裁判字號：最高行政法院88年判字第4223號判決
裁判日期：民國88年12月23日
裁判案由：廢棄物清理法
行政法院判決八十八年度判字第四二二三號
原告黑松股份有限公司代表人甲○○被告臺北市政府環境保護局右當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國八十七年九月十七日八七環署訴字第六三二八六號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
事實緣依行為時廢一般容器回收清除處理辦法規定及行政院環境保護署檢送之名冊，原告係屬一般容器之紙容器相關業者，並為「中華民國紙包裝食品推廣協會」以下簡稱「紙包裝協會」）之會員，委託該共同回收清除處理組織（以下簡稱共同組織）全權處理廢紙容器回收清除處理事宜。原告於民國（以下同）八十四年一月一日至二月三十一日所達成之廢紙容器回收率，係依據該共同組織申報之廢紙容器整體回收率百分之
二十二．八一而認定，未達該署公告之回收率－百分之五十，被告乃予告發，並以八十五年九月二十五日廢字第Ｘ○○六四三四號處分書裁處三萬元（折合新台幣九萬元）罰鍰，原告不服，提起訴願，經台北市政府以八十五年十二月十八日府訴字第八五○八一六六八號訴願決定將原處分撤銷，並責由被告另為處分。嗣被告復於八十七年二月九日以廢字第Ｙ○一五六五六號處分書仍處新台幣九萬元罰鍰，原告仍不服，再次提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：原告起訴意旨及補充理由略謂：一、按原告係屬一般容器業者，自有一般容器回收清除處理辦法（以下簡稱該辦法）第二十條適用。查該辦法第二十條雖規定一般容器業者應申報回收率，但依該辦法第二十一條及二十二條第六款規定可知，一般容器業者亦得於參加共同組織後，由共同組織代為申報回收率。今原告既已加入中華民國紙包裝食品推廣協會（以下簡稱該協會），由該協會代為執行回收清除處理工作，並代為申報回收率，而該協會亦已向各縣市環保局申報包含原告內之委託廠商之八十四年度回收率。二、又台北市訴願委員會前就發泡塑膠者不服台北市政府環境保護局所作回收率未達公告標準處分所提之訴願案，曾於八五府訴字第八五○○二五三八號訴願決定中為「查本件原處分機關處以訴願人新台幣六萬元之罰鍰無非依據保綠會向行政院環境保護署申報之回收率．．．未達到公告回收率之標準，惟查，保綠基金會向行政院環境保護署申報之回收率，究係指發泡塑膠廢容器業者之整體回收率，抑或僅係指訴願人之回收率？依卷附資料尚無從認定．．．則訴願人之回收率究為若干，即有待查證，原處分機關逕以訴願人之回收率為．．．予以處罰，其認定事實證據之證據力，尚嫌薄弱，從而，本件原處分應予撤銷．．．之決定。同理，該協會向行政院環境保護署申請之回收率，究係指容器業者之整體回收率抑係指原告之回收率，依該協會之資料亦無從認定，則原告之回收率究為若干，尚待查證。三、又該協會雖由業者組成，惟原告並未參予該協會之實際運作，縱原告係該協會之會員，本應承認該協會申報之回收率，如該協會代原告回收率未達標準，原告自應受處分。惟查該協會申報之回收率，應由被告究明詳實，而後方據以為適當之處分或不為處分。今被告機關未能向該協會究明，即據以處分原告，此種處分實為草率。且環保署八十五年八月十二日環署廢字第四四三八二號謂「．．．聯合回收組織（即共同組織）．．．其回收率之申報，除清理計畫書有特別申明外，共同組織等同於業者辦理回收，即以共同組織達成之回收率為個別業者之回收率．．．『可要求該會於申報時，提報個別業者之回收率或自行敘明共同平均率即為個別業之回收率』。」，顯見環保署亦認為平均回收率與個別回收率並不等同。且於共同組織申報平均回收率時，主管機關應要求該共同組織，就個別業者提報個別回收率，或由該共同組織自行敘明其共同回收率即代表個別業者之各別回收率。故共同組織所申報之回收率，可能係平均回收率或個別回收率。且唯有於共同組織自行敦明其申報之平均回收率即代表個別業者之個別回收率，行政機關始得以該平均回收率為個別回收率。於本案中，紙包裝協會依該辦法規定申報各成員之回收率時，僅申報平均回收率，既未申報個別回收率，亦未敘明以該平均回收率做為個別業者之回收率時，主管機關固然無法得知個別業者之個別回收率，且無法依未申報個別回收率或平均回收率過低之事實，處罰紙包裝協會，然此乃立法之闕漏，而屬於法律漏洞，並未使主管機關有主動將平均回收率當作個別回收率之權能，此由上述環保署之公函內容觀之甚明。是行政主管機關應主動清查個別業者之個別回收率，方得依各該個別回收率依法作出決定或處分。如主管機關事實上無法清查個別業者之個別回收率，應自修定法律以解決此問題。而不得於無法律或命令依據之情形下，擅自將共同組織申報之平均回收率，視為或推定為係個別業者之個別回收率，並作為行政處分之依據。四、縱鈞院認前函之重點在於，除共同組織於清理計劃書有特別申明外，應以共同組織達成之回收率為個別業者之個別回收率。則該函之作成時間為八十五年八月十二日，斯時該協會早已申報八十四年度之回收率，故依「法律不溯既往原則，該函亦不應適用於八十四年度申報之回收率。且台灣省政府亦曾於八六府訴一字第一五六八一○號再訴願決定書，對第三人利樂包股份有限公司就不服類似處分之再訴願，以「當事人主張事實，需附舉證責任，倘所提出之證據，不足為其主張事實之證明，自不能認其主張之事實為真實。又行政官署對人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實。倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法（行政法院三十九判字第二號判例參照）」，而主張撤銷原處分及原決定，並發由原處分機關另為處分。五、司法機關審理司法案件，皆應查明證據後，方可據為判斷之基礎，如此方可代人誠服其決定，且刑事審判更有「罪疑惟輕」原則，亦即除非檢察官能確實證明被告有罪，否則被告皆應無罪。而行政機關處分人民應如法院審理刑事案件，需於查明證據後，方可據為處分之基礎，而使人誠服其處分。今被告機關未究明該回收率之真正意函，即謂原告應承認、承受該回收率，此種處分已違反前述原則之精神，實不足保障原告之權利。六、茲再補充理由如后：（一）按被告機關一再主張；曾以行政院環境保護署（下簡稱環保署）八十五年八月十二日環署廢字第四四三八二號函為依據，要求原告及其他業者或中華民國紙包裝食品推廣協會（下簡稱該協會）申報原告及其他業者之個別回收率，且謂已於函文內註明如未能提報個別回收率，則「視同」原告及其他業者同意以該協會申報之回收率作為原告之個別回收率。既原告及該協會皆未能申報原告之個別回收率，被告機關自得以該協會申報之回收率「視為」原告之個別回收率等云云。唯被告機關主張顯然違返「行政機關應依法行政」之最高指導原則。（二）、查於本案中，該協會依規定申報各成員之回收率時，僅申報平均回收率，既未申報個別回收率，亦未敘明以該平均回收率做為個別業者之回收率時，固然使主管機關無法得知個別業者之個別回收率而無法處罰業者；亦無法以未申報個別回收率或平均回收率過低之事實，處罰該協會。然此乃立法之闕漏而屬於法律漏洞，並未使主管機關有「『主動』將平均回收率當做個別回收率」之權能。是行政主管機關應主動清查個別業者之個別回收率，方得依各該個別回收率依法做出決定或處分。不得於無法律或命令為依據之情形下，擅自將共同組織申報之平均回收率，視為或推定為係個別業者之個別回收率，並做為行政處分之依據。此所以台北市訴願委員會早自八十五年二月（環保署作成環署廢字第四四三八二號函之前）間，即以陸續就發泡業者不服台北市政府環境保護局所作之數件相類似處分所提起之多件訴願案中，做成決定，其決定皆謂「基金會向環保署申報之回收率，抑或僅係指訴願人之回收率？依卷附資料尚無從認定，．．．則訴願人之回收率究為若干，即有待查證，原處分機關逕以訴願人回收率為．．．予以處罰，其認定事實證據之證據力，尚嫌薄弱，從而，本件原處分應予撤銷．．．」。自環署廢字第四四三八二號函之作成日期係在台北市訴願委員會做成上訴決定之後觀之，顯見環保署前函係因應台北市訴願委員會之決定所作之補充。惟依「法律不溯既往」原則，縱被告機關欲以環署廢字第四四三八二號函為依據，處罰業者，亦不得溯及就八十四年度申報之回收率為處分，蓋則該函之作成時間為八十五年八月十二日，斯時該協會早已申報八十四年度之回收率，故被告機關自不應該函溯及處罰業者。（三）、況環保前述函號雖謂「．．．聯合回收組織（即共同組織）．．．其回收率之申報，除清理計劃書有特別申明外，共同組織等同於業者理回收，即以共同組織達成之回收率為個別業者之回收率．．．」，惟亦謂「．．．『可要求該會於申報時，提報個別業者之個別回收率或自行敘明共同平均率即為個別業者之回收率』。」，顯見環保署事實上亦認為「平均回收率」與「個別回收率」二者間並不同。且於共同組織申報回收率時，主管機關應「事先」要求該共同組織，就個別業者提報個別回收率，或由該共同組織自行敘明其共同回收率即代表個別業者之個別回收率。故共同組織所申報之回收率，可能係平均回收率或個別回收率，且唯有於共同組織自行敘明其申報之平均回收率即代表個別業者之個別回收率，行政機關始得以該平均回收率做為個別回收率。（四）且台灣省政府曾於八六府訴一字第一五八六一○號再訴願決定書，對第三人利樂包股份有限公司就不服類似處分所提之再訴願，「以當事人主張之事實，須附舉證責任，倘所提出之證據，不足為其主張事實之證明，自不能認其主張之事實真實。又行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實。倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法（行政法院三十九年判字第二號判參照）」，而主張撤銷原處分及原決定，並發由原處分機關另為處分。而司法機關審理司法案件，皆應查明證據後，方可據為判斷之基礎，如此方可使人誠服其決定。而行政機關為行政而影響、處分人民之自由權利時，亦需於查明證據後，方可據為處分之基礎。今被告機關未究明原告之真正回收率，即謂原告應承認、承受該協會所申報之回收率而處分原告，此種處分以違反「行政機關依法行政」之最高原則，實不足保障原告之權利。綜上所述，請判決撤銷原處分及一再訴願決定等語。
被告答辯意旨略謂︰按「一般容器業者為執行回收清除處理工作，得依容器之材質或裝填物質之種類成立共同回收清除處理組織（以下簡稱共同組織）．．．。」「一般容器業者成立共同組織執行回收者，左列事項得由共同組織辦理：一、依第四條規定辦理登記。．．．六、依第二十條規定申報營業量、輸入量、回收量、處理量及回收率。」為行為時廢一般容器回收清除處理辦法第二十一條、第二十二條所明定。查個別業者依上述辦法組成聯合回收組織（即共同組織），並代業者執行回收工作，其建立回收系統，建置回收點、再生處理回收物品，提報計畫及與回收商、再生處理廠簽訂契約書等，均由參加業者共同為之，其回收所需費用係業者依營業量、回收量而平均分攤，另由各地回收之廢容器，亦未區分原為何廠商製造或輸入，從而業者組成之共同組織執行之回收成效，亦為各業者之綜合成效，因此關於回收率之申報，除清理計畫書有特別申明外，共同組織申報之整體回收率自得視為業者之個別回收率（環保署八十五年八月十二日八五環署廢字第四四三八二號、八十六年三月十一日八六環署廢字第一五○三一號函釋參照）。由於紙包裝協會申報之八十四年全年紙容器之營業量、回收量、回收率等資料，係該共同組織所屬業者之共同申報量，並無分別個別業者之數量，本局曾以八十六年四月一日北市環五字第○九○八五－一號函，請原告申報其八十四年度紙容器之個別營業量、回收量、回收率等資料，且於該函內註明如未個別提列上述資料或未回覆，則視同原告同意以紙包裝協會共同申報之營業量、回收量、回收率，做為原告之個別申報量，惟原告及紙包裝協會均未能提列個別業者回收率，本局乃據以將共同組織申報之回收率視為其所屬各會員業者之個別回收率，此有原告決定卷附相關函件資料及再訴願答辯書敘明可稽，是本件原告八十四年度全年紙容器回收率既未達前揭環保署公告回收率標準，本局予以裁罰，於法並無不合，原告所稱法律條文待酌，在法律另未經立法修訂前，惟有依現有法令之規定依法行政。
綜上所述，原告之訴為無理由，請判決駁回等語。
理由
一、按「物品或其包裝、容器經食或使用後足以產生左列性質之一之一般之廢棄物，致有嚴重污染環境之虞者，由該物品或其包裝、容器之製造、輸入、販賣業者負責回收清除、處理之：一、不易清除、處理。二、含長期不易腐化之成分。三、含有害物質之成分。前項一般廢棄物之種類、物品或其包裝、容器之業者範圍，由中央主管機關公告之：其一般廢棄物之回收清除、處理辦法，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之。」「物品或其包裝、容器之業者違反第十條之一第二項之公告或辦法者，處二萬元以上五萬元以下罰鍰．．．」為行為時廢棄物清理法第十條之一及第二十三條之一所明定。又「本辦法所稱一般容器，指以鋁、鐵、紙、玻璃、鋁箔、塑膠或其他經中央主管機關公告之單一或複合材質製成，用以裝填可供食用或使用之物質之容器。」「一般容器業者得依左列方式執行廢一般容器之回收工作：（一）設置地區性回收站、回收中心。（二）設置回收點或回收設備。（三）押金方式。（四）委託公、民營廢棄物清除、處理機構。（五）委託財團法人一般廢棄物回收清除處理基金會。（六）其他經中央主管機關核可之方式。．．．。」「一般容器業者每一定期間應達成之回收率，由中央主管機關會商中央目的事業主管機關依一般容器材質及裝填物質之種類公告之。」行為時廢一般容器回收清除處理辦法第二條第一項、第五條、第十二條分別定有明文。又行政院環境保護署八十二年八月十七日環署廢字第四○一六一號公告：「公告以紙板製成，並於其上浸蠟處理或塗佈塑膠薄膜之包裝容器（紙容器）為不易清除、處理及含長期不易腐化成分之一般廢棄物。」且該署業於八十三年十二月三十日以環署廢字第六五七九四號公告八十四年一月一日至八十四年十二月三十一日止紙容器－飲料、乳品應達成之回收率為百分之五十。本件原告係以紙容器裝填其所生產之商品，屬一般容器之紙容器相關業者，加入「紙包裝協會」成為會員，委託該共同組織全權處理廢紙容器之回收清除處理事宜。該共同組織所申報八十四年一月一日至八十四年十二月三十一日廢紙容器之整體回收率為百分之二十二．八一，未達前揭行政院環境保護署公告之回收率，經被告函請「紙包裝協會」提供業者之個別回收率，該共同組織則函復略以：因係共同回收故無法個別計算。被告乃將共同組織申報之回收率，視為本件原告所達成之回收率，以原告未達前揭該署公告之回收率標準，予以裁處三萬元（折合新台幣九萬元）罰鍰，揆諸首揭法條、辦法及公告規定，並無不合。原告起訴主張如事實欄所載，其重點略謂：（一）按原告係屬一般容器業者，自有廢一般容器回收清除處理辦法（以下簡稱該辦法）第二十條適用。查該辦法第二十條雖規定一般容器業者應申報回收率，但依該辦法第二十一條第二十二條第六款之規定可知，一般容器業者亦得於參加共同組織後，由共同組織代為申報回收率。今原告既已加入中華民國紙包裝食品推廣協會（以下簡稱該協會），由該協會代為執行回收清除處理工作，並代為申報回收率。（二）．．．該協會向行政院環保署申報之回收率，究係指容器業者之整體回收率抑係指原告之回收率，依該協會之資料亦無從認定，則原告之回收率究為若干，尚待查證。（三）．．．協會申報之回收率，應由被告究明詳實，而後方據以為適當之處分或不為處分。今被告機關未能向該協會究明，即據以處分原告，此種處分實為草率．．．。平均回收率與個別回收率並不等同。且於共同組織申報平均回收率時，主管機關應要求該共同組織，就個別業者提報個別回收率，或由該共同組織自行敘明其共同回收率即代表個別業者之各別回收率。故共同組織所申報之回收率，可能係平均回收率或個別回收率。且唯有於共同組織自行敘明其申報之平均回收率即代表個別業者之個別回收率，行政機關始得以該平均回收率為個別回收率。．．．如主管機關事實上無法清查個別業者之個別回收率，應自修定法律以解決此問題。而不得於無法律或命令為依據之情形下，擅自將共同組織申報之平均回收率，視為或推定為係個別業者之個別回收率，並作為行政處分之依據。（四）除共同組織於清理計劃書有特別申明外，應以共同組織達成之回收率為個別業者之個別回收率。則該函之作成時間為八十五年八月十二日，斯時該協會早已申報八十四年度之回收率，故依「法律不溯既往」原則，該函亦不應適用於八十四年度申報之回收率。（五）司法機關審理司法案件，皆應查明證據後，方可據為判斷之基礎，如此方可使人誠服其決定，且刑事審判更有「罪疑惟輕」原則，亦即除非檢察官能確實證明被告有罪，否則被告皆應無罪。而行政機關處分人民應如法院審理刑事案件，需於查明證據後，方可據為處分之基礎，而使人誠服其處分。今被告機關未究明該回收率之真正意函，即謂原告應承認、承受該回收率，此種處分已違反前述原則之精神，實不足保障之原告之權利等語。然查：（一）按「一般容器業者為執行回收清除處理工作，得依容器之材質或裝填物質之種類成立共同回收清除處理組織（以下簡稱共同組織）．．．。」「一般容器業者成立共同組織執行回收者，左列事項得由共同組織辦理：一、依第四條規定辦理登記。．．．六、依第二十條規定申報營業量、輸入量、回收量、處理量及回收率。」為行為時之廢一般容器回收清除處理辦法第二十一條、第二十二條所明定、查個別業者依上述辦法組成回收組織（即共同組織），並代業者執行回收工作，其建立回收系統，建置回收點。再生處理回收物品，提報計畫書及回收商、再生處理廠簽訂契約書等，均由參加業者共同為之，其回收所需費用係業者依營業量、回收量而平均分攤，另由各地回收之廢容器，亦未區分原為何廠商製造或輸入，從而業者組成之共同組織執行回收成效，亦為各業者之綜合成效。（二）由於紙包裝協會申報之八十四年全年紙容器之營業量、回收量、回收率等資料，係該共同組織所屬專業之共同申報量，並無分別個別業者之數量，被告曾以八十六年四月一日八六北市環五字第○九○八五－一號函，請原告申報其八十四年度紙容器之個別營業量、回收量、回收率等資料，且於該函內註明如未個別提列上述資料或未回覆，則視同原告同意以紙包裝協會共同申報之營業量、回收量、回收率，做為原告之個別申報量，惟原告及紙包裝協會均未能提列個別業者回收率，此有原決定卷附相關函件資料及再訴願答辯書敘明可稽，因共同組織申報之廢紙容器整體回收率僅百分之二十二點八一，未達公告之回收率百分之五十，原告又未能舉證證明其個別之回收率達公告標準以上，紙包裝協會亦未提列原告之個別回收率，被告因認原告八十四全年紙容器回收率未達行政院環境保護公告回收標準予以裁罰，於法尚無不合。原告所稱不應將共同組織申報之回收率視為其所屬各會員業者之個別回收率而加以裁罰之詞，尚不足採。訴願決定及再訴願決定遞予維持原處分並無違誤，原告起訴意旨經查無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中華民國八十八年十二月二十三日
行政法院第二庭
審判長評事 陳石獅
評事 彭鳳至 評事 黃合文 評事 林茂權 評事 王立杰 右正本證明與原本無異
法院書記官蘇金全中華民國八十八年十二月二十八日