程序及所生之影響等裁量因素，於法顯有未洽。四、綜上所述，原處分、訴願、再訴願決定認事用法均有違誤，請悉予撤銷，以符法制，並維權益。
被告答辯意旨略謂︰一、依就業服務法第五十三條第四款規定，雇主不得指派所聘僱之外國人從事申請許可以外之工作。其工作係包括工作地點，未經許可自不得變更地點（行政院勞工委員會八十二年三月十九日台八十二勞職業字第○五○九八號函釋），倘事業單位欲變更外勞工作地點，依規定應向當地警察機關或目的事業主管機關申請。二、查原告既於八十六年九月將原廠房出售，同時取得位於台北縣○○鎮○○街○○○○○號之公司執照，且該批外勞亦於上開地點工作，原告理應向有關單位申請變更外勞工作地點，惟台北縣警察局樹林分局於八十六年十一月二十一日當場查獲，始才辯稱：「工廠登記未取得」為由，顯係逃避被處分之託詞，原告違反規定，被告依法處罰，自無不妥。
理由按「雇主不得有左列行為：一、．．．四、指派所聘僱之外國人從事申請許可以外之工作。」「違反．．．第五十三條第四款規定者，處新台幣三千元以上三萬元以下罰鍰。」為就業服務法第五十三條第四款、第六十二條第一項所明定。法文所稱從事申請許可以外之工作，係指違反申請許可之內容而在國內工作而言。其從事者為許可以外不同種類之工作固無論，即在許可之工作地點以外之處所從事許可之該類工作亦屬之。蓋以工作地點之不同，關工作機會之取得，勞動條件之優劣，基於就業服務法第四十一條規定聘僱外國人工作，不得妨礙本國人之就業機會、勞動條件之意旨，自非不可列為許可之內容。既經列為許可工作之內容，其違反之者，即屬從事申請許可以外之工作。行政院勞工委員會八十三年二月二十三日台八十三勞職業字第六二四六一號函釋略謂：「．．．查本會核准外國人來華工作，於核准文件內必須指定工作地點，以利行政管理。故工作地點既屬許可內容之一部分，未經本會核備前自行變更，自屬就業服務法第五十三條第四款規定之違法事項。」無違上開論旨，足資適用。本件原告經營木材及其製品產銷，原設廠台北縣○○鎮鎮○街二七三之四號，申准聘僱菲律賓籍勞工MAGHANOYEFREN等十二名工作。經台北縣警察局樹林分局於八十六年十一月二十一日上○○○鎮○○街○○○○○號查獲該十二名外勞為原告工作。有警察人員製作之檢查紀錄，原告之負責人甲○○偵訊筆錄附再訴願決定卷足稽，被告遂據以認原告有指派所聘僱之外國人從事申請許可以外之工作之違法事實。尚非無稽，被告原裁處原告三萬六千元罰鍰，經原告訴經台灣省訴願決定以所處罰鍰超出法定最高金額而撤銷原處分。被告重核結果裁處原告三萬元罰鍰，揆諸首開規定與說明，尚無違誤。訴願、再訴願決定遞予維持，均無不合。原告茲起訴主張：原告變更外勞之工作地點，係因工廠遷移之不得已措施，工作內容不變，非屬指派從事許可以外之工作，亦無違法之主觀要件。且原告亦曾申請變更工廠登記並據以申請遷調外勞，因行政機關耽擱，遲遲無法核准，如由原告負責，顯失公平。又原告如有違法，情節甚輕，原處分科以最高罰鍰，有違相當原則、比例原則云云。惟查原告擅自指派外勞至許可之工作地點之外之處所工作，亦屬指派從事許可以外之工作，已如前揭說明論述，原告指摘勞委會台八十二勞職業字第○五○九八號函釋未申請許可不得變更工作地點為命令牴觸法律云云，尚非可採。又原告縱因遷廠而有必要變更外勞工作地點，其遷廠非突發之應變措施，自無不可事先申請原核准外勞聘僱之機關核准變更工作地點之理。其空言申請工廠變更登記遭耽擱致無法據以申請變更外勞工作地點云云，亦不可採。況其所稱申請工廠變更登記遭耽擱之事實，悉無佐證，亦無具體之說明，難以遽信。且所稱經濟部亦非受理外勞申請或工作地點變更申請之機關，即函查該部有關原告申請公司及工廠變更登記之過程，仍無解於原告未申請外勞工作地點變更而擅自指派至許可外地點工作之責任，自毋庸函查。原告主張不得已而指派外勞變更工作地點，有期待合法而不可能之情事，欠缺主觀違法要素，應阻却責任云云，並不可採。又原告聘僱外勞人數非零星一二人，其無核准內容，指派外勞悉數變更工作地點，被告處以法定最高罰度之罰鍰，訴願、再訴願決定補正其裁處最高罰鍰之緣由，難認其裁量之行使有違相當性原則，必要性原則，狹義之比例原則之情事，原告指為應裁處最低罰度之罰鍰云云，也不可採。起訴意旨為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中華民國八十九年三月十七日
行政法院第六庭
審判長評事 徐樹海
評事 廖宏明 評事 高啟燦 評事 蔡進田 評事 劉鑫楨 右正本證明與原本無異
法院書記官郭育玎中華民國八十九年三月二十日