裁判字號：臺中高等行政法院93年訴字第328號判決
裁判日期：民國93年10月14日
裁判案由：就業服務法
臺中高等行政法院判決九十三年度訴字第三二八號
原告菁英人力仲介有限公司代表人甲○○訴訟代理人 廖振洲 律師被告臺中市政府代表人乙○○訴訟代理人戊○○右當事人間因就業服務法事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國九十三年五月十七日勞訴字第○九三○○一一四○九號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
壹、事實概要：緣原告接受雇主紀 蔡雪霞 委託以 紀雲卿 為受監護人名義，辦理聘僱外國人之申請許可等事項，於申請時提供由財團法人私立中國醫藥學院附設醫院出具之「雇主申請聘僱家庭外籍監護工專用診斷證明書」向行政院勞工委員會（以下稱勞委會）申請聘僱外籍監護工。然經查證結果該醫院於九十二年七月五日以院業字第九二○七二三六二號函復前開診斷證明書非該醫院所開立。勞委會遂於九十二年七月十五日以勞職外字第0000000000Ｂ號函移由被告查處。嗣經被告審查屬實，乃依就業服務法第四十條第八款及第六十五條第一項規定，於九十三年一月二十九日以府勞行字第○九三○○一四二九二號處分書處原告罰鍰新台幣（以下同）三十萬元，原告不服，向勞委會提起訴願，遭決定駁回，原告猶表不服，遂提起本件訴訟。
貳、兩造之陳述及爭點：
一、原告部分：㈠聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡陳述：
⒈原處分略謂：原告受雇主 紀蔡雪霞 委任辦理外勞聘僱許可業務，卻提供偽造不
實之「診斷證明書」向行政院勞工委員會申請聘僱家庭外籍監護工，違反就服法第四十條第八款規定「私立就業服務機構或其從業人員接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料。」云云。
⒉惟查，司法院釋字二七五號解釋謂：「人民違反法律上之義務而應受行政罰之
行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。行政法院六十二年度判字第三○號判例謂：『行政罰不以故意或過失為責任條件』，及同年度判字第三五○號判例謂：『行政犯行為之成立，不以故意為要件，其所以導致偽報貨物品質價值之等級原因為何，應可不問』其與上開意旨不符部份，與憲法保障人民權利之本旨牴觸，應不再援用。」解釋文所稱「不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件」，將行之多年不問有無故意或過失一概處罰之原則，一舉加以變更。其理由不外基於憲法保障人民權利之意旨，因為「行政罰係屬對人民之制裁，原則上行為人應有可歸責之原因」，始得加以處罰。本件原告既無故意亦無過失，揆諸上開司法院釋字二七五號解釋，被告機關之罰鍰處分，顯與法不合。其次，本件提供不實資料應受行政罰之行為，類似刑法上行使偽造文書罪，屬於實害犯、結果犯，並非僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件，故亦不應遽為推定有過失而認為原告不能舉證證明自己無過失時，即應受罰，在此一併附帶說明。
⒊次查，本件係原告之業務人員丁○○因業務繁忙，無暇親自帶受監護人紀雲卿
至醫院就診申請開立診斷證明書，因此委託訴外人 牛常春 偕同受監護人紀雲卿至中國醫藥學院附設醫院就診。事隔數日後，紀雲卿以電話告知丁○○診斷書已開立出來，請丁○○前往其住所收取，丁○○收取診斷書後，備齊其它必要文件，即向勞委會申請外籍監護工。由上述經過可知，丁○○僅委託牛常春偕同紀雲卿至醫院，並未委託牛常春開立診斷書，系爭診斷書開立過程詳細情形，丁○○毫無所悉，訴願決定書謂丁○○委由牛常春取得診斷書云云，完全與事實不符。再者，依就業服務法及相關法令規定，申請外籍監護工是先由雇主備妥診斷書等相關文件交給就業服務機構後，再由就業服務機構向勞委會提出申請，本件亦是如此，因此關於診斷書開立過程，就業服務機構毫無所悉，原告既然對於診斷書開立過程亳無所悉，則豈有故意或過失可言？原告欠缺故意過失，依上揭司法院釋字二七五號解釋，即不應受罰，是訴願駁回決定顯然違法。
⒋其次，系爭診斷書上亦蓋有醫院、醫生印章印文，並無缺漏，丁○○如何辨別
診斷書之真偽？何況勞委會亦曾核准許可本件之申請，只不過事後向醫院查詢後始得知診斷書係屬偽造，才撤銷許可，勞委會身為全國外勞業務主管機關，專業知識更勝於私立就業服務機關，勞委會在向醫院查詢前即無從辨別診斷書之真假，則私立就業服務機構，無權向醫院查詢，又如何辨別得知診斷書係為偽造？故訴願駁回書陳稱原告未盡注意義務云云，實有未洽。
⒌綜上所述，關於系爭診斷書之開立，原告欠缺故意，亦無過失，依司法院釋字
二七五號解釋意旨，原告不應受罰，原處分及訴願決定均違法不當，請依法予以撤銷。
二、被告部分：㈠聲明：原告之訴駁回。
㈡陳述：
⒈依據就業服務法第四十條第八款規定：「私立就業服務機構及其從業人員從事
就業服務業務，不得有下列情事‧‧‧八、接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體。」及同法第六十五條第一項規定：「違反‧‧‧第四十條第二款、第七款至第九款規定者，處新臺幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰。」。另勞委會九十二年四月三日勞職外字第○九二○○一二○八六號函釋略以：「‧‧‧又依本法第三十八條第一項規定，辦理下列仲介業務之私立就業服務機構，應以公司型態組織之。私立就業服務機構（法人）實際上係憑藉其從業人員（自然人）從事就業服務業務，並接受雇主委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項。從業人員執行職務之行為，應即視為私立就業服務機構之行為。基此，私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，違反本法第四十條第八款規定，依本法第六十五條第一項規定，其處罰主體應為私立就業服務機構（法人）。‧‧‧」及九十二年六月二十五日勞職外字第○九二○二○五○七三號函釋略以：「說明五、若診斷證明書係由仲介公司或仲介業者委由其他人所提供，則仲介專業人員應知接受雇主委任辦理申請聘僱家庭外籍監護工應檢具合格醫院開具之診斷證明書正本，對於提供之診斷證明書未經醫師親自勾選填註而合法開具，縱非有故意，亦難謂無過失，依前開司法院釋字第二七五號解釋，亦可有歸責性，如不能證明其無法避免行政法規之違反時，即認定為有過失，自應依相關規定論處行政責任‧‧‧」。
⒉卷查本件原告接受雇主紀蔡雪霞委任辦理聘僱外國人之申請許可，原告以偽造
之診斷證明書於九十一年六月十日向勞委會提出申請聘僱外籍家庭看護工，經勞委會向財團法人私立中國醫藥學院附設醫院查證，確認該證明書係屬偽造，此有勞委會九十二年七月十五日勞職外字第0000000000Ｂ號函及財團法人私立中國醫藥學院附設醫院九十二年七月五日院業字第九二○七二三六二號函在卷可稽。
⒊依上開勞委會函釋所揭示之意旨，私立就業服務機構及其從業人員，接受委任
辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體之行為，處罰之主體應為私立就業服務機構。本件系爭之診斷證明係由原告之從業人員丁○○聯繫第三人牛常春帶同受監護人紀雲卿就診並取得診斷證明書，按原告為一仲介公司係代辦申請外籍看護工之專業人員，應知接受雇主之委任辦理外籍看護工應檢具合格醫院開具之診斷證明書正本，對於提供之診斷證明書未經醫師親自勾選填註而合法開具，縱非有故意，亦難謂無過失。另依民法第五百三十五條規定：「受任人處理委任事務，應依委任人之指示，並與處理自己事務為同一之注意。其受有報酬者，應以善良管理人之注意為之。」本件原告受任辦理申請聘僱外籍看護工，並受有報酬，處理委任事務時即應以善良管理人之注意為之，並對其承辨人員應負高度監督審查之責，惟原告未就相關文件之真偽落實管理之責，致其承辦人員有提供不實資料之機會，自難謂就「提供不實診斷證明書」乙節，已盡必要之注意義務。又司法院釋字第二七五號解釋略以：「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」是以行為人不論故意、過失與否，只要符合前開解釋文所定之要件者，即有可歸責性。原告係經勞委會許可之私立就業服務機構（許可證字號：一○五四），亦屬公司組織之法人，依前開行政院勞工委員會函釋意旨，其從業人員因執行職務所為之意思表示及行為，效果直接歸屬於原告，故原告對其從業人員執行職務之行為，應直接負其法律責任。原告之主張顯係推諉卸責之飾詞，實不足採據。揆諸前開規定，原處分並無不當。
理由
一、按「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有下列情事：‧‧‧八、接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體。」、「違反‧‧‧第四十條第二款、第七款至第九款規定者，處新台幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰。」分別為就業服務法第四十條第八款及第六十五條第一項所明定。復按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件，但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」（司法院釋字第二七五號解釋參照）。
二、查本件原告接受雇主紀蔡雪霞委託以紀雲卿為受監護人名義，辦理聘僱外國人之申請許可等事項，於申請時提供由財團法人私立中國醫藥學院附設醫院出具之「雇主申請聘僱家庭外籍監護工專用診斷證明書」向勞委會申請聘僱外籍監護工。
然上開診斷證明書經中國醫藥學院附設醫院九十二年七月五日院業字第九二○七二三六二號函否認為該院所開立，有該函附訴願卷可稽，兩造就此亦未爭執，均堪憑認。
三、原告雖主張：原告之受僱人丁○○僅委託訴外人牛常春偕同受監護人紀雲卿至醫院，並未委託 牛某 開立診斷書，而紀雲卿事後交付之系爭診斷書並無缺漏，無從辨別其真偽，勞委會未查詢前尚且不能辨別系爭診斷書之真假，何能苛責原告未盡注意義務，是原告就系爭診斷書之開立既無故意亦無過失，不應受罰，訴願決定及原處分均違法不當應予撤銷云云。
四、惟查，原告之業務人員丁○○九十二年九月三日於被告所屬勞工局之談話紀錄略謂：「本人輾轉得知有一位交遊廣闊的牛常春先生可幫忙開立診斷證明書，我於是電話聯繫，牛常春先生並告知受監護人紀雲卿的情形，‧‧‧牛常春先生聲稱他將與丙○○○聯絡‧‧‧，看診過程本人並不了解，直到我至紀蔡雪霞家中拿取診斷證明書後，我備齊資料逕向勞委會提出申請。」又丁○○到院作證稱：因仲介外傭係服務之行業，雇主如要辦理診斷證明書，亦會帶受監護人就診取得，本件係伊委託同業牛常春，為紀雲卿安排比較適合之醫師門診開立診斷證明書，至於收了多少錢要問紀雲卿，目前伊與牛常春已無聯絡等語（見本院九十三年九月二十日準備程序筆錄）。次查，受監護人紀雲卿及其配偶紀蔡雪霞年歲均已達八十餘歲，被告承辦人詢紀雲卿有無至中國醫藥學院附設醫院看診取得診斷書？二人均稱因年紀大而不記得，相關事情請向其媳丙○○○查詢等語。本院卷附丙○○○提出陳述書則謂被告派人帶其翁看診取得診斷證明書等情，另其本人亦到庭作證稱：伊因事忙乃請原告帶其翁去就診，不知何人帶去云云（見本院九十三年九月二十日準備程序筆錄）。再查，原告及丁○○均未能提供牛常春之年籍地址資料供本院傳訊調查，則是否確有牛常春其人已非無疑。退而言之，縱確有牛常春其人，系爭偽造之診斷書依原告所述係其業務員丁○○委託牛常春辦理取得，並非雇主或受監護人自行覓醫提供。查診斷證明書係申請外籍監護工之重要證明文件，原告從事外籍監護工之仲介，應熟知該診斷證明須經合格醫院開具始具效力，不容偽造，且原告係有償受任為雇主申請聘僱監護工，原告對其業務人員自應負高度監督審查之責。其業務人員執行職務之行為應視為原告之行為。原告之業務人員丁○○承辦系爭聘僱監護工業務，又答應雇主代辦診斷證明書事宜，縱因事忙而再委託牛常春辦理，然原告對牛常春是否值得信賴，其是否確實偕同受監護人前往門診而取得合法之診斷證明書，自不能不負查證之責，況查證亦無事實上之困難存在，原告謂其無權查詢乙節核非可採。本件原告應注意、能注意而不注意，任由其受任人取具偽造之診斷證明書，憑以申辦聘僱外籍監護工，難謂其無過失。原告謂其無過失乙節核無足採。
五、綜上所述，本件原告從事就業服務業務，接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實之受監護人診斷證明書，雖未能證明其係故意，惟難認其無過失，依首揭司法院釋字第二七五號解釋，仍應負責。準此，被告以原告違反首揭就業服務法第四十條第八款之規定，依同法第六十五條第一項規定處原告最低額之罰鍰，經核並無違誤，訴願決定予以維持亦無不合，原告訴請撤銷均無理由應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十三年十月十四日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法官王茂修
法官莊金昌右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票三九○元（三十四元及五元郵票各十份)。
中華民國九十三年十月十五日
法院書記官孫庠熙