最高行政法院88年度判字第4174號判決

裁判字號：最高行政法院88年判字第4174號判決

裁判日期：民國88年12月17日

裁判案由：土地重劃

行政法院判決八十八年度判字第四一七四號
原告乙○○
丙○○甲○○丁○○被告臺中縣政府右當事人間因土地重劃事件，原告不服內政部中華民國八十七年十一月四日台八七內訴字第八七○五一九九號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
事實緣被告為辦理台中縣霧峰鄉南柳村社區重劃，經擬具重劃計畫書，報經臺灣省政府以八十二年二月十九日府地五字第一五六三六五號函核定後，被告以八十二年三月二十四日府地劃第○六八七七七號公告，原告於重劃計畫書公告期間提出異議，請求暫緩辦理，被告以八十二年四月二十七日府地劃第○九三七三三號函復略謂俟公告期滿後，彙整提本區重劃協進會研商解決方案。嗣因被告以八十二年八月二十六日府地劃字第二○四八一六號公告並以同文號通知原告妨礙重劃工程及土地分配地上物拆遷補償清冊，原告旋於同年九月二十五日提出申訴書，謂渠等所有台中縣○○鄉○○○段六○五、六○六地號土地不參加該南柳社區土地重劃，案經被告八十二年十月一日府地劃字第二三八三四九號函復與規定不符，礙難受理。原告不服，提起訴願，指稱將渠等所有台中縣○○鄉○○○段六○五、六○六地號土地劃入該重劃區範圍內於法無據，但被臺灣省政府八十六年八月十二日府訴二字第一六二三三三號訴願決定駁回，原告仍不服，向內政部提起再訴願，經內政部八十六年十二月十五日台內訴字第八六○五○五九號再訴願決定以臺灣省政府誤將被告通知拆遷妨礙重劃之地上物通知書為原處分書，予以審議，自有欠合，原決定應予撤銷，由原決定機關重新查明後，另為適法之決定。臺灣省政府遂重為審議，仍為駁回之決定，原告仍不服，認「臺灣省農村社區試辦土地重劃要點」係臺灣省政府七十六年十二月十六日頒發之行政命令，被告挾行政命令，處理民眾私權，於法不合。又被告擬具之台中縣霧峰鄉南柳社區農村更新土地重劃計畫書，未依法定程序公告，應不具法律效力云云，向內政部提起再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略謂︰一、緣被告為辦理台中縣霧峰鄉南柳村社區重劃，經擬具重劃計畫書，報經臺灣省政府以八十二年二月十九日府地五字第一五六三六五號函核定後，被告以八十二年三月二十四日府地劃第○六八七七七號公告，原告於重劃計畫書公告期間提出異議，請求暫緩辦理，被告則以八十二年四月二十七日府地劃第○九三七三三號函復略謂俟公告期滿後，彙整提本區重劃協進會研商解決方案。嗣因被告以八十二年八月二十六日府地劃字第二○四八一六號公告並以同文號通知原告妨礙重劃工程及土地分配地上物拆遷補償清冊，原告旋於同年九月二十五日提出申訴書，謂原告等所有台中縣○○鄉○○○段六○五、六○六地號土地不參加該南柳社區土地重劃，案經被告以八十二年十月一日府地劃字第二三八三四九號函復與規定不符，礙難受理。原告不服，提起訴願，指訴將原告等所有台中縣○○鄉○○○段六○五、六○六地號土地劃入該重劃區範圍內於法無據，但被臺灣省政府八十六年八月十二日府訴二字第一六二三三三號訴願決定駁回。原告仍不服，向內政部提起再訴願，經內政部八十六年十二月十五日台內訴字第八六○五○五九號再訴願決定以臺灣省政府誤將原處分機關通知拆遷妨礙重劃之地上物通知書為原處分書，予以審議，自有欠合，原決定應予撤銷，由原決定機關重新查明後，另為適法之決定。臺灣省政府遂重為審議，仍為駁回之決定，原告仍不服，認「臺灣省農村社區試辦土地重劃要點」係臺灣省政府七十六年十二月十六日頒發之行政命令，被告挾行政命令，處理民眾私權，於法不合。又被告擬具之台中縣霧峰鄉南柳社區農村更新土地重劃計畫書，未依法定程序公告，應不具法律效力云云，向內政部提起再訴願。經內政部於八十七年十一月四日台（八七）內訴字第八七○五一九九號駁回再訴願，原告不服，爰於法定期間內提起本件訴訟。二、按內政部再訴願決定理由略以：「．．．卷查本件原處分機關依據首揭土地法第一百三十五條第二款及臺灣省農村社區試辦土地重劃要點第二點規定辦理台中縣霧峰鄉南柳社區重劃，全案經原處分機關擬具重劃計畫書，報經臺灣省政府以八十二年二月十九日府地五字第一五六三六五號函核定後，原處分機關以八十二年三月二十四日府地劃第○六八七七七號公告，再訴願人於重劃計畫書公告期間提出異議，請求暫緩辦理，並於同年九月二十五日提出申訴書，謂渠等所有台中縣○○鄉○○○段六○
五、六○六地號土地不參加南柳社區土地重劃，案經原處分機關依臺灣省農村社區試辦土地重劃要點第六點之規定查處，認公告期間表示反對之土地所有權人及面積均未超過重劃區所有權人及面積半數以上，乃以八十二年十月一日府地劃字第二三八三四九號函復再訴願人謂與規定不符，礙難受理。揆諸首揭法條及要點規定原處分並無不合，原決定亦無不洽．．．」等語云云，未究明被告原處分之法律依據，短短數語即草率駁回再訴願，嚴重漠人民權益，殊不足取。（一）再訴願決定書所指被告依據之法條為土地法第一百三十五條第二款及台灣省農村社區試辦土地重劃要點第二點規定辦理本件農地重劃：１．按土地法第一百三十五條規定：「市縣地政機關，因左列情形之一，經上級機關核准，得就管轄區內之土地，劃定重劃地區，施行土地重劃，將區內各宗土地重新規定其地界。」「二、土地面積畸零狹小，不適合建築使用者。」２．「台灣省農村社區試辦土地重劃要點」第二點規定：「農村社區更新依土地法第一百三十五條第二款實施土地重劃時，除法令另有規定外，依本要點規定辦理。」第五點規定：「辦理農村社區更新之地區，由縣（市）政府初勘報請本府地政處會同有關單位複勘核定後，縣（市）政府應即擬訂社區規劃圖說並舉辦說明會，宣導重劃意旨及具體作法，聽取土地所有權人意見，作為擬具重劃計畫書參考，並輔導土地所有權人依土地法第一百四十一條申請本土地重劃。」本件重劃應不適用前述要點，因前述要點僅在土地法第一百三十五條第二款及同法第一百四十一條規定之情形始有適用。準此，得適用前述要點之土地，依該要點第二點及第五點規定，僅限於「土地面積畸零狹小，不適用建築使用者。」之建地，而原告之土地其中六○六號土地依法編定為非都市土地之特定農業區、農牧用地，此有土地登記簿謄本可證，根本不在前述要點適用之列，農地如有重劃，應適用之法條應為土地法第一百三十五條第三款之規定：「市縣地政機關因左列情形之一，經上級機關核准，得就管轄區內之土地，劃定重劃地區，施行土地重劃，將區分各宗土地重新規定其地界。」「三、耕地分配不適合於農事工作，或不利於排水灌溉者。」而非同法第二款之規定。行政法院六十二年度判字第二三九號判決意旨揭示甚明：「查農地重劃僅就原有農地使用之狀態，因不適合於農事工作，或不利於排水灌溉，而予以整理，重新規定其地界，並非共有農地之分割，尤非農地權利之變更，故農地重劃之改編分配，除法律另有規定外，不得影響及所有人原有之權利，此觀土地法第一百三十五條第三款、第一百三十六條前段，土地重劃辦法第二十條第一項之規定，可臻明瞭。」另查「台灣省農村社區試辦土地重劃要點」第二點規定：「農村社區更新依土地法第一百三十五條第二款實施土地重劃時．．．」第五點規定：「辦理農村社區更新之地區，由縣（市）政府初勘報請本府地政處會同有關單位複勘核定後．．．並輔導土地所有權人依土地法第一百四十一條申請本土地重劃．．．」與最高法院五十五年度台上字第三二○三號判決意旨有違，該判決意旨明揭：「土地法第一百三十五條，為政府發動之土地重劃與同法第一百四十一條，由重劃區域內土地所有權人發動請求政府所為之重劃，二者性質不同．．．」「台灣省農村社區試辦土地重劃」要點第二點、第五點竟將性質不同之重劃混為一談，法律依據為何﹖莫名所以，被告仍執前述要點為執行本件重劃之法令依據，顯非適法，嚴重漠憲法保障原告之財產權。而再訴願決定書不察，指被告之原處分於法並無不合，令人難以甘服。三、「台灣省農村社區試辦土地重劃要點」僅為行政命令，並無法律依據，被告以之為原處分之法律依據，依法顯然不合：（一）憲法第十五條規定：「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。」同法第二十三條規定：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由，避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」準此，如對人民之財產權欲有所限制，必依法律規定始得為之。（二）中央法規標準法第一條規定：「中央法規之制定、施行、適用修正廢止，除憲法規定外，依本法之規定。」同法第二條規定：「法律得定名為法、律、條例或通則。」同法第三條：「各機關發布之命令，得依其性質，稱規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則。」同法第條規定：「左列事項應以法律定之．．．」「一、憲法或法律有明文規定，應以法律定之者。」「二、關於人民之權利或義務者。」（三）「台灣省農村社區試辦土地重劃要點」為被告主張辦理本件重劃之法律依據，然此「要點」並無法律依據，其性質依中央法規標準法第二條、第三條之規定，僅為行政命令，並非法律。依憲法第十五條、第二十三條規定，對於原告就前述土地之財產權，非以法律不得限制，此為法治國家依法行政及法律保留原則之具體實踐。中央法規標準法第二條、第三條亦同此旨趣。被告徒以僅具行政命令之「台灣省農村社區試辦土地重劃要點」為執行本件重劃之法令依據，所為未謹守法治國家依法行政及法律保留之原則，顯已違憲。（四）前述「台灣省農村社區試辦土地重劃要點」因僅具行政命令性質，因而缺乏強制力，以致實施土地重劃時，凡及土地所有權人權益有所爭議時，均須透過協商、溝通方式辦理，迄有窒礙難行之處，影響重劃業務推動，而中央法規「農村社區土地重劃條例」尚待立法院審議，何時完成立法程序，仍難預料，因而台灣省政府遂訂定「台灣省農村社區更新土地重劃實施辦法」草案（懇請鈞院向台灣省政府函查此草案之制定及審議經過即明），雖經台灣省議會於八十六年七月間通過，然揆諸前述說明，該辦法仍僅有行政命令性質，非有中央法規制定通過，不得以此限制人民財產權。況查本件重劃起始於八十一年間，被告明知「台灣省農村社區試辦土地重劃要點」僅為行政命令，欠缺強制力，竟未經原告同意，強行將原告私有之前述土地納入重劃範圍內，是否有不法利益，固無從查考，然被告之行為顯已違憲。前述要點欠缺強制力，台灣省政府於「台灣省農村社區更新土地重劃實施辦法草案總說明」已自承無誤。被告為下級機關，台灣省政府為上級機關；上級機關已自承前述要點欠缺強制力，何以下級機關仍悍然適用前述要點進行本件重劃﹖而上級機關明確知悉要點並無法律依據，在原告依法提出訴願、再訴願時，竟然官官相護，未有任何理由詳予說明，俾使人民心服口服，即草率駁回訴願、再訴願，嚴重漠人民權益，莫此為甚！請判決駁回等語。
被告答辯意旨略謂︰一、被告辦理霧峰鄉南柳農村社區更新土地重劃係依據土地法第一百三十五條規定「市縣地政機關因左列情形之一經上級機關核准，得就管轄區內之土地，劃定重劃地區，施行土地重劃，將區內各宗土地重新規定其地界：（一）實施都市計畫者。（二）土地面積畸零狹小，不適合於建築使用者。（三）耕地分配不適合於農事工作或不利於排水灌溉者。（四）散碎之土地交換合併，成立標準農場者。
（五）應用機器耕作，興辦集體農場者。」暨台灣省農村社區試辦土地重劃要點第四點規定：「縣（市）政府為辦理農村社區更新勘選之土地重劃區範圍，儘量以編定鄉村區邊緣或明顯之地形、地物為界線，但為兼顧農村社區整體規劃之完整性，得以規劃範圍酌予調整鄉村區界限。」辦理，案經臺灣省政府地政處八十一年十二月十五日八十一地五字第一○○一八六號函核定重劃範圍，復以八十二年二月十九日八二府地五字第一五六三六五號函核定南柳社區重劃計畫書有案。是故本區範圍既經上級機關核定，即告確定。二、又被告依土地法第一百四十條規定：「土地重劃，自公告之日起三十日內，有關係之土地所有權人半數以上，而其所有土地面積除公有土地外，超過重劃地區內土地總面積一半者，表示反對時，市縣地政機關應即呈報上級機關核定之。」暨台灣省農村社區試辦土地重劃要點第六點規定：「農村社區土地重劃，應由縣（市）政府擬具重劃計畫書報經本府核定，並於重劃區所在地鄉（鎮、市、區）公所或社區之適當處所公告並通知土地所有權人，公告滿三十日後，實施之。前項公告期間，土地所有權人對重劃計畫書內容有意見時，應以書面提出，縣（市）政府應即查明處理，或提請縣（市）政府農村社區重劃委員協調，協調不成時報請本府核定」。而以八十二年三月二十四日八二府地劃字第○六八七七七號函。公告三十日，公告期間原告雖於八十二年四月十二日以存證函向被告提出異議，惟於公告期滿後經總結異議人數及面積未過半數，不符合土地法第一百四十條之規定，是本案重劃範圍已告確定，被告自無修正重劃範圍及計畫書之必要，自應依據原擬定計畫執行並函復原告。三、又查本區重劃之始即以民意為依歸，除依台灣省農村社區試辦土地重劃要點第四點後段之規定將適當範圍納入重劃與調整鄉村區界線，報奉行政院農業委員會及台灣省政府地政處核准有案，同時依上揭要點各項規定辦理計扣負擔及按重劃前原位次分配，使重劃後各宗土地均面臨道路適合建築，並配置必要之公共設施，同時結合農宅輔建、整建，使外流人口回流，且省府更研議促進農村社區更新後續發展計畫，俾使農村社區更新更臻盡善盡美之目標。惟原告等對法令不察與曲解，謂「台灣省農村社區試辦土地重劃要點」，違反憲法第十五條、第二十三條規定等語，惟本要點之各項規定及人民權利義務關係，均參酌平均地權條例、農地重劃條例、市地重劃實施辦法及相關規定訂定，並報請內政部七十六年十一月二十六日台滏內地五字第五五○六五七號函同意備查後發布實施，按土地法第一百三十五條前段及第一百四十一條文有明定。此項規定為增進公共利益所必要，尚難謂與憲法第十五條及第二十三條有何牴觸。此觀大院八十六年度判字第二五八八號對台南縣政府辦理六甲鄉龜港農村社區判決可悉。綜上結論，本案訴訟為無理由，且原告等以一己之私而致本區重劃進度無法如期完成，誠不足取，敬請鑑察並依法判決駁回原告之訴等語。
理由按土地法第一百三十五條及一百四十條規定：「市縣地政機關因左列情形之一，經上級機關核准，得就管轄區內之土地，劃定重劃地區，施行土地重劃，將區內各宗土地重新規定其地界：一、實施都市計畫者。二、土地面積畸零狹小，不適合於建築使用者。三、．．．。」「土地重劃，自公告之日起三十日內，有關係之土地所有權人半數以上，而其所有土地面積，除公有土地外，超過重劃地區內土地總面積一半者表示反對時，市縣地政機關應即呈報上級機關核定之。」又臺灣省農村社區試辦土地重劃要點第二點及第六點規定：「農村社區更新依土地法第一百三十五條第二款實施土地重劃時，除法令另有規定外，依本要點規定辦理。」「農村社區土地重劃，應由縣（市）政府擬具重劃計畫書報經本府核定，並於重劃區所在地鄉（鎮、市、區）公所或社區之適當處所公告並通知土地所有權人，公告滿三十日後實施之。前項公告期間，土地所有權人對重劃計畫書內容有意見時，應以書面提出，縣（市）政府應即查明處理，或提請縣（市）政府農村社區重劃委員協調，協調不成時報請本府核定。」卷查本件被告依據首揭土地法第一百三十五條第二款及臺灣省農村社區試辦土地重劃要點第二點規定辦理台中縣霧峰鄉南柳社區重劃，全案經被告擬具重劃計畫書，報經臺灣省政府以八十二年二月十九日府地五字第一五六三六五號函核定後，被告以八十二年三月二十四日府地劃第○六八七七七號公告，原告於重劃計畫書公告期間提出異議，請求暫緩辦理，並於同年九月二十五日提出申訴書，謂渠等所有台中縣○○鄉○○○段六○五、六○六地號土地不參加南柳社區土地重劃，案經被告依臺灣省農村社區試辦土地重劃要點第六點之規定查處，認公告期間表示反對之土地所有權人及面積均未超過重劃區所有權人及面積半數以上，乃以八十二年十月一日府地劃字第二三八三四九號函復原告謂與規定不符，礙難受理。揆諸首揭法條及要點規定原處分並無不合，一再訴願決定遞予維持，亦無不妥。原告雖訴稱：「台灣省農村社區試辦土地重劃要點」僅為行政命令，並無法律依據，被告據為處分，違反憲法第十五條、第二十三條及中央法規標準法之規定云云。查本案土地重劃，被告以八十二年三月二十四日八二府地劃第○六八七七七號函公告三十日，公告期間原告雖於八十二年四月十二日向被告提出異議，惟於公告期滿後經總結異議人數及面積，並未符合土地法第一百四十條之規定，故本案重劃範圍已告確定，被告自無修正重劃範圍及計畫書之必要，而應依據原擬定計畫執行。且目前該區已完成區內重劃工程，刻正辦理土地分配作業，重劃計畫接近完成階段，並無重新辦理重劃範圍變更或修正計畫書之需要。又本案土地重劃係為執行國家經濟政策及公共需要之行政行為，重劃之始，除依台灣省農村社區試辦土地重劃要點第四點後段之規定將適當範圍納入重劃與調整鄉村區界線，報奉行政院農業委員會及台灣省政府地政處核准有案外，同時依上揭要點各項規定辦理計扣負擔及按重劃前原位次分配，使重劃後各宗土地均面臨道路適合建築，並配置必要之公共設施，同時結合農宅輔建、整建，使外流人口回流。且台灣省政府更研議促進農村社區更新後續發展計劃，俾使農村社區更新臻盡善盡美之目標。又查該試辦土地重劃要點之各項規定及人民權利義務關係，均參酌平均地權條例、農地重劃條例、市地重劃實施辦法及相關規定訂定，並報請內政部七十六年十一月二十六日台（七六）內地五字第五五○六五七號函同意備查後發布實施，並不違土地法第一百三十五條前段及一百四十一條之規定。且此項規定為增進公共利益所必要，尚難謂與憲法第十五條、第二十三條及中央法規標準法有何牴觸。原告所訴各節，均為其一己之見，核無足採。本件原處分及一再訴願決定俱無違誤，原告起訴意旨，難謂為有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中華民國八十八年十二月十七日
行政法院第六庭
審判長評事 鍾曜唐
評事 徐樹海 評事 高啟燦 評事 林家惠 評事 劉鑫楨 右正本證明與原本無異
法院書記官賀瑞鸞中華民國八十八年十二月二十日