裁判字號：臺北高等行政法院96年訴字第1666號判決
裁判日期：民國96年12月06日
裁判案由：優惠存款
臺北高等行政法院判決
96年度訴字第01666號原告甲○○送達代收人乙○被告銓敘部代表人丙○○（部長）訴訟代理人戊○○
己○○丁○○上列當事人間因優惠存款事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國96年3月6日96公審決字第0122號復審決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
壹、事實概要：原告原係行政院人事行政局地方行政研習中心科員，其自願退休案前經被告民國（下同）93年9月15日部退三字第0932412941號函核定於00年00月0日生效，嗣因被告推動公務人員退休所得合理化改革方案，以95年9月13日部退管三字第0952685341號函依增訂退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點（以下簡稱公保優存要點）第3點之1核算原告於優惠存款期滿後得辦理續存之最高金額為新臺幣（下同）802,600元。原告不服，提起復審，復遭公務人員保障暨培訓委員會（以下簡稱保訓會）復審決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：求為判決
㈠、復審決定及原處分均撤銷，被告應依原告原訂之優惠存款額度及1,167,200元辦理優惠存款續存。
㈡、訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明：求為判決如主文所示。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：原告一生務公，一向奉公守法、清廉自持，被告卻於95年9月13日部退管三字第0952685341號函增訂公保優存要點第3點之1，核算原告於優惠存款期滿後得辦理續存之最高金額為802,600元，與原定之1,167,200元相較，顯有鉅額差距。按中央法規標準法第5條第1項第2款規定，及我國法規之不溯既往與保護既有權益原則，被告擅自增訂該公保優存要點，違法扣減原告之公保養老給付金額，影響原告權益至鉅。被告所訂上開公保優存要點係屬行政命令性質，如何能規範退休公務員之權益？被告案提經立法院95年12月12日決議推翻被告之決定，並依立法院職責（應為「權」之誤」）行使法第62條規定，決議通知被告溯自95年2月16日廢止，且預算審查通過，依大法官解釋係屬「策施性」（應為「措施性」之誤）法律，各機關均有執行之義務，惟被告迄今尚藉故拒絕執行。
二、被告主張之理由：
㈠、本案原告於93年10月1日退休生效且支領月退休金，即應適用公保優存要點第3點之1之規定。被告依該要點之規定以95年9月13日部退管三字第0952685341號函核算原告於優惠存款期滿後之續存最高金額，於法並無違誤。
１、優惠存款制度為政策性福利措施、給付行政措施，得由被告依職權辦理：
⑴、考試院及被告依憲法增修條文第6條第1項、考試院組織法
第6條及銓敘部組織法第1條規定，掌理公務人員之銓敘、保險、退休、撫卹，以及任免、考績、級俸、陞遷、褒獎之法制事項，因此考試院本得於固有權限範圍內，由院長、副院長、考試委員及相關部會首長組成之考試院會議作成決議，行使其權限。被告亦得於法定職掌事項範圍內，依考試院院會決議，就相關職掌事項進行制度之建立與改革，以健全我國人事制度。
⑵、依司法院釋字第443號解釋關於層級化法律保留之意旨，給
付行政措施因較不涉及人民生命、自由及財產權利之侵害，故其法律規範密度較低，在不涉及公共利益之重大事項時，允許以法規命令或行政規則訂定即可。是被告基於文武衡平原則及考量當時之退休人數少、得儲存之養老給付金額低，政府需支付補貼之優惠存款差額利息總金額占國家整體資源之比重不高等因素，於63年12月17日訂頒具有行政規則性質之公保優存要點，以及現今因應國家財經環境轉變與公務人員待遇調整情形等情勢變遷，綜合考量國家資源有效利用後，適時修正公保優存要點（增訂3之1），並無侵害人民自由及生命之重大利益，要無違反法律保留原則。
⑶、復以司法院釋字第280號解釋理由書、最高行政法院93年度
判字第78號判決意旨，是優惠存款既為政策性補助措施，於政府預算有限之情況下，主管機關自得本其權責加以審酌得適用之對象與範圍，以期有限之資源發揮最大之效益。因此，優惠存款制度係政府早期建立之政策性福利措施（屬給付行政措施），此亦獲得最高行政法院判決之肯認。據此，公保優存要點僅屬一過渡性、暫時性之政策性福利措施，得由被告基於主管機關之地位，依權責審酌其實施情形，並作必要之檢討修正，以期國家有限之資源發揮最大之效益。
２、為配合國家經濟發展、社會環境變遷，優惠存款制度應適時檢討修正：
⑴、依司法院釋字第485號解釋意旨，鑒於國家資源有限，社會
政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況，依資源有效利用之原則，並注意與一般國民間之平等關係，就福利資源為妥善之分配；給付方式及額度之規定，亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成立法目的所需必要限度而給予明顯過度之照顧。司法院釋字第542號解釋亦重申，社會政策之立法，在目的上須具資源有效利用、妥善分配之正當性，在手段上須有助於目的之達成且屬客觀上所必要，亦即須考量手段與目的達成間之有效性及合比例性。被告爰依前述司法院解釋之意旨，就國家之經濟及財政狀況，依資源有效利用原則，注意公務人員與一般國民間之平等關係，福利資源妥善分配等因素考量下，進行改革方案之研議，並配合修正公保優存要點規定，僅對於退休所得超過其最後在職待遇一定比例之人員，始限制其優惠存款額度，至於未超過該比例者，則仍得依原儲存額度辦理優惠存款，俾落實照護退休人員之基本生活需求，符合優惠存款制度之建制目的外，並可同時減輕國家財政負擔、促使社會福利資源有效運用，且有效降低退休公務人員與一般人民退休所得間之差距，維持兩者間之平等關係。
⑵、復以優惠存款制度之實施依據，係被告依職權，於63年12月
17日訂頒之公保優存要點（嗣後亦曾於84、88、89年間，為配合公務人員退休撫卹新制之實施及對於機關改制或待遇類型變更之人員具有退休撫卹舊制年資所核給之公保養老給付，得否辦理優惠存款等事項，進行3次修正）。是以，於今改革方案配合修正公保優存要點以為推動，並無所謂違反法律保留原則之疑義。優惠存款制度既為政策性福利措施，被告自得基於主管機關之地位，依權責審酌其實施情形，配合國家資源有效利用原則，為必要之檢討修正。是以，改革方案之推行，與公保優存要點規定之修正，均與依法行政、法律保留無違。
㈡、基於退休公務人員公保養老給付優惠存款具持續性、週期性質，每1年或2年即須由退休人員辦理續存作業，對於受理優惠存款之金融機構（臺灣銀行）而言，凡符合養老給付優惠存款條件之已退休人員與未來退休人員，日後均屬優惠存款之存戶，亦將持續辦理續存作業，二者應屬相同事物。復按平等原則係指國家權力對於相同之事件應為相同之處理，不同之事件則應為不同之處理，故除有正當合理之事由外，不得為差別待遇。此外，由司法院釋字第211號解釋反面推論可知，平等原則對於不具差異性質之案件或無其他特殊立法目的者，自應給與相同之處置－此觀之司法院釋字第455號解釋意旨（對於同服兵役之義務役軍人與志願役軍人，二者於服役期間應負之忠誠義務與所服勤務既無差別，則軍人依法所應享有服役年資計算之權益，不宜因其役別為義務役或志願役而有所不同）自屬甚明。綜上，基於平等原則，若未來退休之人員向臺灣銀行辦理養老給付優惠存款時，必須適用修正後之公保優存要點規定，則已退休人員日後欲辦理優惠存款續存作業時，以二者既屬相同事物，自亦應一體適用修正後之公保優存要點規定，當屬無疑。準此，已退休人員亦應適用修正後之公保優存要點規定，僅係依平等原則所為之一體適用，並非溯及既往。
㈢、據司法院釋字第520號解釋意旨，以優惠存款制度既為政策性福利措施，每年皆依預算程序編列預算送請立法院審議通過後據以執行，故在衡估國家財政狀況下，被告自得基於主管機關之地位，依權責審酌實際情形，配合國家資源有效利用，為必要之檢討修正。從而被告依修正後公保優存要點3之1規定，核算原告公保養老給付優惠存款續存之額度所作出之處分，尚無違背上開解釋意旨。被告基於尊重立法院審查考試院及被告95年度總預算案時所作主決議之考量，業於95年2月16日將前開公保優存要點第3點之1函送立法院查照。案雖經該院交付法制、預算及決算聯席委員會審查，並於立法院4度進行朝野黨團協商後，在95年12月12日獲致結論以：優存要點第3點之1溯自95年2月16日廢止。惟立法院迄今未再加以處理該次朝野協商結論，針對改革方案亦尚未有確定之決議，爰上開公保優存要點第3點之1仍屬有效法令，被告據以執行，於法並無違誤。
理由
一、按被告為照顧現職所得及退休所得偏低之公務人員，前訂有公保優存要點，以為公務人員公保養老給付金額辦理優惠存款之依據。嗣被告以公保養老給付金額辦理優惠存款係屬政策性之福利措施，旨在照顧早期現職所得及退休所得偏低之公務人員，惟85年2月1日施行退撫新制後，退休金基數之計算內涵已提高為本（年功）薪加1倍，致部分同時具有新舊制年資選擇支（兼）領月退休金人員，其月退休金加上公保養老給付金額優惠存款之每月利息，高於同薪級現職人員之在職每月所得，並不合理，是經研議結果，認對於支（兼）領月退休金之退休公務人員，其退休所得替代率超過一定百分比者，宜適度限制其公保養老給付得辦理優惠存款之金額，而於95年1月17日修正發布該要點，並自同年0月00日生效。依修正後之公保優存要點第3點之1第1項、第2項、第7項前段、第8項前段分別規定：「支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比．．．」、「前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依公務人員退休法所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。」、「本點規定實施前已退休之公務人員，於本點規定實施後優惠存款期滿續存時，應依最後退休等級及最後服務機關核實證明最後在職時具有前項第二款之俸給項目；其中除技術或專業加給按前項第二款第一目後段之定額標準計算外，應按本點規定實施時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同等級人員現職待遇。」、「前項人員每月退休所得超過依第一項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比；．．．」
二、本件原告原係行政院人事行政局地方行政研習中心科員，其自願退休案前經被告93年9月15日部退三字第0932412941號函核定於00年00月0日生效，嗣因被告推動公務人員退休所得合理化改革方案，以95年9月13日部退管三字第0952685341號函依增訂公保優存要點第3點之1核算原告於優惠存款期滿後得辦理續存之最高金額為802,600元。原告不服，提起復審，復遭駁回等事實，有原告公務人員月退休金證書、被告93年9月15日部退三字第0932412941號函、95年9月13日部退管三字第0952685341號函、保訓會96年3月6日96公審決字第0122號復審決定書等件影本附卷可稽（見原處分卷第3-6、20、22、24頁），且為兩造所不爭，洵堪認定。
三、原告循序提起本件行政訴訟，主張：按中央法規標準法第5條第1項第2款規定，及我國法規之不溯既往與保護既有權益原則，被告擅自增訂該公保優存要點，違法扣減原告之公保養老給付金額，影響原告權益至鉅。且被告所訂上開公保優存要點係屬行政命令性質，如何能規範退休公務員之權益云云。
四、本院之判斷：
㈠、按退休公務人員退休金優惠存款制度之建立，係立法院法制委員會於48年7月15日審議公務人員退休法修正草案時，基於早期公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低，為照顧退休人員生活，乃決議由被告邀請有關機關研商。被告爰與財政部於49年11月2日會銜訂定發布「退休公務人員退休金優惠存款辦法」（按：現已修正為「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」）；而退休公務人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上述因素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由被告於63年12月17日訂定「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」，就依公務人員退休法核准退休且依行政院公布之「全國軍公教人員待遇支給辦法」所訂之公務人員俸額標準表支薪之人員所領之公保養老給付金額，得連同一次退休金辦理優惠存款（見該要點第1、2點）。而「何種事項應以法律直接規範或委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」業有司法院釋字第443號解釋理由可資參照；依上揭釋字第443號解釋理由之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類，項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間。由前述優惠存款制度之形成及沿革可知該制度，實乃政策性之補助措施，且本係被告以行政命令給予退休公務人員之公保養老給付金額存款之優惠，是渠於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，在政府補助性支出之資源有限情況下，為期有限之資源發揮最大之效益，就此僅適用於特定族群之給付行政，所受法律規範之密度，原較限制人民權益者寬鬆，得由主管機關本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配教育，無以法律或法律授權之命令為依據之必要；而經數十年後之社會經濟現況、財政收支情形與整體公益衡平原則，審酌得適用之對象、範圍及辦理優惠存款之額度，依權限修正該要點，以符合正當性與公平性，自無違反法律保留原則。原告主張此係關人民權利義務事項，依中央法規標準法第5條第2項規定，應以法律定之，而被告僅以行政命令為變更，違反該條款規定云云，容有誤解，尚無可採，先此敘明。
㈡、經查，原告原領取並存入臺灣銀行中興新村分行之公保養老給付總額1,167,200元，高於依修正公保優存要點第3點之
1之規定所得續存優惠存款之最高金額802,600元，被告乃以95年9月13日部退管三字第0952685341號函通知原告，略以：「說明：一、依95年2月16日修正施行之退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點第3點之1規定，支（兼）領月退休金之退休公務人員，其公保養老給付每月優惠存款利息，加上按退休生效時待遇標準計算之月退休金，以及年終慰問金之十二分之一合計之每月退休所得，不得超過最後在職同等級人員現職待遇之上限百分比（以下簡稱退休所得上限百分比），超過者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額。至於公保優存要點修正生效前已退休（職）人員，其於臺銀辦理優惠存款分為1年期及2年期，期滿須辦理續存，基於退休所得合理化並與現職人員權益衡平之考量，故上開第3點之1乃同時明定，已退休人員於公保養老給付續存時亦應受退休所得上限百分比之限制。二、茲依上開公保優存要點第3點之1規定計算，台端得辦理優惠存款之最高金額為802,600元；又依臺銀檢送之資料清冊，台端目前辦理優惠存款之公保養老給付總額1,167,200元，高於得續存之最高金額802,600元。又依臺銀檢送之資料清冊，台端目前辦理優惠存款之公保養老給付金額總額為1,167,200元，高於得續存之最高金額802,600元。是以，台端之公保養老給付優惠存款期滿續存時，仍應按該最高金額802,600元辦理。」依此核定通知，原告及辦理原告優惠存款之臺灣銀行均受其拘束，僅得依此公函所核定802,600元辦理優惠存款給予利息。是此公函顯係行政機關就公法具體事件所為之決定，對外直接發生法律效果之單方行政行為，自屬行政處分。原告受領之公保養老給付得辦理優惠存款乃基於被告之核定（不論係原告退休時所為之原核定，或本件系爭核定處分），亦堪認定。
㈢、次按所謂法律適用上之不溯既往原則，係指新訂生效之法規，對於法規生效前「已發生事件」，除非法律另有明文規定，原則上不得適用。所稱「事件」，指符合特定法規構成要件之全部法律事實；所稱「發生」，指該全部法律事實在現實生活中完全具體實現而言。系爭原告以其所具84年7月1日以前公保年資核發之養老給付依公保優存要點辦理優惠存款者，在該要點修正後，無論是已辦理退休公務人員或將來辦理退休公務人員，因仍須依該要點之相關規定辦理優惠存款（首次辦理或換約續存；依系爭公保優存要點第5點準用退休公務人員一次退休金優惠存款辦法第3條規定，退休金之儲存，除期滿得續存外，其期限定為1年及2年兩種），均受相同之規範。而如前述，此退休所得合理化之興革措施，係基於現時之社會經濟狀況、財政收支情形及社會公平，調整政府日後之給付範圍，並未影響已辦理退休人員既已取得之優惠存款孳息，換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後繼續發生之事實，對於已退休公務人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，並無庸依新法規定計算繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定（參系爭公保優存要點第3點之1第7項規定），係俟期滿換約後，始適用修正之規定，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用，自無悖於法律不溯及既往之原則。況依司法院釋字280、485號：「．．．優惠存款每月所生利息，如不能維持退休人員之基本生活（例如低於編制內委任一職等一級公務員月俸額），其優惠存款自不應一律停止」、「鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況．．．亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度．．．」等解釋意旨可知，社會福利措施（即使是經「立法」之法律保留），係以「（維持）基本生活相當（所需）為限」，在保障一定生活條件之前提下，非不可取消或減少優惠存款金額；而任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或廢止，受規範者並非毫無預見，而公保優存要點前於84、88、89年皆曾修正；原告又每兩年或1年即須與受理存款機關臺灣銀行間另為優存契約之簽訂，是即便影響原告既有權益，亦無信賴保護原則之適用，併此敘明。
㈣、再按「行政命令經審查後，發現有違反、變更或牴觸法律者，或應以法律規定事項而以命令定之者，應提報院會，經議決後，通知原訂頒之機關更正或廢止之。」立法院職權行使法第62條第1項固著有規定。惟依司法院釋字第520號解釋意旨，預算案經立法院通過及公布手續為法定預算，其形式上與法律相當，因其內容、規範對象及審議方式與一般法律案不同，前經司法院釋字第391號解釋稱之為措施性法律。
主管機關依職權停止法定預算中部分支出項目之執行，是否當然構成違憲或違法，應分別情況而定。若非屬國家重要政策之變更且符合預算法所定要件，主管機關依其合義務之裁量，自得裁減經費或變動執行。而優惠存款制度為對特定人政策性福利措施，每年雖皆經被告依預算程序編列預算送請立法院審議通過後據以執行，然非謂被告就此非屬國家重要政策之變更，不得衡估國家財政，基於主管機關之地位，依權責審酌實際情形，配合國家資源有效利用，為必要之檢討修正；從而被告依修正後公保優存要點3之1規定，核算原告公保養老給付優惠存款續存之額度所作出之處分，原無背上開解釋意旨。至被告基於尊重立法院審查考試院及被告95年度總預算案時所作主決議之考量，業於95年2月16日將前開公保優存要點第3點之1函送立法院查照，雖經該院交付法制、預算及決算聯席委員會審查，並於立法院4度進行朝野黨團協商後，在95年12月12日獲致結論以：優存要點第3點之1溯自95年2月16日廢止乙節；惟因立法院迄今未再加以處理該次朝野協商結論，針對改革方案亦尚未有確定之決議，通知被告，核與上開職權行使法規定，尚有未合。故被告以上開公保優存要點第3點之1規定仍屬有效法令，而據以執行，於法亦無違誤。
五、綜上所述，原告主張，均無可採。從而，本件被告以原處分適用修正後之公保優存要點第3點之1規定，減少原告得續存優惠存款之最高額度如上述，於法並無不合；復審決定予以維持，亦無違誤。原告請求撤銷，並請求被告應依原告原訂之優惠存款額度及1,167,200元辦理優惠存款續存，均無理由，俱應駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院審酌後，核與本件判決結果均不生影響，故不再逐項論述，附敘明之。
據上論結，原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國96年12月6日
第七庭審判長法官李得灶
法官黃秋鴻法官林玫君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國96年12月6日
書記官黃明和