裁判字號：臺北高等行政法院97年簡字第420號判決
裁判日期：民國98年01月08日
裁判案由：優惠存款
臺北高等行政法院判決
97年度簡字第420號原告甲○○被告臺北市政府教育局代表人 吳清山 （局長）住同上上列當事人間因優惠存款事件，原告不服臺北市政府中華民國97年5月21日府訴字第09770106000號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠原告原為臺北市立內湖高級工業職業學校護理教師，經被告
以民國（下同）89年7月4日北市教軍字第8924465200號函核定自89年8月1日退休，支領月退休金，並附發教軍退字第8906號學校教職員月退休金證書，載明公保養老給付優惠存款金額為新臺幣（下同）1,503,540元。原告乃於89年7月29日與臺灣銀行股份有限公司（下稱臺灣銀行）松山分公司訂立1,503,500元優惠儲蓄存款契約（自89年8月1日起計息），契約期間2年；契約期滿，原告均以同一金額續約。
㈡嗣被告依教育部96年9月11日護理教師因公保養老給付優惠
存款事件提起訴願案之法律諮詢會議紀錄決議，清查前所核定已退休護理教師之公務人員保險年資及得辦理公保養老給付優惠存款金額後，發現有溢核原告85年2月1日前參加公務人員保險年資及其得辦理公保養老給付優惠存款金額之情事，乃以96年11月6日北市教軍字第09639012200號函（下稱原處分）重新核定原告85年2月1日前參加公務人員保險年資為18年3個月，依學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點（下稱公保給付優存要點）第2點及第3點規定，其得辦理優惠存款之最高月數為34個月，核計得辦理優惠存款之最高金額為1,461,300元，並請原告於96年11月20日前至臺灣銀行辦理優惠存款減額事宜，屆時未辦理，被告將函請臺灣銀行逕予減額。原告不服，向臺北市政府提起訴願，遭決定駁回後，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張：原告85年2月1日前參加公務人員保險年資共計21年9個月，應辦理優惠存款月數為36個月，得辦理優惠存款金額計1,503,540元，原核定並無錯誤，被告逕行核減原告優惠存款金額，顯有違誤，為此訴請撤銷訴願決定及原處分、被告應自換約日之翌日起按月給付原告每月減少之優惠存款利息及至清償日止按年息5%計算之利息。
三、被告則以：原告前固曾參加公務人員保險，79年2月1日經教育部介派至臺北市私立育達高級商業職業學校（下稱育達商職），依私立學校教職員保險條例參加前私立學校教職員保險，至82年8月1日遷調至臺北市市立內湖高級工業職業學校（下稱內湖高工）再參加公務人員保險。依公保優存要點規定，原告85年2月1日前參加公務人員保險年資共計18年3個月，得辦理優惠存款月數為34個月，計1,461,300元，惟因臺灣銀行公教保險部於原告公務人員保險養老給付（退休）通知書備註欄內註記可辦理優惠存款金額為1,503,500元，溢核42,200元，應予調整等語置辯，求為判決駁回原告之訴。
四、按學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點（下稱公保優存要點）第1點規定：「公立學校退休教職員公保養老給付金額辦理優惠存款，依本要點行之。」第2點規定：「依本要點辦理優惠存款，須合於下列各款條件：（一）依學校教職員退休條例辦理退休。（二）退休時所任職適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪。（三）依中華民國85年2月1日學校教職員退休條例修正施行前之公務人員保險年資所核發之養老給付。」
五、是本件之爭執，在於：㈠原告是否領有公保優存要點第2點第3款「依中華民國85年
2月1日學校教職員退休條例修正施行前之公務人員保險年資所核發之養老給付」？亦即原告自79年2月1日至82年8月1日間有無公務人員保險年資？㈡被告減核優惠存款之金額，有無原告所指違法之情事？
六、經查：㈠按學校教職員退休條例第1條規定：「學校教職員之退休，
依本條例行之。」行為時第3條第1項規定：「教職員有左列情形之一者，得申請退休：一、任職5年以上，年滿60歲者。二、任職滿25年者。」第4條之1第1項規定：「教師或校長依第3條申請退休者，除特殊原因外，其退休生效日以2月1日或8月1日為準。」第5條第1項規定：「退休金之給與如左：……二、任職15年以上者，由退休人員就左列退休給與，擇一支領之：……（二）月退休金。……」第21條之1第2項規定：「本條例修正施行前年資累計不滿1年之畸零數，併入本條例修正施行後年資計算。」88年5月29日廢止之私立學校教職員保險條例第3條規定：「私立學校編制內有給、專任之教、職員參加私立學校教、職員保險（以下稱本保險）為被保險人，……」公教人員保險法（原公務人員保險法，88年5月29日修正更名）第2條規定：「本保險之保險對像包括下列人員：……三、依私立學校法規定，辦妥財團法人登記，並經主管教育行政機關核准立案之私立學校編制內之有給專任教職員。」㈡按退休公務人員退休金優惠存款制度之建立，係立法院法制
委員會於48年7月15日審議公務人員退休法修正草案時，基於早期公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低，為照顧退休人員生活，乃決議由銓敘部邀請有關機關研商。銓敘部爰與財政部於49年11月2日會銜訂定發布「退休公務人員退休金優惠存款辦法」（現已修正為「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」）；而退休公教人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上述因素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由銓敘部於63年12月17日訂定「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」，另行政院64年2月3日以台64財字第989號令訂定發布本件公保優存要點6點後開辦。按「何種事項應以法律直接規範或委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」司法院釋字第443號解釋理由可資參照；依上揭釋字第443號解釋理由之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類，項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間；優惠存款制度之形成及沿革已如前述，實乃一項政策性之補助措施，於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，在政府補助性支出之資源有限情況下，主管機關自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益。教育部早期為照顧現職所得及退休所得偏低之教育人員，在會商財政部等有關機關同意後，訂定發布公保優存要點，此係屬給付行政措施，且僅適用於特定族群，依上說明，其受法律規範之密度，應較限制人民權益者寬鬆，故無以法律或法律授權之命令為依據之必要。惟經十餘年後，教育部考慮社會經濟狀況、財政收支情形與整體公益衡平原則，審酌得適用之對象、範圍及辦理優惠存款之額度，依權限修正該要點，以符合正當性與公平性，自無違反法律保留原則。原告主張公保養老給付之優惠存款是退休給付之一，依上開之理由，顯有誤解，不足採信。
㈢按教育人員以其所具85年2月1日以前公保年資核發之養老
給付依公保優存要點辦理優惠存款者，在該要點修正後，無論是已辦理退休教育人員或將來辦理退休教育人員，因仍須依該要點之相關規定辦理優惠存款（首次辦理或換約續存），均應受相同之規範。本退休所得合理化之興革措施，係基於現時之社會經濟狀況、財政收支情形及社會公平，調整政府日後之給付範圍，此一給付，並未影響已辦理退休人員既已取得之優惠存款孳息，換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後繼續發生之事實。又對於已退休教育人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，無庸繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿換約時，始適用修正之規定，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用，自無悖於法律不溯及既往之原則，也不發生補償之事由。原告主張本件溯及既往侵及原告權益，亦難成立。
㈣復按未來退休之學校教職員向臺灣銀行辦理養老給付優惠存
款時，必須適用修正後之公保優存要點規定，則已退休人員日後欲辦理優惠存款續存作業時，以二者既屬相同事物，自亦應一體適用修正後之公保優存要點規定，並非溯及既往。且退休所得合理化之措施，係基於現時之社會經濟狀況、財政收支情形及社會公平，調整政府日後之給付範圍，此一給付，並未影響已辦理退休人員既已取得之優惠存款孳息，換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後繼續發生之事實。又對於已退休人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，無庸繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿換約時，始適用修正之規定，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用，自無悖於法律不溯及既往之原則，也不發生補償之事由。原告主張本件溯及既往侵及原告權益，亦難成立。
㈤再按「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行
使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119條、第120條及第126條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。…」司法院釋字第525號解釋甚明。是以，行政法規之廢止或變更，亦有信賴保護原則之適用，亦即法規之廢止變更應兼顧規範對象信賴利益之保護。又信賴保護之構成要件須符合（1）、信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之決策；（2）、信賴表現：即人民基於上述之法效性決策宣示所形成之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為乃屬「信賴表現」；（3）、信賴在客觀上值得保護等要件；原告主張長期以來信賴包含優惠存款在內之退撫制度，在公保優存要點第3點之1修正後，使原告客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害云云；惟按釋字第280號解釋揭櫫「……優惠存款每月所生利息，如不能維持退休人員之基本生活（例如低於編制內委任一職等一級公務員月俸額），其優惠存款自不應一律停止」，準此，在保障一定生活條件之前提下，優惠存款應可取消或減少金額。釋字第485號解釋亦指明「鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況…亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度…」，從而可知社會福利措施（即使是經「立法」之法律保留），也以「（維持）基本生活相當（所需）為限」。又任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或廢止，受規範者並非毫無預見，而公保優存要點自施行以來歷經多次修正，原告與臺灣銀行亦是每兩年或一年簽定優存契約，原告謂因上揭優惠存款要點之修正，致受有優惠存款利息差額之損失云云，尚難謂係屬基於法效性決策宣示所形成之信賴，而實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施之「信賴表現」行為，容僅係「純屬願望、期待」，而未有表現其已生信賴之事實，核與信賴保護原則之適用要件未合。
㈥至關於本件減核部分，查原告前自62年10月1日起至64年3
月1日、64年9月1日起至67年11月1日、67年11月1日起至79年1月1日分別任職於南投縣立南投國民中學、臺北縣政府衛生局及臺北市松山區健康服務中心，係參加公務人員保險；惟查原告自79年2月1日經教育部介派至育達商職，依前揭私立學校教職員保險條例之規定，自應參加前私立學校教職員保險，至82年8月1日遷調至內湖高工始得再參加公務人員保險，此有年資紀錄表在本院卷頁50可按，是原告自79年2月1日至82年8月1日並未參加公務人員保險，核其85年2月1日前參加公務人員保險年資僅為18年3個月，得辦理優惠存款月數為34個月，計1,461,300元。嗣被告清查前所核定已退休護理教師之公務人員保險年資及得辦理公保養老給付優惠存款金額後，發現有溢核原告85年2月1日前參加公務人員保險年資及其得辦理公保養老給付優惠存款金額之情事，乃作成原處分，於法自無不合。按公立學校退休教職員公保養老給付辦理優惠存款金額，限於85年1月31日以前參加公務人員保險年資所核給部分始得辦理，已如前述，本件原告前述期間之私立學校年資既無從據以辦理公保養老給付優惠存款，其於85年1月31日以前參加公務人員保險年資計為18年3個月，其得辦理優惠存款之最高月數應為34個月。然被告誤將原告參加私立學校教職員保險年資一併計入原告之公務人員保險年資，原核定原告之公保養老給付優惠存款金額與公保給付優存要點第2點規定不符，係屬違法之行政處分，自有行政程序法有關違法行政處分撤銷規定之適用。
六、從而，被告核定原告於85年2月1日前參加公務人員保險之年資為18年3個月，得辦理優惠存款最高月數為34個月，公保養老給付優惠存款金額計1,461,300元，認事用法，俱無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷及被告應自換約之翌日起按月給付原告每月減少之優惠存款利息及至清償日之法定利息，為無理由，應予駁回。又本件屬應行簡易訴訟程序事件，爰不經言詞辯論逕行判決。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國98年1月8日
臺北高等行政法院第五庭
法官王碧芳上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中華民國98年1月9日
書記官方偉皓