裁判字號：最高行政法院87年判字第1257號判決
裁判日期：民國87年06月25日
裁判案由：有關農業事務
行政法院判決八十七年度判字第一二五七號
原告甲○○○被告臺北市政府建設局右當事人間因有關農業事務事件，原告不服行政院農業委員會中華民國八十六年十二月二十三日八十六農訴字第八六一五六五三二號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
事實緣原告於民國（以下同）八十六年二月間依行政院農業委員會頒布「免受現行建築法令限制之農業生產必要設施範圍」規定，向台北市士林區農會申請於其所有台北市○○區○○段三小段四三、四四地號山坡地搭建農作物栽培室或育苗室，共計三棟，每棟面積三三○平方公尺，案經台北市士林區農會轉交被告核辦，被告於八十六年三月十日會同所屬士林區公所、士林區農會暨原告等人員至現場會勘，發現原告未經申請許可，擅於系爭山坡地上進行整地，新植株高二十至三十公分杜鵑，仍有未依規定事項改正完竣之違反山坡地保育利用條例情形，乃鑒於原告前曾於八十三年十月四日、同年月五日及八十四年一月四日先後經被告查獲違反山坡地保育利用條例，經二次限期改正，悉未遵期完成之違規紀錄，本次復有違規情事，乃否准其搭建申請，原告不服，一再訴願均遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略謂：一、本件申請案遭到駁回，被告機關與訴願決定機關、再訴願決定機關，所持主要依據為：山坡地保育利用條例第三十條第一項、行政院農業委員會八十年二月二十六日農林字第0000000Ａ號函、都市計畫法第七十八條及系爭土地前案違規處分書與會勘紀錄暨照片等。而各該條項、函釋及紀錄之要旨為：於山坡地開發作非農業使用時，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核准並監督實施；從事農牧經營之開挖整地，整坡作業，應先擬具水土保持計畫；違反都市計畫法之規定，採取土石，變更地形時，當地政府，得命其立即拆除、改建、停止使用或恢復原狀；所有人應負責清理路面邊溝並作好砌石擋土措施。被告機關即指稱，因原告違反各該規定，故否准原告搭建農業生產必要設施之申請。二、各決定機關於處分書及決定書中所引用之山坡地保育利用條例第三十條第一項規定及都市計畫法第七十八條規定，於本案並不適用，蓋此二條項所規範者，乃土地所有人欲開發山坡地，作為非農業使用時，始應先擬具水土保持計畫。今原告係為栽培農作物並育苗，而將原有作物及雜物剷除，此乃農作必然之行為，與採取土石、變更地形或開挖整地、整坡作業之行為，迥然不同。原告所為實際將土地為農業使用，而後者始為非農業使用，若要曲解原告翻土農作之行為為整地，套以山坡地保育利用條例第三十條之規定，則農民將無所適從。另其所依據行政院農委會之函釋及前案違規一事駁回原告之申請，則為事實之認定有所違誤，此細酌八十四年三月七日會勘紀錄即可得知，原告之作為，對山坡地之土壤沖蝕崩塌流入道路，並無直接影響，而下滲水量增加，亦僅為「可能」有間接影響之慮。且原告已配合改善，時隔二年餘未生任何事故，並於系爭土地上完成邊坡及土壤裸露處百分之七十植生覆蓋率改正要求，此乃合於山坡地保育利用條例立法之本旨，觀諸該條例第五條：「本條例所稱山坡地保育、利用，係指依自然特徵，應用工程、農藝或植生方法，以防治沖蝕、崩坍、地滑、土、石流失等災害，保護自然生態景觀，涵養水源等水土保持處理與維護，並為經濟有效之利用。」即可得知。
三、台北市政府建設局八十六年三月十日會勘紀錄，會勘結果⑵：現場有合理耕作，栽植杜鵑。原告為農作物栽培及育苗，自須將雜草剷除並加以翻土，此一般人皆知為農作必然之行為，然建設局人員僅一逕將之曲解為整地，而作出不當之行政處分，而訴願決定機關及再訴願決定機關不查，亦援引被告機關片面之詞，遽以原告二餘年前違規之事，作為決定基礎駁回原告之請，未合於山坡地保育利用條例之規定，蓋原告以植生方法防治災害，亦為經濟有效之利用，實係本於前開條例第五條之規定及其立法本旨而來。被告機關未認清事實且不當的適用法律，其所作出之行政處分誠屬違法，故請求將再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷等語。
被告答辯意旨略謂：一、按山坡地保育利用條例第三十條第一項規定：「於山坡地開發建築、興建水庫、道路、探礦、採礦、採取或堆積土、石、經營遊憩用地、設置墳墓、處理垃圾等廢棄物及其他開挖整地者，應先擬具水土保持計畫，送請各該目的事業主管機關會同主管機關核定並監督實施；其計畫內容、審核程序及實施之檢查，由各該目的事業主管機關定之。」行政院農業委員會八十年二月二十六日農林字第0000000Ａ號函釋：「．．．從事農牧經營之開挖整地，整坡作業，興修公私有道路，皆有山坡地保育利用條例第三十條規定之適用，應先擬具水土保持計畫，送請該目的事業主管機關會同水土保持主管機關核定後才可施工。」行政院農業委員會八十一年十一月六日八一農糧字第0000000Ａ號函所訂頒「免受現行法令限制之農業生產必要設施範圍」規定：「凡以竹木、稻草、塑膠材料、無固著基礎之水泥桿（離地面三公尺以下）、角鋼（不固定焊接）、鐵管（不固定焊接）、鐵絲．．．等材料搭蓋臨時性之寮舍，且係農業生產必要設施，經農業主管機關認定屬於下列五項者，得比照行政院六十五年十二月三日台六十五內一○三六○號函有關塑膠菇舍搭建之規定，免申請建築執照，並准申請接電．．．㈡農作物栽培或育苗網室－其構造材料為水泥桿、鐵管、塑膠布、塑膠網、鐵絲等，每棟面積不超過三三○平方公尺。．．．」。二、查前揭「免受現行法令限制之農業生產必要設施範圍」會議會商結論，乃係指搭蓋臨時性寮舍，且係農業生產必要設施，經農業主管機關認屬規定五項寮舍者得免依建築法申請建築執照並准申請接電。而該寮舍之基地如係屬山坡地保育利用條例適用範圍之土地，仍應依該條例有關規定辦理，乃當然之理，本件系爭土地係屬山坡地保育利用條例適用範圍之土地（此有原告就系爭土地經本府以違反山坡地保育利用條例規定而受處罰之情事可稽），則原告自應依該條例規定辦理後，始得申請搭蓋臨時性農作物栽培或育苗網室，惟本件原告向本府建設局申請搭建農作物栽培或育苗網室，經現場會勘認原告於系爭土地擅自進行整地有違前揭山坡地保育利用條例情事，並審酌原告前曾因違反山坡地保育利用條例規定在先，多次經本府通知改善及處以罰鍰處分並限期改正。惟改正限期屆滿，經派員檢查結果，應改正事項仍未符合要求，再由本府再次通知原告限期改正完畢有案。基於原告已有上開違反山坡地保育利用條例之違規事實，故本府對於原告搭建農作物栽培或育苗網室之申請案，本於行政裁量權，被查獲於上開系爭土地，未經核准擅自整地、除草，經本府依據山坡地保育條例第十條及第十二條之規定，以八十三年十月四日府建五字第八三○六四七二七號函通知原告限於八十三年十一月十日前完成改正，屆期如未符合改正要求。將依法處以罰鍰有案。惟本府於八十三年十月五日及八十四年一月四日，又先後再度查獲原告於上開系爭土地，未經核准擅自挖填、整地，經本府依據山坡地保育利用條例第三十五條之規定，分別以八十三年十一月五日府建五字第八三○七二○一八號及八十四年一月十日府建五字第八四○○○三一一號處分書，各處以原告新台幣四萬五千元罰鍰之處分，並限期改正（改正期限分別為八十三年十二月三十日及八十四年二月十五日）。改正限期屆滿，本府派員檢查結果，應改正事項仍未符合要求，復以八十四年二月二十八日北市建五字第一一四一三號函通知原告限於八十四年三月三十一日前改正完畢。因原告遲未繳納罰鍰，經本府以八十四年三月十五日府建五字第八四○一八一三一號函通知原告限於八十四年四月三日前繳納。基於上開事實，本府已將上開系爭土地列為一般追蹤案件列管在案。今原告於前案未改善，而又未先擬具水土保持計畫，送請主管機關核可，又再於系爭土地擅自進行整地，並新種植株高約二十至三十公分之杜鵑，仍及違反山坡地保育利用條例，乃作成會勘結論：「不同意搭建。」。三、本府建設局旋以八十六年三月十五日北市建三字第八六二一四七九三號函通知原告以「．．．台端．．．前曾違反．．．山坡地保育利用條例．．．且經現場勘查發現前開地號土地有再次整地之情形，與規定不符，所請歉難照准。」審認以不核准搭建為宜，先後以八十六年三月十五日北市建三字第八六二一四七九三號及八十六年四月三十日北市建三字第八六二二○二八五號函否復否准，揆諸首揭規定及函釋意旨，並無不合。綜上論結，請駁回原告之訴等語。
理由按「於山坡地開發建築、興建水庫、道路、探礦、採礦、採取或堆積土、石、經營遊憩用地、設置墳墓、處理垃圾等廢棄物及其他開挖整地者，應先擬具水土保持計畫，送請各該目的事業主管機關會同主管機關核定並監督實施；其計畫內容、審核程序及實施之檢查，由各該目的事業主管機關定之。」為山坡地保育利用條例第三十條第一項所明定。又「凡以竹木、稻草、塑膠材料、無固著基礎之水泥桿（離地面三公尺以下）、角鋼（不固定焊接）、鐵管（不固定焊接）、鐵絲．．．等材料搭蓋臨時性之寮舍，且係農業生產必要設施，經農業主管機關認定屬於下列五項者，得比照行政院六十五年十二月三日台六十五內一○三六○號函有關塑膠菇舍搭建之規定，免申請建築執照，並准申請接電．．．㈡農作物栽培或育苗網室－其構造材料為水泥桿、鐵管、塑膠布、塑膠網、鐵絲等，每棟面積不超過三三○平方公尺。．．．」復為行政院農業委員會八十一年十一月六日八十一農糧字第0000000Ａ號所訂頒「免受現行建築法令限制之農業生產必要設施範圍」規定在案。本件原告所有坐落台北市○○區○○段三小段四三、四四地號土地為保護區內「田」地目之山坡地，八十六年二月間原告申請於該地上搭建三棟（每棟面積三三○平方公尺）農作物栽培或育苗網室，被告通知原告、台北市政府工務局建築管理處、士林區公所、士林區農會等相關單位派員於八十六年三月十日至現場會勘，會勘結果發現原告未經申請許可，已於系爭土地現場擅自進行整地，並新種植株高約二十至三十公分之杜鵑，有現場拍攝照片影本及會勘紀錄在可證，因認原告有違反山坡地保育利用條例情事。而且原告前曾因違反山坡地保育利用條例規定，多次經台北市政府通知改善及處以罰鍰處分並限期改正在案，有歷次違規處分書影本可證，惟改正限期屆滿，經被告派員檢查結果，應改正事項仍未符合要求，被告乃否准原告本件之申請案，於法尚無不合。原告主張：㈠土地所有人欲開發山坡地作為非農業使用時，始有山坡地保育利用條例第三十條第一項及都市計畫法第七十八條規定應先擬具水土保持計畫之適用，原告為栽培農作物並育苗，而將原有作物及雜物剷除，乃農作之必然行為，與採取土石、變更地形或開挖整地、整坡作業之行為迥然不同。㈡縱前有違反山坡地保育利用條例規定，亦經被告會勘指出原告所為，對土壤沖蝕崩塌流入道路，並無直接影響，且原告事後皆已配合改善，此可從時隔二年餘，皆未發生事故，足資為證，被告以此為由，駁回申請，並非允當云云。然查前揭「免受現行法令限制之農業生產必要設施範圍」係指搭蓋臨時性寮舍，且係農業生產必要設施，經農業主管機關認屬規定五項寮舍者得免依建築法申請建築執照並准申請接電，而該寮舍之基地如係屬山坡地保育利用條例適用範圍之土地，仍應依該條例有關規定辦理，本件系爭土地屬山坡地保育利用條例適用範圍之土地，應先擬具水土保持計畫後，經核准後始得進行整地，並申請搭蓋臨時性農作物栽培或育苗網室，原告未經核准擅自整地，違反山坡地保育利用條例，所稱其並非開發作為非農業使用，無山坡地保育利用條例適用餘地之詞尚不足採信。又原告曾被查獲於上開土地，未經核准擅自整地、除草，經台北市政府以八十三年十月四日府建五字第八三○六四七二七號函通知原告限於八十三年十一月十日前完成改正，屆期如未符合改正要求，將依法處以罰鍰有案。惟台北市政府於八十三年十月五日及八十四年一月四日，又先後再度查獲原告於上開系爭土地，未經核准擅自挖填、整地，經台北市政府依據山坡地保育利用條例第三十五條之規定，分別以八十三年十一月五日府建五字第八三○七二○一八號及八十四年一月十日府建五字第八四○○○三一一號處分書，各處以原告新台幣四萬五千元罰鍰之處分，並限期改正（改正期限分別為八十三年十二月三十日及八十四年二月十五日）。改正期限屆滿，台北市政府派員檢查結果，應改正事項仍未符合要求，復以八十四年二月二十八日北市建五字第一一四一三號函通知原告限於八十四年三月三十一日前改正完畢。因原告遲未繳納罰鍰，經台北市政府以八十四年三月十五日府建五字第八四○一八一三一號函通知原告限於八十四年四月三日前繳納，基於上開事實，台北市政府已將上開系爭土地列為一般追蹤案件列管在案。今原告於前案未改善，而又未先擬具水土保持計畫，送請主管機關核可，又再於系爭土地擅自進行整地，並新種植株高約二十至三十公分之杜鵑，原告所稱其非整地，而係農作之必然行為，事後已配合改善之詞，與事實不符，尚不足採信。綜上所述，被告基於水土保育目的，否准原告申請，並無違誤，訴願決定及再訴願決定遞予維持原處分，尚無不合，原告起訴意旨經查並無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段判決如主文。
中華民國八十七年六月二十五日
行政法院第二庭
審判長評事 徐樹海
評事 鄭淑貞 評事 黃璽君 評事 彭鳳至 評事 黃合文 右正本證明與原本無異
法院書記官蘇金全中華民國八十七年六月二十九日