裁判字號：最高行政法院95年判字第1210號判決
裁判日期：民國95年07月31日
裁判案由：加給
最高行政法院判決
95年度判字第01210號上訴人卯○○
ｂ○○亥○○Ｆ○○戌○○壬○○未○○Ｘ○○地○○宙○○辛○○Ａ○○甲○○Ｄ○○乙○○癸○○宇○○Ｃ○○酉○○Ｊ○○天○○Ｙ○○Ｗ○○丑○○丁○○Ｐ○○Ｅ○○寅○○Ｌ○○Ｑ○○玄○○戊○○午○○黃○○Ｈ○○Ｂ○○ｄ○○Ｋ○○Ｇ○○Ｒ○○Ｏ○○巳○○申○○庚○○Ｔ○○Ｕ○○Ｍ○○辰○○Ｓ○○Ｎ○○Ｚ○○ｅ○○丙○○子○○己○○ｃ○○Ｉ○○共同訴訟代理人 林石猛 律師
ａ○○被上訴人高雄市政府警察局代表人Ｖ○○上列當事人間因加給事件，上訴人對於中華民國94年1月31日高雄高等行政法院93年度訴字第00745號、93年度訴字第00936號、93年度訴字第00942號判決提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人在原審起訴意旨略謂：緣上訴人等人原任職被上訴人所屬保安大隊警員，分別於民國（下同）83年11月至91年3月任職期間，應勤務之需要分別調派支援被上訴人勤務指揮中心、外事科（外事服務站），並支領第一級警勤加給（ｃ○○部分除86年12月外）。嗣被上訴人以92年4月25日高市警人字第0920026336號函轉審計部高雄市審計處91年12月19日（91）審高處四字第40908號函釋，認上訴人原支領第一級警勤加給，不合行政院核定之警察人員警勤加給支給標準表（下稱警勤加給表）之規定，應予撤銷改支同表第三級警勤加給，乃於92年9月12日以高市警人字第0920057016號函，向上訴人等追繳上開期間領取之警勤加給差額。上訴人等不服，提起復審結果，除有關追繳上訴人巳○○87年9月22日至87年10月、ｅ○○86年1月25日至86年2月、Ｔ○○86年1月25日至86年2月及89年12月15日至31日、Ｕ○○86年1月25日至86年2月、辰○○85年11月4日至30日、Ｅ○○90年6月27日至90年7月、戊○○90年10月19日至90年11月、Ｑ○○89年6月30日至89年7月、宙○○86年5月20日至86年6月、地○○84年12月19日至85年1月、天○○84年12月19日至85年1月、Ｌ○○84年6月29日至84年7月、Ｊ○○91年1月28日至31日、Ｉ○○90年9月10日至同月30日之警勤加給差額部分原處分撤銷外，其餘部分均遭決定駁回，遂循序提起本件行政訴訟，主張：（一）按依司法院釋字第575號解釋理由書意旨，相同單位之公務人員，其待遇應為相同，方符合法定俸給之精神。至公務人員職務間之調動，雖有行政任務之考量，然若實質上已達減薪之效果，亦有侵害公務員俸給權利之虞。此另參諸司法院釋字第483號解釋之意旨自明，是公務員之俸給為憲法所保障，並應符合公平。次按公務人員俸給法第2條第5款、警察人員管理條例第22條及第27條規定，均足認警察人員之勤務加給亦屬所領俸給之一部分，依法應受保障。從而，依前揭司法院釋字第575號解釋意旨，相同單位及相同性質勤務之警勤加給，待遇應屬相同，另警察人員若因職務遷調致警勤加給減少，無論形式上屬調任、借調或支援均屬限制或侵害公務員俸給權，非得當事人自願同意或兼顧補償措施，應不得任意為之。而公務人員加給給與辦法於90年3月30日制訂公布前，有關警察人員警勤加給之標準，並非依公務人員加給給與辦法之規範內容所制訂，而係以警察人員管理條例第27條（上訴人誤植為第22條）為依據。是以，相較於00年0月0日生效之「警察人員警勤加給表」，係依據公務人員加給給與辦法第13條所授權制訂，91年1月1日以前之警勤加給標準，顯係以警察人員管理條例為基礎，而非公務人員俸給法（因當時公務人員加給給與辦法尚未制訂），然前揭修正前公務人員俸給法第14條又已強調加給之給與辦法及標準，由考試院會同行政院定之，各機關不得另行自訂等語。是有關91年1月1日以前之警勤加給對象、範圍及標準，既係由行政機關本於警察人員管理條例所自行訂定，而非循公務人員俸給法之規範依法訂定，其於授權明確性、客觀公正性及憲法公務員俸給權之保障，即難謂毫無瑕疵。本件被上訴人撤銷上訴人警勤加給差額部分，主要係以警勤加給表所定「支給對象」之規範、行政院人事行政局（下稱人事行政局）83年10月13日83局給字第37678號函之意旨，復參照內政部警政署（下稱警政署）91年3月28日警署人字第0910059298號函之內容，進而撤銷上訴人警勤加給差額部分等情。然查：當初主管機關核定給付警勤加給之正當理由，即係認上訴人所服務之外事科（外事服務站）及勤務指揮中心等所服之勤務不固定，與內勤人員有別，且上訴人所服勤務實與該警勤加給表所列應領第一級之工作性質並無明顯差異，況90年以前之警勤加給表，其授權明確性、客觀公正性及對公務員俸給權之保障，均有疑義，其效力自不能與90年以後之警勤加給表相提並論。尤不能執該仍有爭議之90年以前警勤加給表，即可率然質疑當時主管機關具體核定給付之處分正當性，進而剝奪上訴人90年以前所領取第一級警勤加給之俸給權益。又上訴人原係從可領取第一級警勤加給之單位，遷調至外事科（外事服務站）及勤務指揮中心，若依被上訴人見解屬借調性質，上訴人過去應領取第三級警勤加給，即形同當時上訴人減俸之懲戒效果，而竟無爭執之機會與可能；若依被上訴人見解其屬支援性質，上訴人過去仍應領取第一級警勤加給，則同一外事科（外事服務站）或同一勤務指揮中心，服相同勤務之警員，竟領取不同等級之警勤加給，顯有違同一體系內公務人員待遇公平之原則，且遽爾作成撤銷上訴人警勤加給差額並予回溯追繳之行政處分，顯將回溯造成違法不合理之結果。另被上訴人所屬外事科外事服務站成員係由各分局借調編組而成，其性質係勤務單位，與人事行政局83年10月13日函所指，原屬第一級警勤加給對象之外勤警察人員借調至第三級警勤加給對象之內勤單位協辦業務顯有不同，自不能比附援引。至外事服務站及勤務指揮中心，至今猶未能常態編制，應屬權責機關之怠惰，自不可藉此限制上訴人之俸給權。（二）本件上訴人所領取系爭經主管機關核定之警勤加給，應有信賴保護原則之適用。蓋經查，本件上訴人領取系爭警勤加給，係基於授益行政處分所領取，並已將該筆款項運用於生活家計上，並無不值得保護之情事，應具備信賴保護要件，亦即1.信賴基礎：
本件上訴人所領取之系爭警勤加給，係基於勤務性質相當之正當理由，並經過人事主管機關核定，且係就所有服務外事科及勤務指揮中心之警員所作成，並非針對少數個案為之，歷時又達數十年之久。足認該核定系爭警勤加給之授益行政處分，係屬法安定性強烈之信賴基礎。至被上訴人所執前揭警勤加給表、人事行政局83年及警政署91年之解釋函令等，若非授權明確性、客觀公正性猶有疑義，即係事後所作成之見解，不得率爾推翻上訴人深信不疑之信賴基礎。2.信賴表現：依一般經驗法則，上訴人每月領取之警勤加給差額，僅有區區一、二千元，其運用於生活家計，當然符合財產運用之信賴表現要件。自不能如被上訴人要求上訴人就所領取薪俸，區分何者為警勤加給，提出相關憑證，證明上訴人確已將該警勤加給差額消費完畢。3.具備值得保護之信賴利益：
上訴人等多年來領取警勤加給，並無以任何不正方法取得，也未對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，更無明知或因重大過失而不知領取第一級警勤加給為不妥。何況，姑不論警勤加給表規範複雜，顯非未熟悉人事法規之上訴人所能正確解讀；乃上訴人於領取系爭警勤加給期間，就連前揭警勤加給表之內容亦無從得知，當然無法判斷究應領取那一級警勤加給，只知同儕間警勤加給係屬相同待遇，長久以來均復如此，自不具可歸責性。再者，如欲將主管機關對於法令適用見解不一產生之專業性爭議，逕認上訴人理應正確認知，其未指駁缺失即應承擔不利益後果，顯不公平。是上訴人之信賴利益，相較於被上訴人所執猶具爭議性之警勤加給表及相關解釋函令，據而主張未經實際論證之空泛公益，顯然更具有保護之必要。況上訴人所領取按月計算之警勤加給差額部分，相較於所回復之公益，該筆款項對上訴人生活維持實有相當助益，被上訴人貿然予以追繳累計數年之差額，價值衡量亦顯失均衡。又就有關公務員按月領取之加給，應有信賴保護原則之適用，亦經本院89年度判字第1103號判決闡釋甚明。（三）參酌時效制度之法理，本件被上訴人所追繳之系爭警勤加給返還，係分屬不同月份之薪俸，各期即相互獨立，而分屬不同之公法上請求權，均應有消滅時效制度之適用。而觀諸司法院釋字第474號解釋之意旨，系爭返還請求權成立於行政程序法施行前之部分，其時效期間自應類推適用公務人員退休法、公務人員撫卹法等關於退休金或撫卹金請求權等公法上債權消滅時效期間即5年之規定。乃本件被上訴人之公法上不當得利返還請求權，既屬公務員法上之公法上債權債務，有與之性質同屬公務員法上請求權之公務人員退休法、公務人員撫卹法所定時效規定可類推適用，自無類推適用性質顯較疏遠之民法15年一般時效規定之理，況同為公法上請求權性質之全民健康保險法第72條公法上損害賠償請求權之時效期間，實務上既採取5年時效之見解（參見本院93年度判字第325號判決意旨），本件公法上返還請求權之時效期間，自應同為5年時效之解釋。復參諸行政程序法第131條第2項規定，我國公法上消滅時效，係採原權利因時效完成而完全消滅之規定。至消滅時效之起算點，因公法上其他法律並無相關規定，故仍應適用一般原則，自請求權可行使之時起算（參見前揭司法院釋字第474號解釋之意旨）。是本件各期返還請求權之時效期間，依前揭說明應為5年，而時效之起算點，係以被上訴人請求權可行使之時起算。乃被上訴人係以92年9月12日高市警人字第0920057016號函，通知上訴人請求返還系爭警勤加給等情，姑不論上訴人接獲被上訴人追繳通知之日期各有不同，即以最不利上訴人之前揭高市警人字第0920057016號函之發文日期即92年9月12日為考量基準，就本件各期返還請求權，至少回溯至87年9月12日以前之警勤加給返還請求權，顯均已逾5年之時效期間，參諸前揭行政程序法第131條第1項規定意旨並學界通說，該公法上債權本身已因時效完成而當然消滅，此項事實並為行政法院得依職權援引。是被上訴人於時效完成已無債權情形下，再對上訴人請求返還領取之警勤加給，即有未合。退步言之，縱認公法上時效仍應類推適用民法之規定，然系爭警勤加給之給付，亦屬民法第126條之範圍；基於公務員向國家請求薪俸，僅有5年時效期間，國家向公務員或人民請求返還，不應獲得更大保護之法理，亦應同屬「5年」之時效期間，允無疑義。（四）參照司法院釋字第575號解釋及公務人員俸給法第1條規定，基此公務人員之俸給受領權係屬憲法所保障之基本權利，非有法律明文規定並符合比例原則不得任意加以限制或剝奪，復自公務人員保障法第15條規定可知，公務人員俸給之取得係基於法律之規定，尚非因行政機關之行政處分而取得，任職機關核發俸給之行為，核屬事實行為，不具行政處分性質，原處分及復審決定以撤銷前行政處分之方式發函請求上訴人返還被上訴人主張溢發之加給，已屬違法，被上訴人實應尋行政訴訟上一般給付訴訟途徑請求。（五）上訴人取得系爭加給係基於經 銓敘 審定之職等而來，不因任職機關職務指派內容而有所改變，蓋公務人員俸給法既未排除警察人員之適用，則警察人員加給之支給，即應依公務人員加給給與辦法第5條第1項規定，依其銓敘審定職等支給，而警察亦屬於廣義之公務人員，公務人員所服勤務之內容，係基於其與國家間公法上職務關係由國家指派而來，非有法律明文規定不應因所服職務內容之變動而受有影響，故司法院釋字第483號解釋即指出，公務人員依法銓敘取得之官等俸給，非經公務員懲戒機關依法定程序之審議決定，不得降級或減俸。因此，公務人員所服勤務內容與所取得經銓敘審定之職等即應分別以觀。惟為調和公務員經銓敘審定之職等與所服勤務內容不相符之情形，行政院特制定「行政院限制所屬公務人員借調及兼職要點」，以明定借調與兼職之要件，該要點第10點設有保障公務人員俸給受領權之規定。（六）按行政院人事行政局93年6月11日局給字第0930018608號函指出，就支援性質之職務應依警察人員隸屬之警察機關適用之等級標準支給，本件復審決定卻做出應依警察人員所任職之實際職缺適用等級標準支給之認定，已違反行政院人事行政局前揭函釋內容，就上訴人依法取得之俸給受領權增加法律所無之限制。（七）復審決定既認定「支援」情形未表列於警察人員警勤加給表，卻又認定上訴人對於所任職缺及警勤加給表之規定應無不知之理，既未明定於加給表中，何得有信賴之基礎，復審決定之認知，已有矛盾。況依人事行政局93年6月11日局給字第0930018608號函釋指出，「支援」情形因未明定於警察人員勤務加給表，其警勤加給應依其隸屬之警察機關適用之等級標準支給，上訴人等依其經銓敘審定之職等，信賴警察人員勤務加給表所定之支給標準，此信賴核屬適法正當。為此請判決將原處分及復審決定不利於上訴人部分均撤銷等語。
二、被上訴人則以：（一）依警勤加給表之支給對象依機關層級區別，採取列舉式分三級標準支給，並明定各級標準之支給對象，另依行政院人事行政局83年10月13日83局給字第37678號書函、警政署91年3月28日警署人字第0910059298號函，上訴人等57人於83年11月至91年3月期間，曾分別、前後任職於被上訴人外事科及勤務指揮中心，而被上訴人外事科及勤務指揮中心人員依上開勤務加給表，應係支領第三級警勤加給之對象而非第一級警勤加給至明。（二）再按「警察人員加給分勤務加給、技術加給、專業加給、職務加給、地域加給；其各種加給之給與，由行政院定之。」警察人員管理條例第27條定有明文。就其中之勤務加給部分，係由警政署依公務人員加給給與辦法第13條規定，基於警察人員實際從事工作內容與職務性質，並考量各類警察人員工作辛勞、危險及不安定性程度之不同認定而區分三級標準支給而訂定，且依行政程序報請行政院核定後實施，故該表係經由法律授權行政院訂定之法規命令，自屬有效之法規命令；縱上訴人認該警勤加給表所規定之分級方式有所不妥，並認其所從事勤務工作之辛勞、危險及不安定性程度，與第一級之支給對象之警察人員相同，而應支領第一級警勤加給，此亦為修法問題，而非謂在修法之前，其可據此主張拒絕返還所溢領之警勤加給部分。至上訴人所提之司法院釋字第575號解釋，係戶政機關改隸，任用制度改變所致，其性質與本案不同，不宜援引類推，另司法院釋字第483號解釋，為調職致生降級減俸，然本案警勤加給非俸級，性質顯然有別。（三）至上訴人主張其有信賴保護原則之適用云云，按86年5月21日修正公布前後之警察人員管理條例第27條均規定警察人員之加給區分警勤加給、技術加給及地域加給等，又依警察機關為加強業務支援人員管理需要所訂警察機關臨時支援業務人員管制作業規定，警察人員固得以借調或臨時支援之方式支援其他警察機關業務，惟其中因借調部分，悉依行政院限制所屬公教人員借調及兼職辦法規定辦理，至未符合上述借調要件或程序而於其他警察機關或單位服務者，應僅屬該管制作業規定所稱之臨時支援性質，自應依人事行政局93年6月4日局給字第0930018608號函釋旨意，其支援情形未於表列者，則警勤加給仍按警勤加給表列職缺適用之等級標準支給。本件上訴人服務警界多年，均依警察人員管理條例規定並經銓敘部銓敘審定任用，對於所任職缺及警勤加給表之規定應無不知之理，其明知或因重大過失不知，其信賴應不值得保護，亦顯無信賴保護原則之適用。況本件撤銷違法之行政處分要維護警察人員俸給之公平性與正確性等公益，亦顯然大於上訴人之信賴利益。（四）上訴人主張本件所涉期間，在行政程序法制定施行之前，而無通則性公法上請求權消滅時效之規定，依司法院釋字第474號解釋應類推適用公務人員退休法、公務人員撫卹法等關於退休金撫卹金請求權之消滅時效之規定云云，惟上開司法院釋字第474號解釋係針對公務人員請求保險金之權利而言，與本件被上訴人係依據公法上不當得利請求權請求上訴人退還溢領之警勤加給顯不能等同而論。況且，行政程序法施行前已發生公法上請求權之消滅時效期間，不適用行政程序法第131條第1項規定，應依行政程序法施行前有關法規之規定，無相關法規規定者，得類推適用民法消滅時效之規定，法務部於90年3月22日以（90）法令字第008617號函釋在案，可資參考。本件有關警勤加給溢領之返還，應如何適用，並未規定，自應適用民法不當得利返還請求權之消滅時效15年之規定。故本件被上訴人於92年9月12日以高市警人字第0920057016號函令追繳上訴人等溢領警勤加給部分，並未罹於15年消滅時效，上訴人主張應類推適用公務人員退休法、公務人員撫卹法所規定之時效，亦非有據等語，資為抗辯。
三、原審判決駁回上訴人之訴，其理由略以：（一）按「警察人員加給分勤務加給、技術加給、專業加給、職務加給、地域加給；其各種加給之給與，由行政院定之。」警察人員管理條例第27條定有明文。就其中之勤務加給部分，係由警政署依公務人員加給給與辦法第13條規定，並依行政程序報請行政院核定後實施，故該表係經法律授權行政院訂定之法規命令，自屬有效之法規命令（本院93年度判字第471號判決參照），是上訴人主張有關91年1月1日以前之警勤加給對象、範圍及標準，既係由行政機關本於警察人員管理條例所自行訂定，而非循公務人員俸給法之規範依法訂定，其於授權明確性、客觀公正性及憲法公務員俸給權之保障，即難謂毫無瑕疵云云，容有誤解。（二）依行政院核定「警察人員警勤加給表」有關支給對象之規定，以及行政院人事行政局83年10月13日（83）局給字第37678號書函、內政部警政署91年3月28日警署人字第0910059298號復被上訴人函、行政院人事行政局93年6月11日局給字第0930018608號函等之意旨，員警應支領何等級之警勤加給，係以其所屬單位及層級作為區分標準，而非以所擔任職務為內勤或外勤為認定基礎。是上訴人等人雖原任被上訴人保安大隊等單位，支領第一級警勤加給，並於前揭期間，應勤務之需要分別調派支援被上訴人勤務指揮中心、外事科（外事服務站），然依上開警勤加給表及相關函釋，應係支領第三級警勤加給之對象，上訴人主張渠等所服務單位分別為被上訴人外事科及勤務指揮中心，勤務時間並非如內勤人員一般準時上下班。因此上訴人所服勤務實與該警勤加給表所列應領取第一級之工作性質並無明顯差別云云，並不可採。（三）上訴人主張本件有信賴保護原則之適用，上訴人所受領之給付不必返還云云。惟查，行政法上之信賴保護原則，係因行政機關之表示意思於外之外觀、事實行為之存在或行政處分有信賴基礎之存在，人民因而產生信賴行為，而此信賴值得保護而言。至於外勤警察人員借調內勤單位兼服外勤勤務其警勤加給如何支給疑義，前經內政部以83年9月29日台（83）內人字第8304216號函請行政院人事行政局釋示，並經該局以83年10月13日（83）局給字第37678號書函復，以員警應支領何等級之警勤加給，係以其所屬單位及層級作為區分標準，非以所擔任職務為內勤或外勤為認定基礎，業如前述，本件固係被上訴人承辦人員之疏失，使上訴人溢領勤務加給，依上開規定，上訴人本即不得領取第一級警勤加給，難謂上訴人此單純消極受被上訴人支領之警勤加給，而有信賴基礎，並值保護；況上訴人服務警界多年，對於上開有關警勤加給規定，應在其可得知悉之範圍。是本件雖尚難認上訴人明知借調勤務指揮中心、外事科（外事服務站）不得支領第一級警勤加給，惟其不知悉仍有重大過失之情形，其信賴仍不值得保護，是被上訴人收回該溢領之警勤加給與信賴保護原則並無違背。上訴人主張本件有信賴保護原則之適用及被上訴人所提供上訴人之給付已不存在，依法亦無須返還云云，亦不足採。（四）上訴人另主張本件溢領加給縱應收回，至少於87年9月12日以前之警勤加給返還請求權，均已逾五年時效期間而當然消滅云云；惟查，行政程序法於90年1月1日施行，其第131條第1項規定：「公法上請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅。」惟就該法施行前之法定消滅時效，其期間較該法施行前為長者，應如何適用，並未規定，則應類推適用民法一般消滅時效15年之規定，法務部於90年3月22日以（90）法令字第008617號令釋示在案，可資參考（本院93年度判字第1488號判決參照）。是本件有關警勤加給溢領之返還，應如何適用，並未規定，自應適用民法總則一般消滅時效15年之規定。上訴人等分別於83年11月至91年3月間溢領，被上訴人於92年9月12日以高市警人字第0920057016號函追繳，並未罹於15年，上訴人主張應類推適用5年時效規定云云，並不可採。（五）又公務人員俸給，乃是依據公務人員俸給法之規定，由行政機關就各公務人員俸給之核發作成行政處分，故上訴人主張俸給之核給非屬行政處分，亦有誤解，亦不足採。（六）依行為時公務人員俸給法第3條、第2條第5款、第5條第1款規定，職務加給乃就公務人員實際從事之職務而為給與，非實際負責某項職務者，不得支領該項職務之加給，是俸給與加給，並不相同。查上訴人等於前揭期間借調至勤務指揮中心、外事科（外事服務站），則上訴人既未實際從事警勤加給表所示第一級加給職務之行為，縱或外事科有外勤服務之勤務，亦均屬臨時性質，非常態性任務，核與警勤加給表第一級所示加給對象有別。是上訴人主張被上訴人追繳加給差額，形同減俸云云，亦不可採等語。資為其判決之論據。
四、上訴人上訴意旨略謂：（一）現行警察人員警勤加給表，係於91年1月1日始對外公布生效，原判決既認定本件被上訴人欲追回之款項為上訴人等自83年11月至91年3月所溢領之警勤加給，該等加給是否係依前揭91年1月1日始對外公布生效之加給表核發？如基於法律不溯及既往原則，則91年1月1日前之警勤加給是否另有核發之依據？就此諸節均未見原判決加以說明認定，原判決既未就本件警勤加給所應適用之法規範予以究明，即有判決不備理由之違法。（二）自「警察人員警勤加給表」之規定觀之，其僅明列機關類別，尚未限定其所屬警察人員均須隸屬於該機關之編制內，蓋其就支給對象亦僅明定為某機關之「警察人員」，尚非規定為「編制內之警察人員」，另依該加給表所定第三級之支給對象推斷，如屬各警察機關、學校組織編制內且屬第一級、第二級人員，縱非隸屬於該機關之編制內人員，仍得按職務所屬機關之類別標準支領警勤加給，是原判決依據內政部警政署91年3月28日警署人字第0910059298號函，以上訴人等非屬第一級警勤加給所定機關編制內人員，認定上訴人不得支領第一級警勤加給，已增加該加給表所無之限制。次按參照公務人員俸給法第18條及92年1月17日修正前公務人員加給給與辦法第4條第1款及第5條之規定可知，加給亦屬法定俸給之一種，是警察人員管理條例第27條之「勤務加給」，雖未見於公務人員俸給法所定俸給種類，惟公務人員俸給法第1條既明定公務人員俸給應依俸給法為之，則其應即屬核定公務人員俸給權之基本法，非有該法之明文授權，其他法律即不得與之有所牴觸，是警察人員管理條例第27條所定「勤務加給」，應即視其性質，認定其應屬公務人員俸給法所定4種加給種類中之何者，以判定核發依據。按勤務加給係就所服勤務之內容核定之加給，究其性質應屬公務人員實際從事之職務而為之給與，故應認其屬「職務加給」，而應依當時公務人員加給給與辦法第5條之規定，按警察人員之銓敘審定職等，或考量職責繁重或工作具有危險性者等因素核定之，尚非以公務人員編制上所屬單位或層級為唯一之核定標準。是原判決依據行政院人事行政局93年6月11日局給字第0930018608號函，認定員警應支領何等級之警勤加給，係以其所屬單位及層級為區分標準，而非以所擔任職務為認定基礎，即違反公務人員俸給法就職務加給所定之支給標準，其認定已然違法甚明。（三）原判決引據內政部警政署91年3月28日警署人字第0910059298號函及行政院人事行政局93年6月11日局給字第0930018608號函，作為認定被上訴人撤銷核發上訴人83年11月至91年3月警勤加給處分之依據，卻未於理由中說明原處分之違法已否達損害人民權益之程度，致有撤銷已確定之行政處分之理由，已有判決不適用法則及理由不備之違誤，且原判決既認定本件警察人員警勤加給表係屬法規命令，則依據中央法規標準法之規定，應就施行日後之事實始有適用，前揭內政部警政署及行政院人事行政局就該警勤加給表所為之解釋性行政釋示，依司法院釋字第287號解釋之意旨，應自警勤加給表生效之日，即91年1月1日始有適用，原判決未究明前揭內政部警政署及行政院人事行政局函釋之效力得溯及適用於91年1月1日警勤加給表修正生效日前已發生並終結之事實，遽予適用發生於00年00月自91年3月之事實，顯已有適用法規之謬誤。又原判決顯認定上訴人等係由原編制所屬機關「調派支援」至其他機關，惟復依據行政院人事行政局83年10月13日（83）局給字第37678號函，以上訴人等非屬支領第一級警勤加給之對象，將行政院人事行政局就借調所為之釋示，適用於調派支援之情形，惟未說明比附援引之理由，亦有判決不備理由之違誤。（四）參照司法院釋字第474號解釋，就公務人員保險給付請求權在公務人員保險法未有消滅時效期間規定前，認應類推適用性質相似之公務人員退休法、公務人員撫卹法等消滅時效之規定意旨，於行政程序法公布施行前，公法上請求權之消滅時效，自亦應類推適用性質相近之法律規定。查除行政程序法第131條第1項所定公法上請求權之消滅時效為5年外，87年11月11日修正公布之行政執行法第7條第1項所定行政執行之執行時效期間亦為5年，另91年12月11日公布施行之規費法第17條第1項所定徵收期間亦為5年，可見上開規定，顯係將基於法理所生之公法上請求權消滅時效之一般法律原則，予以明文化，是行政程序法公布施行前已發生之公法上請求權，其時效規定依法理自應以5年為宜，尤本件有關警勤職務加給之爭議，與公務人員保障法、撫卹法、退休法等同屬公務人員保障體系之相關法制，性質相同，殊無捨司法院釋字第474號解釋意旨予以類推適用，而就類推適用民法規定之理，原判決雖引據法務部90年3月22日函釋，認定本件被上訴人警勤加給溢領返還請求權之時效規定應適用民法一般消滅時效15年之規定，惟未說明適用該規定之理由，已有不備理由之違誤。（五）本件系爭警勤加給係於83年11月至91年3月核發，得否依據發布在後之內政部警政署91年3月28日警署人字第0910059298號函及行政院人事行政局93年6月11日局給字第0930018608號函為認定本件核發警勤加給處分為違法之依據非無疑義，而於認定核發83年11月至91年3月警勤加給之處分為違法前，何能認定上訴人就該處分之違法有明知或重大過失而不知之情形存在？是原判決核有理由不備之違誤。又今原判決以警察人員警勤加給表為法規命令，上訴人就該規定不得諉為不知，然警勤加給為公務員俸給之一種，且係由國家主動核發，尚非由上訴人等向國家申請而取得，況00年0月0日生效之警勤加給表並未明定係以所定機關編制內人員為適用對象，上訴人等就內政部警政署及行政院人事行政局就系爭警勤加給表之適用對象於事後所加限制，如何於83年初即可得知？是原判決之認定，顯有違信賴保護原則，而有誤解法律之虞。（六）查上訴人於原審有關「授益處分如為給付金錢性質，而溯及既往撤銷，受益人所受領之給付已不存在者，亦無須返還」之主張，未見原判決於理由項下予以說明認定，顯有違行政訴訟法第209條第3項之明文，而有判決不備理由之違誤。（七）參照司法院釋字第589號解釋意旨，原判決既認定本件系爭警勤加給係於83年11月至91年3月核發，而內政部警政署91年3月28日警署人字第0910059298號函及行政院人事行政局93年6月11日局給字第0930018608號函將警勤加給之核發標準，改依警察人員之編制隸屬單位及層級作為區分標準，顯係以行政釋示之發布，變動先前主管機關依據「警察人員加給表」所為之認定。按公務人員之俸給為國家為照顧從事公務之人員所提供之給付，使其能無後顧之憂而戮力從公，尚非公務人員給付勞務之對價，故公務人員俸給實與司法院釋字第589號解釋所稱藉該法律地位之保障以實現公益之目的，則如因法規之變動使其所取得之利益受有影響，即應予強化以避免其受損害，俾使該基礎法規所欲實現之公益目的，亦得確保之解釋意旨相符，而予強化信賴利益之保護。（八）原判決既認定本件警察人員警勤加給表為法規命令，卻漏未依司法院釋字第465號、第525號、第529號等解釋，關於法規變動而損及當事人權益時，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，避免影響人民依法規所取得之實體法上地位之意旨加以斟酌。就本件言，即應援用行政程序法第118條但書規定，為有利於上訴人等之判決（本院88年度判字第1103號判決參照），縱認原判決援用前揭內政部警政署及行政院人事行政局函釋並無不符，基於信賴保護原則，原處分未予斟酌，即令其「撤銷授益性處分」之一新行政處分溯及生效，即有違行政程序法第118條但書之規定，而有判決不適用法規之違誤等語。
五、本院查：（一）按公務人員俸給法第18條第1項規定：「本法各種加給之給與條件、類別、適用對象、支給數額及其他事項，由考試院會同行政院訂定加給給與辦法辦理之。」警察人員管理條例第27條規定：「警察人員加給分勤務加給、技術加給、專業加給、職務加給、地域加給；其各種加給之給與，由行政院定之。」公務人員加給給與辦法第1條規定：「本辦法依公務人員俸給法第18條規定訂定之。」同辦法第13條規定：「本辦法各種加給之給與條件、類別、適用對象、支給數額，依行政院所訂各種加給表辦理。」又依公務人員加給給與辦法第13條訂定之「警察人員警勤加給表」規定：「第一級：支給數額：8,435元，支給對象：1、台北、高雄兩直轄市及台灣省各縣市警察局所屬分局以下之警察人員。2、台北、高雄兩直轄市警察局保安、交通警察大隊所屬中隊以下、刑事警察大隊所屬偵查隊、少年隊、女子警察隊及台灣省各縣市警察局保安、交通、刑事、少年、女子警察隊所屬警察人員。．．．第二級：支給數額：7,590元，支給對象：1、中央警察大學、台灣警察專科學校、保安警察第一、二、三、四、五、六總隊所屬中隊以下之警察人員，台灣保安警察總隊所屬隊以下之警察人員、外事警官隊、派兼「外人收容所」員警、警政署調派支援大陸地區人民處理中心清查組之外其他編組之警察人員、刑事警察局警備隊所屬警察人員。．．．第三級：支給數額：6,745元，支給對象：各警察機關、學校組織編制內，不屬右列第一、二級而具有警察官任用資格人員。」（二）查上開「警察人員警勤加給表」之沿革始自民國39年7月台灣省政府加發薪俸百分之30之警察勤務津貼，自56年1月起改稱警務津貼，自58年7月改由行政院核定，自67年7月起除原有警務津貼每月500元照支外，另增發依機關層級分三級發給之警務津貼，自70年6月起改稱警勤加給，並由行政院於81年6月17日以台人政肆字第22000號函核定「警察人員警勤加給支給標準表」，支給標準為第一級7,810元，第二級7,025元，第三級6,245元，嗣於85年7月1日起提高支給標準為第一級8,435元，第二級7,590元，第三級6,745元，此後除支給對象稍有調整外，支給標準即不再調整，至90年12月31日由行政院人事行政局以90局給字第036469號函修正發布現行之「警察人員警勤加給表」，其內容如上所述。由上開「警察人員警勤加給表」之歷史沿革，即知有關警勤加給之規定並非自91年1月1日始發布生效，而是自39年7月以來即有相關規定，自無上訴人所稱原判決適用法令溯及既往之問題。（三）由上開「警察人員警勤加給表」第三級之支給對象係各警察機關、學校組織編制內人員觀之，則第一、二級之支給對象亦應限於編制內人員，始符法律整體解釋之精神，上訴人指稱第一、二級支給對象包括編制外人員云云，尚有誤會。又依「警察人員警勤加給表」及行政院人事行政局83年10月13日（83）局給字第37678號書函、內政部警政署91年3月28日警署人字第0910059298號復被上訴人函、行政院人事行政局93年6月11日局給字第0930018608號函等之意旨，警勤加給之支給標準係依警察人員之機關類別及所屬單位及層級作為區分之標準，而非以所擔任職務之性質（例如內勤或外勤）作為認定之基準，惟細究區分標準，形式上雖未以職務性質作為區分標準，但機關類別及所屬單位、層級已隱含有職務之性質，故實質上職務性質仍為區分標準考量因素之一，並無違反公務人員俸給法第5條第1款及公務人員加給給與辦法第4條第1款所規定：「公務人員各種加給之給與，應衡酌下列因素訂定：一、職務加給：主管職務、職責繁重或工作危險程度。」之精神，至於是否應明文以職務性質作為區分標準，則屬立法政策之考量，在上開「警察人員警勤加給表」未修正前，尚不生違反法律授權或增加法律所無限制之問題，上訴人主張上開「警察人員警勤加給表」違反公務人員俸給法及公務人員加給給與辦法之相關規定，自屬無據。又行政機關本於職權對於法令所為之解釋，自法令公布施行時即生效力，如上所述，「警察人員警勤加給表」早已公布生效，原判決引用內政部警政署91年3月28日警署人字第0910059298號復被上訴人函、行政院人事行政局93年6月11日局給字第0930018608號函等解釋函，自無法令溯及適用生效前已發生事實之問題；至行政院人事行政局83年10月13日（83）局給字第37678號書函雖係對借調所為之解釋，惟與本件調派支援之情形類似，原判決引用其解釋之精神，尚無不當之聯結，上訴人指原判決適用法令錯誤，亦屬無據。（四）查本件被上訴人以92年4月25日高市警人字第0920026336號函撤銷上訴人原支領之第一級警勤加給，改支第三級警勤加給，乃係肇因於承辦人之疏忽，並非由於法規之變動，亦非由於解釋令見解之變更，亦即本件處分所依據之「警察人員警勤加給表」及公務人員俸給法、公務人員加給給與辦法等相關規定並無變動，主管機關之見解亦無變更，被上訴人係依行政程序法第117條規定撤銷原處分，並無上訴人所引司法院釋字第287號解釋之適用。又本件既非由於法規之變動而撤銷原處分，自無上訴人所引司法院釋字第465號、第525號、第529號等解釋，關於法規變動而損及當事人權益時，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，避免影響人民依法規所取得之實體法上地位等解釋之適用，上訴人主張應有上開解釋之適用，尚有誤會。（五）按司法院釋字第474號係針對公務人員保險給付請求權之消滅時效所為之解釋，查公保給付較類似於退休金，與本件之警勤加給（較類似於薪資）性質上並不相同，原判決引用法務部90年3月22日（90）法令字第008617號令釋示及本院93年度判字第1488號判決，認應類推適用民法一般消滅時效15年之規定，尚無理由不備之違誤。（六）所謂信賴利益係指信賴原行政處分或行政法規有效而另有表現之行為以獲取預期之利益而言，信賴利益並非現存之利益，因此單純將現存利益予以花費，尚難認為係信賴表現之行為；查上訴人等服務警界多年，對於上開有關警勤加給之規定，應在其可得知悉之範圍，是本件雖尚難認上訴人明知調派支援勤務指揮中心、外事科不得支領第一級警勤加給，惟衡情其不知悉仍有重大過失，退步言之，縱認上訴人等之不知並無重大過失，惟其既無於領取第一級警勤加給後，另有安排規劃或信賴之行為，而產生預期之利益，其僅單純的予以消費，尚難認其已有信賴表現之行為，尚與信賴利益保護之要件不符，原審認上訴人信賴利益不值得保護，理由雖略有不同，惟結論則無差異。又公法上不當得利返還請求權係建立在依法行政之理論基礎上，須受信賴利益保護原則之拘束，此與私法上不當得利返還請求權完全以私權之衡平作為立論基礎，實有相當之差異，是公法上不當得利返還之範圍，自不能完全準用民法之規定，依學者通說，民法第182條第1項即不在準用之列，是上訴人主張應準用民法第182條第1項規定，受益人免負返還責任，自屬無據。又司法院釋字第589號解釋，係針對因法規變動而涉及信賴利益者，應強化信賴利益之保護者而言，本件並不涉法規之變動，已如前述，自無該號解釋之適用。（七）原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以被上訴人追繳上訴人等自83年11月至91年3月間分別溢領之警勤加給差額，除復審決定所撤銷有關追繳上訴人巳○○87年9月22日至87年10月、ｅ○○86年1月25日至86年2月、Ｔ○○86年1月25日至86年2月及89年12月15日至31日、Ｕ○○86年1月25日至86年2月、辰○○85年11月4日至30日、Ｅ○○90年6月27日至90年7月、戊○○90年10月19日至90年11月、Ｑ○○89年6月30日至89年7月、宙○○86年5月20日至86年6月、地○○84年12月19日至85年1月、天○○84年12月19日至85年1月、Ｌ○○84年6月29日至84年7月、Ｊ○○91年1月28日至31日、Ｉ○○90年9月10日至同月30日之警勤加給差額部分外，於法並無違誤，復審決定就上開誤予追繳部分予以撤銷，亦無不合，因將復審決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決不備理由及適用法規不當，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國95年7月31日
第四庭審判長法官高啟燦
法官黃璽君法官廖宏明法官楊惠欽法官林樹埔以上正本證明與原本無異中華民國95年8月1日
書記官吳玫瑩