裁判字號：高雄高等行政法院93年訴字第603號判決
裁判日期：民國93年11月16日
裁判案由：平均地權條例
高雄高等行政法院判決九十三年度訴字第六０三號
原告台灣糖業股份有限公司代表人甲○○董事長訴訟代理人 凃嘉益 律師被告臺南市政府代表人乙○○市長訴訟代理人 陳淵韶
丙○○右當事人間因平均地權條例事件，原告不服內政部中華民國九十三年五月二十四日台內訴字第０九三０００四三五五號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
甲、事實概要：緣原告所有坐落台南市○○區○○段十二之一地號等三十九筆土地○○○區○○段○○○○號等三十四筆土地（下稱系爭土地），前依據經濟部所屬國營事業提供土地出租及設定地上權辦法，分別設定地上權予財團法人立德管理學院（下稱立德管理學院）及財團法人興國管理學院（下稱興國管理學院），每年租金以申報地價年息百分之十計算，嗣經被告以民國（下同）九十二年十二月三十一日南市地價字第０九二一四五二八四七０號公告台南市重新規定地價土地九十三年公告地價，原告所有系爭土地之公告地價由每平方公尺新臺幣（下同）八００元調降為每平方公尺四五０元。原告不服，以被告該公告有違地價調查估計規則之規定，系爭土地應維持八十九年七月之公告地價每平方公尺八００元之水準為由，向被告提出異議，經被告以九十三年二月三日南市地價字第０九三０００六四０三０號函復略以：「．．．本案陳情土地九十三年公告地價係依法送請本市地價及標準地價評議委員會評議，作業單位於會中轉述學校及各方陳情意見，並將有關地價影響因素及安南區其他大學用地八十九年公告地價，提請委員會參酌，經該委員會評議確定，程序與實質均符規定，並無不當。」等語，否准所請，原告仍表不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造主張之理由：
一、原告起訴意旨略謂：
（一）原告所有系爭土地面積計四三五、五八四‧一一平方公尺，前依據「經濟部所屬國營事業提供土地出租及設定地上權辦法」，分別設定地上權予立德及興國管理學院作為私立學校用地，每年租金依契約規定以申報地價年息百分之十計算。上開土地於八十六年尚作為農業使用時，其公告地價為每平方公尺七００元，嗣八十九年重新規定地價時，因上述二所學校之設立開發，被告乃將公告地價調高為每平方公尺八００元，詎九十三年重新規定地價時，被告卻以九十二年十二月三十一日南市地價字第０九二一四五二八四七０號公告，自九十三年一月一日起將上述土地公告地價調降為最低每平方公尺四五０元，與上年度每平方公尺八００元比較，其調降幅度達百分之四三‧七五，居台南市及全國之冠，且與本年度台南市轄內公告地價平均調漲百分之０‧四九，及全國公告地價平均調高百分之九‧七二之趨勢相違背。然前揭土地自學校設立後，已增加一萬多名學生進駐就讀，所帶來之消費力及活動力，對當地之繁榮發展實有莫大之助益，此觀諸鄰近安中路四段道路兩旁陸續開設之商店及金融、休閒服務業，即可見立德及興國管理學院之設立，確已帶動該地區之繁榮及發展，準此，衡諸該地區之客觀環境，系爭土地之價值應較學校設立前為高，始符常理。詎九十三年之公告地價結果，卻反而由每平方公尺八００元調降最低為每平方公尺四五０元，調降後之公告地價，甚至遠低於八十六年維持農業使用時之公告地價七００元，此一結果實難令人信服。經查其原因，乃被告因承租人陳情租金負擔過高而受影響，然被告對上述土地並未依據法定之估價原則予以調查估價，且地價評議委員會僅以減輕教育事業租金負擔為由，即率爾調降地價，其評價基準及結果，實已違反地價調查估計規則之規定。原告曾於系爭土地地價公告前，依所獲悉之相關資訊，以九十二年十月二十二日善資字第０九二九三四０二００二號函，暨九十二年十一月二十六日善資字第０九二九三四０二００六號函向各相關單位說明，請其秉持中立、客觀、專業進行評估，並於被告公告後，以九十三年一月十九日善資字第０九三九一００一００一號函，向被告請求就上開土地至少應維持八十九年公告地價每平方公尺八００元之水準，惟被告卻以九十三年二月三日南市地價字第０九三０００六四０三０號函拒絕原告之請求。
（二）按「直轄市或縣（市）主管機關辦理規定地價或重新規定地價之程序如左：一、分區調查最近一年之土地買賣價格或收益價格。二、依據調查結果，劃分地價區區地價後，提交地價評議委員會評議。‧‧‧」平均地權條例第十五條定有明文。又「地價調查估計之辦理程序如下：一、蒐集、製作或修正有關之基本圖籍及資料。二、調查買賣實例或收益實例、繪製地價區段草圖及調查有關影響區段地價之因素。三、估計實例土地正常單價。‧‧‧」、「地價調查應以買賣實例為主，無買賣實例者，得調查收益實例。前項收益實例，係指租賃權或地上權等他項權利，且具有租金或權利金等對價給付之實例。」、「第三條第二款所稱影響區段地價之因素，包括土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響因素之資料等。前項影響區段地價之資料，應依地價區段勘查表規定之項目勘查並填寫。」、「估計區段地價之方法如下：一、有買賣實例或收益實例估計正常單價之區段，以調整至估價基準日之實例土地正常單價，求其中位數為各該區區地價。二、無買賣實例或收益實例之區段，應於鄰近或適當地區選取二個以上使用分區或編定用地相同，且依前款估計出區區，作為基準地價區段，按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表，修正估計目標地價區區地價。無法選取使用分區或編定用地相同之基準地價區段者，得以鄰近使用性質類似或其他地價區區地價修正之。‧‧‧」地價調查估計規則第三條、第四條、第九條及第二十一條亦分別定有明文。
（三）本件系爭土地原作為農業使用， 嗣立德 及興國管理學院於八十九年設校後，除提昇教育品質及市民文化素質外，亦帶動該地區社經活動之熱絡，且原告於學校設立後，更陸續於系爭土地旁興建高品質學生宿舍，因此，自學校設立前後之客觀環境觀察，學校設立後非但無任何不利土地價值之因素，反具備促進地方繁榮發展之功能，故應有利該地區整體性土地價值之提高才是，此參諸被告於八十九年重新規定地價時，亦將系爭土地公告地價每平方公尺調高一００元，足見被告亦認為立德及興國管理學院在系爭土地上設立後，確實具有提高土地價值之功能，且八十九年迄今，該地區仍持續邁向繁榮發展之途，並無任何不利土地價值之因素產生，故系爭土地之價值實無不升反降之理，詎被告於九十三年重新規定地價結果，卻反將系爭土地之公告地價調降，且調降幅度高達百分之四三‧七五，此與前述影響系爭土地價值之外在客觀因素顯有不符，而與前述地價調查估計規則第三條、第九條之規定有所違背。準此，被告於調查估計該區段地價之過程，就前述地價調查估計規則第九條所定各項影響區段地價之因素（諸如土地改良、公共建設、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況及未來發展趨勢等），是否已確實依地價區段勘查表之規定項目進行勘查、填載？調查估價之過程及結果如何？何以系爭土地九十三年度之公告地價較諸以往作為農業使用時反而更低？凡此被告均有提出相關資料予以合理說明之必要，否則，實難以令人信服。
（四）再者，原告所有毗鄰興國管理學院同一道路對○○○區○○段一一五五之三、一一五四號等土地（屬一六九之一地價區段），及第三人○○○區○○段一一
五二、一一五二之七號等土地（屬一一六地價區段），均屬「低密度住宅區」土地，上開土地與本案系爭土地同屬可供建築用地，惟該低密度住宅區土地，依細部計劃規定尚需辦理重劃始可開發利用，屬公共設施未完竣之土地，故其現況仍做農業使用，相較於本案系爭土地，其條件更差，惟上述鄰近土地之九十三年公告地價分別為每平方公尺一、一００元及一、０００元，與上年期相同並未調降，而本案系爭土地公告地價每平方公尺卻僅為四五０元，且降幅達百分之四三‧七五，二者緊緊毗鄰，外在客觀發展因素相同，然公告地價每平方公尺竟相差高達六五０元，地價調幅更有天壤之別。由此觀之，本案被告對系爭土地公告地價之查估結果，及地價評議委員會所為評議結果，確實不符該等土地之實際發展狀況及趨勢，顯有不當。
（五）被告九十三年二月三日南市地價字第０九三０００六四０三０號函雖表示：「學校用地與住宅用地二者使用性質不同，建蔽率、容積率等地價影響因素有別，不可混為一談，況且學校教育係公益事業，以提昇學生教育素質為主，非為營利而設，與住宅用純以住家之使用性質，顯有不同，強將學校用地與住宅區用地以同屬可供建築用地相比擬，難謂允當。」云云。惟依據都市計劃台灣省施行細則之規定，學校用地之建蔽率為百分之五十，容積率為百分之二百五十；低密度住宅用地建蔽率為百分之六十，容積率為百分之一百二十，由以上資料可知，學校用地之使用強度高於住宅用地甚多，且該住宅用地屬低密度住宅區，公共設施尚未完竣，其現況仍做農業使用，客觀條件較諸本案系爭土地為差，故本案系爭土地之地價實應高於（至少不應低於）該低密度住宅用地始為合理。況系爭土地乃原告已出租之土地，依稅捐機關之認定屬營利用地，且依法課徵一般地價稅（本案土地課千分之五十五稅率），並未享有任何優惠稅率，此與土地所有權人自行興辦學校可享免課徵千分之五十五地價稅之情形不同，故被告以學校教育係公益事業，目的非在營利為由，將系爭土地公告地價予以大幅調降，考其目的，無非欲藉此減輕前揭二所學校之租金負擔，惟土地之公告地價應參酌前述地價調查估計規則所定各項影響區段地價之因素予以決定，與土地承租人之租金負擔是否過重應無關聯，乃被告及地價評議委員會卻基此理由將系爭土地之公告地價予以調降，顯然違背「不當聯結禁止原則」。
（六）又被告九十三年二月三日南市地價字第０九三０００六四０三０號函另稱：「本案土地之評定地價，係因立德及興國管理學院屢有陳情，因向貴公司承租之校地公告地價偏高，致租金負擔沉重，影響校務發展，作業單位依職權向本市地價及標準地價評議委員會轉述學校及各方意見並提出說明，經該委員會決議調降公告地價，比照成功大學安南分校八十九年公告地價每平方公尺四五０元。因同為大學用地，使用性質相同，考量地價均衡性所做調整。」云云。惟查：本案系爭土地與成功大學安南分校之土地，雖同屬學校用地，惟其⑴所在區位不同。⑵各所屬區段之土地利用現況亦相差甚遠。⑶未來發展潛力亦明顯有異。故二者實無法相提並論，此觀諸八十九年重新規定地價時，在無任何利害關係人陳情因素介入下，經查估結果，本案系爭土地之公告地價為每平方公尺八００元，成功大學安南分校土地公告地價則為每平方公尺四五０元，尚稱合理，惟前述各項差異因素仍存在，且本案系爭土地週邊環境更趨繁榮發展之情況下，被告卻徒以二者同為大學用地，率將兩案地價評定為相同，足證本案系爭土地之九十三年公告地價顯不合常理。再者，原告係依公司法設立之私法人，系爭土地屬私有性質，該土地雖設定地上權予立德及興國管理學院作為學校用地，但因設校之財團法人並非學校用地之所有權人，故稅捐機關認定系爭土地仍屬依法需繳納地價稅及營業稅之營利土地。反觀成功大學安南分校則純屬公立學校用地，依法免課地價稅，亦無營業稅，此與本案系爭土地須繳納地價稅及營業稅之情形顯有不同。被告及地價評議委員會未詳加考量上述各項實質差異，率以二者使用性質相同，強將本案系爭土地公告地價大幅調降與成功大學安南分校地價相同，顯與前揭地價調查估計規則之規定有違，更有藉刻意壓低系爭土地地價，以減輕私立大學租金負擔之嫌。
（七）再者，依地價及標準地價評議委員會評議作業規範第六點規定「本會對於地價、土地改良物價額、標準地價或徵收補償地價加成補償成數之評議，應切合該地當時土地或土地改良物之實值」。另依前揭地價調查估計規則第二十一條之規定，政府機關於調查估計區段地價時，有買賣實例或收益實例者，應優先據此估計正常合理之地價，倘無買賣實例或收益實例之區段，方於鄰近或適當地區選取二個以上使用分區或編定用地相同，且已估計出區區，作為基準地價區段，再按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表，修正估計目標地價區區地價。無法選取使用分區或編定用地相同之基準地價區段者，才以鄰近使用性質類似或其他地價區區地價修正之。茲系爭土地自八十九年間即由原告設定地上權予立德、興國管理學院使用，故系爭土地所處地價區段縱無買賣實例可供估計區段地價，亦應採取收益實例作為評估地價之參考標準，方屬適法，乃被告及地價評議委員會卻不依上述地價調查估計規則之規定，優先採取收益實例作為估算系爭土地地價之方法，復未審酌成功大學安南分校與系爭土地二處影響地價區域因素之差異，逕以成功大學安南分校之地價作為本案系爭土地之公告地價，足見被告於調查估計地價過程，顯然違背地價調查估計規則第二十一條之規定。從而，地價評議委員會根據該地價調查估計結果作成評議，已屬不當，且對於影響區段地價之各項因素又未詳予審酌，僅因上述二所學校之陳情，即純粹以減輕學校租金負擔為考量，大幅調降系爭土地之公告地價，其評議之結果顯未切合系爭土地之實值，而與前述地價及標準地價評議委員會評議作業規範第六點之規定有所違背。
（八）至於被告於訴願程序中雖補充主張「系爭土地八十九年公告現值為每平方公尺
五、０００元，九十三年度公告現值為每平方公尺三、五００元，調降百分之三十，與毗鄰農業區調降幅度百分之三十三相當，系爭土地八十九年度申報地價占八十九年度公告現值比為零點一六，九十三年度申報地價占九十三年度公告現值比為零點一五四，二者相當，若系爭土地公告地價維持八十九年度每平方公尺八００元，則公告地價占公告現值比為零點二三，較毗鄰住宅區平均零點一七高，有違地價均衡原則」云云。惟查：
⑴土地公告現值係每年調整一次，作為課徵土地增值稅、遺產稅、贈與稅及土地
徵收補償地價之依據；而公告地價則係每三年規定一次，作為課徵地價稅之用。二者公告金額不同，作用亦不相同，故被告以系爭土地九十三年度之公告現值較八十九年度之公告現值調降百分之三十，與毗鄰農業區調降幅度相當，並據此主張系爭土地九十三年度之公告地價予以調降並無不合云云，已有未洽。況系爭土地屬可供建築之用地，乃被告竟將系爭土地與使用性質不同之農業區作比較，更屬不當。
⑵再者，土地申報地價與公告地價並不相同，被告以系爭土地八十九年度及九十
三年度之申報地價占公告現值比約略相當，即主張系爭土地九十三年度之公告地價並無不當，實屬似是而非，此觀被告於前述主張又謂「若系爭土地公告地價維持八十九年度每平方公尺八００元，則公告地價占公告現值比為零點二三，較毗鄰住宅區平均零點一七高」云云，足見被告以毗鄰之住宅區作比較時，係以公告地價占公告現值比作為判斷基準，然何以系爭土地不同年度作比較時，卻又以申報地價占公告現值比作為判斷基準，此二者判斷基準差異之理由何在？被告顯無法提出合理之說明。況系爭土地若依被告九十三年度所公告之地價每平方公尺四五０元及公告現值每平方公尺三、五００元計算，則公告地價占公告現值比僅零點一二八，顯然較八十九年度公告地價占公告現值比零點一六低，更較毗鄰住宅區土地九十三年度公告地價占公告現值比零點一七明顯偏低，由此適足證明被告及地價評議委員會將系爭土地九十三年度之公告地價大幅調降，反有違地價均衡原則。
⑶按平均地權條例及地價調查估計規則就政府機關重新規定地價應遵守之程序，
及有關地價調查估計之程序、方法均已有詳細之規定，從而，被告就系爭土地之地價調查估計過程，及地價評議委員會就系爭土地公告地價為評議時，均應確實遵守上開法令之規定。茲被告於系爭土地地價之查估過程，並未確實依據平均地權條例及地價調查估計規則之規定辦理，前已詳述，從而，地價評議委員會根據被告違法錯誤之查估結果作成評議，亦屬不當，乃被告卻以此顯然違誤之查估評議結果，主張系爭土地九十三年度之公告地價並無不當，顯係倒果為因，自不足取。況前揭法令規範中並無政府機關於辦理重新規定地價時，須參酌申報地價或公告地價與公告現值比例之規定，乃被告及地價評議委員會卻以此法令所未規定之因素，作為系爭土地公告地價之估算及評議基準，更顯然違背「不當聯結禁止原則」。
（九）綜上所述，本案被告就系爭土地地價之查估過程，並未確實依照地價調查估計規則進行估價，而地價評議委員會亦囿於土地承租人陳情之因素，純以減輕學校租金負擔為考量，率將系爭土地公告地價予以大幅調降，其所為評議結果，顯未切合系爭土地之實值，且有違地價均衡原則，故原告請求被告就系爭土地之公告地價重新審酌，並至少維持八十九年度之公告地價，應屬合理，乃被告拒不採納原告之請求，已有違誤，而訴願決定機關未將被告原處分撤銷，遽駁回原告所提訴願，其認事用法亦有違誤，均應予以撤銷。
二、被告答辯意旨略謂：
（一）按平均地權條例第十五條規定︰「直轄市或縣（市）主管機關辦理規定地價或重新規定地價之程序如左︰一、分區調查最近一年之土地買賣價格或收益價格。二、依據調查結果，劃分地價區區地價後，提交地價評議委員會評議。三、計算宗地單位地價。四、公告及申報地價，其期限為三十日。五、編造地價冊及總歸戶冊。」同條例第十六條規定︰「舉辦規定地價或重新規定地價時，土地所有權人未於公告期間申報地價者，以公告地價百分之八十為其申報地價。土地所有權人於公告期間申報地價者，其申報之地價超過公告地價百分之一百二十時，以公告地價百分之一百二十為其申報地價。‧‧‧」另被告依據上開規定編製「台南市九十三年辦理重新規定地價作業進度表」，作為各單位辦理之依循。上開進度表壹、「準備工作」項目：「一、都市計畫範圍及公共設施保留地、土地使用分區釘樁、分割、登記。二、地籍藍晒底圖與地籍圖校對釐正。三、曬製地籍藍晒圖。四、查校私有土地所有權人住址、身分證號碼。五、查校營利事業及公有土地管理機關之住址、統一編號。六、宗地面積持分比例不等於一土地校對。七、調查影響區段地價之資料。八、調查地價實例。九、繪製地價分布圖」。貳、「正式工作」項目：「一、實地勘查檢討及劃分地價區段。二、估計區段地價。三、召開公告地價（併公告土地現值）作業說明會。四、擬定公告地價向市長簡報。五、編造評議圖表。六、評議及報部核備。七、計算宗地單位地價。八、編造公告地價表。九、公告地價轉載地籍電腦檔。十、列印整理土地歸戶清冊及印製空白地價申請書。十一、宣導。十二、公告。十三、‧‧‧」。次查，「地價調查估計之辦理程序如下：
一、蒐集、製作或修正有關之基本圖籍及資料。二、調查買賣或收益實例、繪製地價區段草圖及調查有關影響區段地價之因素。三、估計實例土地正常單價。四、劃分或修正地價區段，並繪製地價區段圖。五、估計區段地價。六、計算宗地單位地價。」、「地價調查應以買賣實例為主，無買賣實例者，得調查收益實例。‧‧‧」、「買賣實例如有下列情形之一，致價格明顯偏高或偏低者，應先作適當之修正，‧‧‧」、「以買賣實例估計土地正常單價方法如下：一、判定買賣實例情況，非屬特殊情況者，買賣實例總價即為正常買賣總價格；其為特殊情況者，應依第七條及第八條規定修正後，必要時並得調查鄰近相似條件土地或房地之市場行情價格，估計該買賣實例之正常買賣總價格。‧‧‧」、「估計區段地價之方法如下：一、有買賣實例或收益實例估計正常單價之區段，以調整至估價基準日之實例土地正常單價，求其中位數為各該區區地價。二、無買賣實例及收益實例之區段，應於鄰近或適當地區選取二個以上使用分區或編定用地相同，且依前款估計出區區，作為基準地價區段，按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表，修正估計目標地價區區地價。無法選取使用分區或編定用地相同之基準地價區段者，得以鄰近使用性質類似或其他地價區區地價修正之。
‧‧‧」，分別為地價調查估計規則第三條、第七條、第十四條及第二十一條所規定。被告辦理地價調查及估價作業，即依上開規定辦理，而且於召開台南市地價及標準地價評議委員會之前，舉辦公告土地現值暨重新規定地價作業說明會，廣求各方意見。
（二）原告主張，本案系爭土地依據「經濟部所屬國營事業提供土地出租及設定地上權辦法」（查，該辦法業於九十年三月二十八日廢止），分別設定地上權予立德及興國管理學院，作為私立學校用地，每年租金依契約規定以申報地價年息百分之十計算，系爭土地自立德及興國二校設立後，帶動該地區之繁榮及發展云云。惟查，經現場勘查，二校僅以育英路（約六米單一道路）為對外交通，彎彎曲曲並未拓寬，西北方毗鄰公塭社區為農村型社區，二校東側毗鄰仍為蔗田、農作，並未開發亦無道路通行。二校自八十九年設立後，原告僅興建學生宿舍一棟（原告自稱高品質宿舍乃主觀認定）收取租金，週遭建設仍十分落後。原告又稱因學校設立，帶動鄰近安中路四段道路兩旁陸續開設之商店及金融、休閒服務業。經查，原告所稱與事實不符。按，安中路三段、四段交界為本淵寮社區，是一老社區，商店林立早已存在，並非因設校而帶動繁榮。又該二校離本淵寮社區有八百公尺之遙，若如原告所稱設校後能帶動地方繁榮，為何離校一百公尺之公塭社區，仍為農村社區，居民生活型態何以未曾改變，顯然原告之詞不足採信。又按，八十九年至今，國內經濟景氣萎靡不振，不動產買賣市場亦大受影響，交易價格大幅滑落，許多商店租不出去。為此，近三年來，台南市市民陳情調降公告地價，俾減輕地價稅負擔案，有十六案之多，甚至代表民意之臺南市議會於九十二年三月決議，建議被告調降公告地價及公告土地現值，以符民盼。於經濟不景氣，承租人與出租人間另以協議調降租金，並非必達申報總地價年息百分之十最高額不可（最高法院六十八年台上字第三０七一號判例參照），惟原告堅持系爭土地以公告地價每平方公尺八００元計算租金，致二校陳情調降公告地價之原由。而系爭土地八十九年公告土地現值為每平方公尺五、０００元，九十三年公告現值已降至每平方公尺三、五００元，降幅達百分之三十，系爭土地公告地價隨之調降，始合事理。原告卻主張公告地價應維持每平方公尺八００元，實為無理由。原告又主張法令規範並無政府機關於辦理重新規定地價時須參酌申報地價或公告地價與公告現值比例之規定云云。按，平均地權條例施行細則第六十四條規定：「在舉辦規定地價或重新規定地價之當年，直轄市或縣（市）政府地價評議委員會得以依本條例第四十六條編製之土地現值表，作為評定公告地價之參考」，又內政部八十八年八月二十四日台（八八）內地字第八八八五一六三號函略為「‧‧‧辦理重新規定地價，有關公告地價之評定原則應參考當年土地現值表、前次公告地價、地方財政需要、社會經濟狀況及民眾地價稅負擔能力等因素評定」。準此，被告審酌公告地價占公告現值比例，作為重新規定地價之參考並非無據。台南市地價作業單位調查地價、估計區段地價，均依地價調查估計規則規定填○○○區段勘查表及估價報告表，並提報地價及標準地價評議委員會評議，並無違誤。
（三）原告主張，本案學校用地與附近住宅用地相比較，同屬可供建築用地，其公告地價應相當。按，學校用地與住宅用地二者使用分區不同，性質各異。學校係供學生學習場所，活動空間大，諸如運動場、花圃、停車場等設施均不可或缺，而住宅區係以居住為主，二者間使用性質、價值不同，不宜以同屬可供建築用地為由，混為一談。另，附近住宅用地係因都市計畫規定開發方式，土地所有權人提供部份土地作為公共設施用地，即可開發建築，並非不能建築；而目前多做農業使用，證明二校設校後，並未帶動地方實質繁榮，投資者不願投資建築。原告又主張學校用地之使用強度高於住宅用地甚多，且自認為公告地價應為每平方公尺一、０００元才算合理，乃主觀認定，與一般見解學校用地公告地價較住宅用地為低之觀念相違。又，原告主張公告地價與土地租金負擔是否過重應無關聯。被告認為原告所言，蔑於事實；因原告與訴外人所訂定之契約，其租金係以當年度申報地價為依據（即「經濟部所屬國營事業提供土地出租及設定地上權辦法」第八條），而申報地價又以公告地價為基礎（平均地權條例第十六條規定參照），豈能說無關？
（四）原告主張，本案系爭土地與成功大學安南分校土地，雖同屬學校用地，惟其⑴所在區位不同。⑵各所屬區段之土地利用現況亦相差甚遠。⑶未來發展潛力亦明顯有異，二者實無法相提並論云云。經查，成功大學安南分校臨三十米安明路，交通便捷，可及性較立德、興國管理學院為佳。而土地利用現況，二者相當，現均為學校用地。至於未來發展潛力方面，成功大學安南分校毗鄰臺南市科技工業區，未來發展性甚佳，不亞於立德、興國管理學院。原告自八十九年至今三年多僅興建學生宿舍一棟，即謂帶動地方繁榮，與事實不符。又九十二年十月三十日被告舉辦九十三年公告土地現值、重新規定地價作業說明會，原告代表於會中表示「興國管理學院租率是申報地價百分之十計（申報地價按公告地價百分之百申報），其中百分之五‧五繳交地價稅，九十二年一月一日起申報地價按公告地價百分之八十申報，同時配合政府投資台灣優先具體方案降低用地取得成本調降租金」；換言之，原告亦認同學校租金過高。如按八十九年公告地價每平方公尺八００元，申報地價以公告地價百分之八十計算，每平方公尺則為六四０元。系爭土地九十三年公告地價每平方公尺四五０元，原告已於申報期限內申報百分之一百二十，申報地價為每平方公尺五四０元，與原告承諾每平方公尺降為六四０元，每平方公尺僅差一００元。原告又稱，系爭土地依法需繳納地價稅及營業稅，與成功大學安南分校免課地價稅不同，並要求被告及地價評議委員會詳加考量其差異云云。原告所言實為謬誤。按，地價調查估計規則並未規定公私有土地應分別劃分地價區段，分別訂定地價。設若僅考量稅收而壓低公有土地之公告地價，調高私有土地公告地價，將使民間誤以為有調高地價稅之嫌，有失公平正義及違反地價均衡原則，原告主張實不可取。
（五）原告主張，系爭土地所處地價區段縱無買賣實例，亦應採取收益實例作為評估地價之參考云云。按系爭土地之區段地價因為學校用地無買賣實例，其租金又為校方所質疑，當不可採。台南市地價作業單位依地價調查估計規則規定辦理並無違誤。又台南市地價及標準地價評議委員會委員係依內政部所定之組織規程第四條規定遴聘，為學有專精之學者專家、政府首長、公會代表及地方公正人士擔任，地價評議委員會審議過程之公正性，無庸置疑。
（六）原告主張，被告以毗鄰之住宅區作比較時，係以公告地價占公告現值比作為判斷基準，而系爭土地不同年度作比較時，卻以申報地價占公告現值比為基準，其理由何在云云。被告陳明此係原告誤解。按，系爭土地九十三年公告地價每平方公尺四五０元，原告申報百分之一二０，其申報地價為五四０元，占公告現值每平方公尺三、五００元之比為０‧一五四。八十九年公告地價為每平方公尺八００元，原告申報百分之百，申報地價為每平方公尺八００元，占當年期公告現值每平方公尺五、０００元之比為０‧一六，二者相當。因原告與訴外人間所訂契約，係以申報地價為依據，並非公告地價，且平均地權條例第十七條規定亦以申報地價為課地價稅依據。
（七）又查本案系爭土地原為蔗田農作，經都市計畫變更為大學用地，旨在提昇學生教育素質，增進市民文化素養。立德、興國二校投資興學，值得肯定，而原告為土地所有權人，以收取租金為首要，提高公告地價，相對提高租金，將扼殺私校興學意願，實非市民所樂見。本案立德、興國管理學院陳情公告地價偏高，造成支付租金過重，影響校務發展。被告地價業務單位於辦理九十三年重新規定地價評議時，依權責向評議會報告，經與會委員衡量經濟景氣、安南區地價之均衡性、合理性，參酌業務單位所提報有關地價影響因素後，決議本案土地比照成功大學安南分校八十九年（九十三年同）公告地價每平方公尺四五０元，其程序與實質於法並無違誤。
（八）原告主張，台南市立德、興國管理學院向原告承租之系爭土地，九十三年公告地價調降幅度達百分之四三‧七五，與本年度台南市全市公告地價平均調漲百分之０‧四九及全國平均調高九‧七二之趨勢相違背云云。按被告辦理九十三年重新規定地價，除依平均地權條例第十五條及地價調查估計規則有關規定辦理外，並依內政部八十八年八月二十四日台（八八）內地字第八八八五一六三號函示「‧‧‧有關公告地價之評定原則應參考當年土地現值表、前次公告地價、地方財政需要、社會經濟狀況及民眾地價稅負擔能力等因素評定」辦理。查系爭土地原為蔗田農作，經都市計畫變更為文教用地，八十九年七月至九十二年底國內經濟景氣萎靡不振，地價下跌，系爭土地毗鄰之農業用地八十九年度公告地價平均每平方公尺六九二元，九十三年度平均每平方公尺四００元，二者比較，調降幅度達百分之四二，與系爭土地公告地價調降幅度百分之四三‧七五相當。
（九）次查，系爭土地毗鄰四周有住宅用地、農業用地及公共設施預定地，有關四周地價區段位置情形，係依據套繪都市計畫使用分區繪製。立德管理學院為一七九之一區段，興國管理學院屬一七九之七區段。系爭土地毗鄰四周住宅用地有一六九之一、一六九之六、九五、九二之一、一六九之二等區段；其九十三年度公告地價占九十三年度公告現值比平均為０‧一七。又，系爭土地毗鄰四周農業用地地價區段有一七八、一七九、一八二、一八二之三、一七九○○○區段；其九十三年度公告地價占九十三年度公告現值比平均為０‧二０。另，系爭土地毗鄰四周有一六九之五、一六九之四、一六九之三區段為里鄰公園預定地，立德、興國二校間有一七九之三、一七九之○○○區段○道路預定地；上開公設預定地地價區段九十三年度公告地價占九十三年度公告現值比平均為０‧一七。
（十）再查，系爭土地八十九年度公告現值為每平方公尺五、０００元，九十年度為每平方公尺四、六００元，九十一年度為每平方公尺四、三００元，九十二年度為每平方公尺四、０００元，九十三年度每平方公尺已降至三、五００元。以八十九年度與九十三年度相比較，降幅達百分之三十，與毗鄰農業用地調降幅度平均百分之三十一相當。系爭土地九十三年度公告地價占九十三年度公告現值比為０‧一三，惟，八十九年度申報地價（原告申報百分之一百，為每平方公尺八００元）占八十九年度公告現值（每平方公尺五、０００元）比為０‧一六；九十三年度申報地價（原告申報百分之一百二十，為每平方公尺五四０元）占九十三年度公告現值（每平方公尺三、五００元）比為０‧一五四，二者相當。如依原告主張系爭土地九十三年度公告地價維持八十九年度每平方公尺八００元，則公告地價占九十三年公告現值（每平方公尺三、五００元）比為０‧二三，較毗鄰住宅用地、公設預定地平均０‧一七及農業用地平均０‧二０為高，相當突兀，有違地價均衡原則。又查，系爭土地毗鄰地價區段九十三年均未申報地價，按平均地權條例第十六條規定，其申報地價以公告地價百分之八十計算，其毗鄰住宅用地、公設預定地九十三年度申報地價占公告現值平均皆為０‧一四。毗鄰農業用地九十三年度申報地價占公告現值平均為０‧一六，而系爭土地申報地價占公告現值為０‧一五四，與毗鄰住宅用地、公設預定地、農業用地比例相當。原告主張學校用地為可建築用地，公告地價應與住宅用地相比擬云云。被告認為學校用地景觀使用空間較大，諸如運動場、花圃、造景園地、通道等，與住宅用地使用性質不同，其公告地價、公告現值自有差異，原告主張實非允當。綜上所述，原告之訴訟為無理由，請判決駁回之。
理由
壹、程序部分：原告之代表人原為 魏巍 ，業於九十三年七月二十六日改由新任董事長甲○○繼任，茲原告甲○○董事長以代表人之身分聲明承受訴訟，核無不合，合先敘明。
貳、實體部分：
一、按「直轄市或縣（市）主管機關辦理規定地價或重新規定地價之程序如左：一、分區調查最近一年之土地買賣價格或收益價格。二、依據調查結果，劃○○○區段並估計區段地價後，提交地價評議委員會評議。三、計算宗地單位地價。四、公告及申報地價，其期限為三十日。五、編造地價冊及總歸戶冊。」、「舉辦規定地價或重新規定地價時，土地所有權人未於公告期間申報地價者，以公告地價百分之八十為其申報地價。土地所有權人於公告期間申報地價者，其申報之地價超過公告地價百分之一百二十時，以公告地價百分之一百二十為其申報地價；申報之地價未滿公告地價百分之八十時，得照價收買或以公告地價百分之八十為其申報地價。」、「直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年一月一日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」、「在舉辦規定地價或重新規定地價之當年，直轄市或縣（市）政府地價評議委員會得以依本條例第四十六條編製之土地現值表，作為評定公告地價之參考。」分別為平均地權條例第十五條、第十六條、第四十六條及同法施行細則第六十四條所明定。次按「地價調查估計之辦理程序如下：一、蒐集、製作或修正有關之基本圖籍及資料。二、調查買賣實例或收益實例、繪製地價區段草圖及調查有關影響區段地價之因素。三、估計實例土地正常單價。‧‧‧」、「地價調查應以買賣實例為主，無買賣實例者，得調查收益實例。前項收益實例，係指租賃權或地上權等他項權利，且具有租金或權利金等對價給付之實例。」、「第三條第二款所稱影響區段地價之因素，包括土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響因素之資料等。前項影響區段地價之資料，應依地價區段勘查表規定之項目勘查並填寫。」、「估計區段地價之方法如下：一、有買賣實例或收益實例估計正常單價之區段，以調整至估價基準日之實例土地正常單價，求其中位數為各該區區地價。二、無買賣實例或收益實例之區段，應於鄰近或適當地區選取二個以上使用分區或編定用地相同，且依前款估計出區區，作為基準地價區段，按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表，修正估計目標地價區區地價。無法選取使用分區或編定用地相同之基準地價區段者，得以鄰近使用性質類似或其他地價區區地價修正之。‧‧‧」地價調查估計規則第三條、第四條、第九條及第二十一條第一項亦分別定有明文。
二、經查，本件原告所有系爭土地前依據經濟部所屬國營事業提供土地出租及設定地上權辦法，設定地上權予立德管理學院及興國管理學院，每年租金以申報地價年息百分之十計算，嗣經被告以九十二年十二月三十一日南市地價字第０九二一四五二八四七０號公告台南市重新規定地價土地九十三年公告地價，原告所有前揭土地之公告地價由每平方公尺八００元調降為每平方公尺四五０元，原告不服，以被告該公告有違地價調查估計規則之規定，系爭土地應維持八十九年七月之公告地價每平方公尺八００元之水準為由，向被告提出異議，經被告以九十三年二月三日南市地價字第０九三０００六四０三０號函復略以：「．．．本案陳情土地九十三年公告地價係依法送請本市地價及標準地價評議委員會評議，作業單位於會中轉述學校及各方陳情意見，並將有關地價影響因素及安南區其他大學用地八十九年公告地價，提請委員會參酌，經該委員會評議確定，程序與實質均符規定，並無不當。」等語，予以否准等情，為兩造所不爭執，並有臺南市地價及標準地價評議委員會九十二年第二次評議會議紀錄、被告九十二年十二月三十一日南市地價字第０九二一四五二八四七０號公告、九十三年二月三日南市地價字第０九三０００六四０三０號函及九十二年十二月三日台南市安南區平均地權土地地價、現值評議表附於原處分卷及訴願卷可稽，洵堪認定。
三、本件原告訴稱：系爭土地之查估地價程序及實質上均有違法情況，依據平均地權條例第十五條及地價調查估計規則第三條、第四條及第二十一條之規定，被告應優先調查系爭土地是否具有出租實益來作為評估地價的方法，而系爭土地雖然沒有買賣實例，但於八十九年就已經有設定地上權給立德及興國管理學院作為學校用地，此屬有償的設定地上權之行為，所以系爭土地上很顯然的是有收益實例存在，然就被告所提出之區段地價估價報告表所示，被告並沒有採用收益實例作為查估系爭土地的地價，故被告調查估價之過程確實有違法之情況；另就實質的層面來看，系爭土地出租予立德及興國管理學院後，對於當地的經濟活動及繁榮之提升，是顯然有助益的，從被告所提出之地價區段勘查表及影響地價區域因素分析明細表，被告亦認為系爭土地區域的發展係屬於優，很顯然系爭土地沒有任何造成土地價值降低的因素存在，而被告及地價評議委員會對於系爭土地的評價結果卻與上述影響區段地價之各項因素明顯有所違反，故被告地價調查估計結果違反地價調查估計規則第九條規定云云，資為爭議。
四、惟按「地價調查應以買賣實例為主，無買賣實例者，得調查收益實例。前項收益實例，係指租賃權或地上權等他項權利，且具有租金或權利金等對價給付之實例。」固為前揭地價調查估計規則第四條所明定。然查，系爭土地之區段地價因為學校用地無買賣實例，而系爭土地出租給立德及興國管理學院，因其租金太高，曾經立德及興國管理學院向被告所屬地政處及安南地政事務所陳情調降系爭土地九十三年度申報地價等情，為兩造所不爭執，並有立德管理學院九十二年十月三十一日立總字第０九二００００六三二號、興國管理學院九十二年十月十六日興管浩總字第０九二０００００一０號陳情函等影本附卷可憑，是被告以系爭土地上述收益實例為承租人所質疑，且前揭地價調查估計規則第四條僅規定無買賣實例者，「得」調查收益實例，而非「應」調查收益實例，而未予遽採上述收益實例，於法尚無不合。是原告主張被告未採用前述原告系爭土地之收益實例，對系爭土地之評價程序有違反地價調查估計規則第三條、第四條、第九條、第二十一條之規定云云，應不足採。
五、再按，地價評議委員會暨標準地價評議委員會係由包括地方公正人士、對地價有專門知識之學者、專家及地政主管、工務或都市計畫主管等人所組成，其對於地價（含市價）之評定係基於客觀專業知識，除其評定過程有未遵守相關之程序，或其判斷、評定有顯然違法或不當之情形，否則法院應尊重其判斷（最高行政法院九十一年度判字第一三九六號判決參照）；即應認地價評議委員會暨標準地價評議委員會對於地價之評定具有判斷餘地。是以，土地公告地價之評定，既涉及市場調查等專業知識，而法令上另設有超然中立「地價評議委員會」進行評定審核（參閱平均地權條例第四條），則人民針對主管機關拒絕更改公告地價之行政處分，其所得請求法院審查者，應限於評定作業程序之遵守，確保評定作業之公正性及公平性者為限。對於權責機關依法查估評定之公告地價，人民應無權置喙，方能維持公告地價之確信力及穩定性。次查，依據平均地權條例與土地稅法規定，公告現值係調查土地市場價格變動情形，估計區段地價，於每年調整一次，作為課徵土地增值稅、遺產稅、贈與稅及土地徵收補償地價之依據，而公告地價則係作為課徵地價稅之用，每三年規定一次。再者，公告現值及公告地價乃係經各縣（市）地價及標準地價評議委員會評定後，呈報內政部審核並准予備查後，方具法定效力。而各縣（市）地價評議委員會，又係由有關機關代表與地方公正人士及專家學者等共同組成。固然，政府每年公告之土地現值，應適切反映轄區土地之一般正常合理市價，而公告地價之訂定，尤應兼顧政策、法令與民意等社會整體利益之考量，力求均衡合理，而本件系爭土地之公告地價，既經被告踐行法定作業程序後始予公告，如前所述，則其評定之地價，若非顯有錯誤，自不得任意變更業經依法公告確定之行政處分，期以維持公告地價之確信力及穩定性。
換言之，依照現行平均地權條例第十五條及第四十六條規定，即公告地價依法公告前，業先提交具有客觀、公正、專業、超然性質之地價評議委員會詳加審議認定，迨至其完成評定，並依法公告之後，當已發生公法上之效力，原告事後要求變更系爭土地之公告地價，即應指明被告在調查估計過程中有何違法之處，以致影響到公告地價之評定結論，而非原告自認系爭土地之利用及發展趨勢如何良好等情，致被告所訂之地價偏低為依據。從而原告另主張：就實質的層面來看，系爭土地出租予立德及興國管理學院後，對於當地的經濟活動及繁榮之提升，是顯然有助益的，從被告所提出之地價區段勘查表及影響地價區域因素分析明細表，被告亦認為系爭土地區域的發展係屬於優，很顯然系爭土地沒有任何造成土地價值降低的因素存在，而被告及地價評議委員會對於系爭土地的評價結果卻與上述影響區段地價之各項因素明顯有所違反云云，亦無可採。
六、綜上所述，原告請求被告調升系爭土地九十三年公告地價為每平方公尺八００元，於法無據，被告予以否准，其認事用法，洵無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴請求撤銷訴願決定及原處分，並無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決結果不生影響，爰不再逐一論述，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十三年十一月十六日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官呂佳徵法官蘇秋津法官林勇奮右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中華民國九十三年十一月十六日
法院書記官黃玉幸