裁判字號：臺北高等行政法院101年訴字第297號判決
裁判日期：民國101年08月14日
裁判案由：政府採購法
臺北高等行政法院判決
101年度訴字第297號101年7月31日辯論終結原告洋基營造股份有限公司代表人 陳俊仁 （董事長）訴訟代理人 廖芳萱 律師
陳鴻琪 律師被告經濟部工業局代表人 沈榮津 （局長）住同上訴訟代理人 林世勳 律師上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國100年12月16日訴0000000號採購申訴審議判斷書，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：被告之代表人於訴訟中變更為沈榮津，並經依法聲明承受訴訟，於法尚無不合，先予敘明。
二、事實概要：原告參與被告所辦理「○○縣工業區車行空間改善（○○、○○工業區）工程」採購案（下稱系爭採購案），原定於中
華民國（下同）100年6月28日開標。惟遭被告以原告與另一投標廠商三本營造有限公司（下稱三本公司）之押標金支票連號，經查證後顯係同一人或同一廠商所為，而認投標文件有重大異常關連，違反政府採購法第48條第1項第2款及第50條第1項第5款規定，而以100年7月29日工南管字第1007003945號函通知不予開標決標及押標金不予發還（下稱原處分），原告乃向被告提出異議，嗣經被告以100年8月19日工南管字第1007004633號函維持原決定（下稱異議處理結果），原告不服，提起申訴，遭申訴駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠原告並無任何違反法令之行為，且縱認有政府採購法第50條
第1項第5款「重大異常關聯」，招標機關亦僅得不予開標，並不得據以為沒收押標金之依據，被告依前開依據決定不予發還押標金，違反依法行政原則。
㈡本件並無政府採購法第50條第1項第5款所稱之「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」之情形：
⒈按政府採購法第50條第1項第5款所謂「不同投標廠商間
之投標文件內容有重大異常關聯者」，係指有下列之情形者而言：「一、投標文件內容由同一人或同一廠商繕寫或備具者。二、押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還者。三、投標標封或通知機關信函號碼連號，顯係同一人或同一廠商所為者。四、廠商地址、電話號碼、傳真機號碼、聯絡人或電子郵件網址相同者。五、其他顯係同一人或同一廠商所為之情形者。」以上意旨業經行政院公共工程委員會（下稱工程會）91年11月27日工程企字第09100516820號解釋函闡明在案。準此，前開條文所指重大異常關聯之情形，必係投標文件或投標金等顯係同一人或同一廠商所繕寫或繳納，亦即同一人或同一廠商所為之異常關聯行為，始足當之。
⒉被告負有義務應詳加查證是否有顯係同一人或同一廠商所
為而構成重大異常關聯行為之情形，如非同一人或同一廠商所為者，即非屬有重大異常關聯，被告不得遽以單純巧合事件恣意臆測論斷。故而，工程會更特別對於押標金連號、投標標封信函連號、關係企業參與同一標案等情事，進一步明確作出解釋令清楚闡釋，以上情事均尚須經查證確實顯屬同一人或廠商所為者之情形，始得認定有重大異常關聯，機關不得逕以有連號之情形或屬關係企業，即指稱有何重大異常關聯。此有工程會94年7月14日工程企字第09400253870號函、98年1月19日工程企字第09800007
980號函及98年6月25日工程企字第09800280080號函可資參考。
⒊且政府採購法第50條第1項第5款之規定，僅適用於「同
一標案」之不同廠商間之投標文件內容有重大異常關聯之情形，若非同一標案，當無適用之餘地，此亦有最高行政法院100年度判字第982號判決可資參照。被告以原告另參與「○○市○○工業區車行空間改善工程」採購案（下稱○○採購案）之投標文件，據以認定重大異常關聯，實有違誤。
⒋查原告與三本公司押標金支票連號，純屬巧合。原告之押
標金支票，乃原告會計人員 鄧千紀 自行至原告長期往來之聯邦商業銀行○○分行開立。因○○地小，另一家三本公司亦於相近時間前往同一銀行開立押標金支票，原告事前並不知情。又因原告之會計人員鄧千紀與為三本公司至銀行開立押標金支票之 林美琪 2人本即為熟識，巧遇時並常會因等待銀行作業而聊天、或互相代為排隊、幫忙，然此純屬其私人友情行為，完全非公司所得限制與預料，原告更是直至本事件發生後始知上情。
⒌又查，營造業廠商在參與政府採購標案之投標以前，必先
估算成本效益，確定標案是否符合預算下，最後始決定投標與否；且押標款項通常不低，故業界投標廠商到截止投標之前1日，始前往銀行開立押標金支票之情形，實屬常見且為業界慣例，如此既可進行資金調度、維持資金靈活運用、節省利息、亦可審慎評估投標條件、修改投標內容。況以，聯邦商業銀行○○分行平時即甚少有客戶辦理開立押標金支票業務，故縱使相隔數日始至該行開立押標金支票者，亦極可能發生有連號之情形，然被告竟以押標金本票連號作為有何異常關聯之證據，其推論顯屬率斷。
⒍三本公司代表人謝○○雖為原告公司之董事，惟從未參與
原告公司之經營，原告公司對於參與公共工程之投標，係由負責經營之原告公司負責人陳○○決定，無須透過董事會決議決定，亦無須知會相關董事。是以，原告參與系爭工程之投標，相關董事包含○○公司代表人謝○○並不知情。被告以謝○○亦為原告公司之董事而有異常關聯之情，係牽強附會。
⒎系爭工程之開標時間係於100年6月27日即已截標，故所
有招標文件係於前開日期前即已提出完成。至於原告事後於100年6月29日應被告之要求所為之回函行為，完全不屬於所謂之投標文件內容。準此，被告以原告事後於100年6月29日至北社郵局寄發回函之行為，率爾認定有所謂之「投標文件內容有重大異常關聯」云云，已顯然逾越政府採購法第50條第1項第5款規定關於重大異常關聯之認定範圍，不足為採。又原告係直到被告指稱另一廠商亦係至○○郵局寄發其公司函文後，原告始知悉有同一郵局之巧合情事，原告亦感到驚訝。依常情而言，對於為何會有巧合事件發生，本就難以解釋，否則又何以稱為巧合？綜上，原告與○○公司之間關於本標案確實並無任何聯繫。⒏對於被告表示原告與○○公司之電子領標時間兩者有相距
23分鐘之巧合云云，原告更是甚感莫名其妙！蓋以，其他廠商會在何時領標以及各廠商之領標時間為何，以上情形完全非原告所得知悉！復查，經審閱被告提出之被證14之電子領標紀錄可知，另一編號6之廠商領標時間與原告領標時間僅僅差距19分鐘，比原告領標之時間更為接近；甚至，最後一位即編號8之廠商，其領標時間也不過與原告間差距24分鐘。由上可見所有投標廠商全部都是在相近的時間領標，原告甚至不是與○○公司領標時間最接近之廠商，故被告以此來認定原告與○○公司間有異常關聯云云，實屬過於牽強，不足為採。再查，同樣以被證14之電子領標紀錄上所載之編號1至3之廠商為例，其領標時間最接近者也僅僅差距不過2分鐘之時間。由此可證，領標時間接近係屬常態，而原告與三本公司之領標時間尚差距高達23分鐘，此依業界慣例觀之，並不得認為有何領標時間相近情形可言。
㈢並聲明求為判決：⒈原申訴審議判斷、原異議申復結果及
原處分均撤銷。⒉被告應發還押標金新臺幣（下同）143萬元予原告。⒊訴訟費用由被告負擔。
四、被告抗辯則以：㈠原告狀稱「原告並違反法令行為，被告逕以政府採購法第50
條第1項第5款之重大異常關聯，決定不予發還押標金予原告云云，實屬嚴重侵害原告財產權益之違法行為」等語云云，顯有誤解法令規定，說明如下：
⒈按政府採購法第31條第2項第8款規定：「機關得於招標
文件中規定，廠商有下情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」及系爭採購案之投標須知第55點第8款載明：「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……⑻其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」訂有明文。
⒉次按政府採購法第48條第1項第2款規定：「機關依本法
辦理招標，除有下列情形之一不予開標決標外，……（第
2款）二、發現有足以影響採購公正之違法或不當行為者。」及政府採購法第50條第1項第5款規定：「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：……（第5款）五、不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者。」亦定有明文。
⒊按政府採購法第31條第2項第8款及系爭採購案之投標須
知第55點第8款，就重大異常關聯之情形，機關得不予發還押標金，均已訂有明文，是故，原告之投標文件有重大異常關聯之情形，被告自得依前揭規定不予發還投標金，洵有依據。
㈡原告復狀稱與○○公司押標金支票連號，係純屬巧合，並非
有何重大異常關聯云云，惟查，原告與三本公司間之投標文件內容有重大異常關聯之情形，說明如下：
⒈原告與○○公司均共同參與被告之100年6月22日○○採
購案及系爭採購案。而被告分別於100年6月22日及6月28日開標時發現，原告與三本公司於○○採購案中之押標金支票同屬聯邦商業銀行○○分行所開立，且押標金支票亦為連號；而系爭採購案之押標金支票，亦同為前揭銀行分行開立，且押標金支票亦為連號⒉訴外人胡○○於100年6月22日○○採購案之開標過程中
，受原告委託為代理人，胡○○復於系爭採購案開標過程中，受三本公司委託為代理人。
⒊且經被告查證後發現原告與○○公司間諸多異常關聯，茲再臚列如下：
⑴查經濟部商業司公司資料查詢系統，顯示三本公司代表人 謝明吉 ，亦屬原告公司之董事之一。
⑵原告與○○公司之回覆說明函之郵寄，亦於100年6月
29日同日由○○○○郵局同郵遞窗口（郵戳○○○○甲
2）遞件，○○公司之限時掛號函件第923673號，而原告之限時掛號函件第923669號，幾為同時交付郵寄；惟，以○○公司之設籍位置至○○○○郵局尚須經過○○○○郵局、○○郵局、○○郵局之遙，○○公司捨近求遠之考量，而至臨近於原告公司之郵局寄送，著實令人匪夷所思。
⑶另原告與三本公司之電子領標時間分別為100年6月27日11時19分與11時42分，兩者僅僅相距23分鐘。
⑷於系爭採購案中，三本公司與原告之押標金支票分別為
聯邦銀行○○分行100年6月27日交易時間12時15分34秒、支票號碼UE0000000本行支票，與同日交易時間12時05分22秒，支票號碼UE0000000本行支票，二者之交易時間相近，且支票號碼連號。
⑸再者，系爭採購案中押標金之銀行支票，乃由三本公司
及原告公司之林美琪及鄧千紀所向聯邦銀行○○分行申請辦理，該二人之互動有銀行之監視器拍攝，於工程會採購異議申訴審議程序中，經勘驗錄影帶後，不但辦理時間相近，且該二人互動密切，彼此對於申領支票係為同一標案投標之用，應知之甚明。
⒋再經證人林美琪所述，三本公司本件押標金係向訴外人
○○瀝青公司（下稱宏基公司）負責人陳○○貸借，亦係
○○公司員工林○○至銀行辦理○○公司押標金開票事
宜，而系爭採購案開標時，原告公司由○○公司員工黃○○代理出席，而○○公司則由與○○瀝青公司（下稱宏展公司，負責人亦為陳○○）員工胡○○代理。而陳○○亦為原告之董事，足見原告、○○公司及○○公司、宏展公司互動密切。
㈢並聲明求為判決：⒈原告之訴均駁回。⒉訴訟費用由原告負擔。
五、本院判斷：㈠按政府採購法第31條第1項、第2項第8款分別規定：「機
關對於廠商所繳納之押標金，應於決標後無息發還未得標之廠商。廢標時，亦同。」、「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……（第8款）八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」第50條第1項規定：「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：一、未依招標文件之規定投標。二、投標文件內容不符合招標文件之規定。三、借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件投標。四、偽造或變造投標文件。五、不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者。六、第一百零三條第一項不得參加投標或作為決標對象之情形。七、其他影響採購公正之違反法令行為。」次按政府採購法係為確保採購程序之公平、公開，提升採購效率與功能，而設立之制度（參該法第1條）。故為制度之實現，在採購法中規定對於妨礙採購公正、公平之行為，視其違法性程度課予一定之刑事責任、行政罰或不利處分。前揭政府採購法第50條第
1項即係以第1至6款列舉個別廠商破壞採購公正、公平、公開之行為態樣，並輔以第7款之概括規定，予以不予開標或不予決標之不利處分，藉資全面防堵個別廠商之違法行為。又工程會92年11月6日工程企字第09200438750號函：「機關辦理採購，如發現廠商有政府採購法第50條第1項第5款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』情形，本會依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不予發還或追繳。」96年5月8日工程企字第09600087510號函：「……本會92年11月6日工程企字第09200438750號函，則為本會依採購法第31條第2項第8款之規定，基於採購法主管機關之權責，就個案經機關認定有採購法第50條第1項第5款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』之情形，通案認定該情形即屬本法第31條第2項第8款所稱『其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者』，本會就具有共通性質之該款行為予以通案認定，尚無不妥，且就該等經本會通案認定之案件，無需就個案再送本會認定。」上開2則函釋係工程會基於主管機關之地位，依該法第31條第
2項第8款之授權，將同法第50條第1項第5款所列「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」，認定屬於影響採購公正之行為，第50條第1項各款行為之本質即係妨礙採購公正、公平、公開之行為，已如前述，則工程會上開本於職權認定作成之函釋，自符法律規定意旨，得予適用。
㈡次按政府採購法第50條第1項第5款「不同投標廠商間之投
標文件內容有重大異常關聯者」情形，依前述工程會92年11月6日工程企字第09200438750號、96年5月8日工程企字第09600087510號函釋，即屬同法第31條第2項第8款所稱「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」，其押標金不予發還。原告主張政府採購法第50條第1項第5款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」，僅得不予開標，不得以此為由沒收押標金，被告依前開規定不予發還押標金有違依法行政原則云云，容有誤會。
㈢查原告參與被告所辦理系爭採購案，原定於100年6月28日
開標。惟遭被告以原告與另一投標廠商三本公司之押標金支票連號，經查證後顯係同一人或同一廠商所為，而認投標文件有重大異常關連，違反政府採購法第48條第1項第2款及第50條第1項第5款規定，而以原處分通知不予開標決標及押標金不予發還，原告乃向被告提出異議，嗣經被告維持原決定，原告不服，提起申訴，遭申訴駁回等情，為兩造所不爭執，並有原處分（見本院卷第12頁）、異議處理結果（見本院卷第13頁）及申訴審議判斷書（見本院卷第14頁至第20頁）在卷可稽。而系爭採購案之投標須知第55點，已依政府採購法第31條第2項規定載明：「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……⑻其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」此為原告所不爭執，亦堪認為真實。
㈣本件兩造之爭執，主要在於原告參與系爭採購案，是否有政
府採購法第50條第1項第5款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」之情形？經查：
⒈原告提出之投標文件即押標金支票，為聯邦商業銀行○○
分行100年6月27日開立，支票號碼UE0000000號，與同一採購案另一投標廠商三本公司之投標文件即押標金支票，亦為聯邦商業銀行○○分行100年6月27日簽發，支票號碼為UE0000000號，二者押標金支票連號。⒉因原告與三本公司之投標文件即押標金支票連號，究竟係
屬巧合，或顯係同一人或同一廠商所為之重大異常關聯，自應再加查證，且此查證所得斟酌之證據，並不限於同一採購案投標文件內既存之證據。經查：
⑴系爭採購案，原告與三本公司押標金支票開立時間一為
100年6月27日12時5分22秒，一為同日12時15分34秒（見答辯狀所附證物第107頁、第114頁），相距僅10分鐘。據證人即原告之會計鄧千紀、宏基公司會計林美琪到庭證稱，原告、三本公司之押標金支票分別係由其到聯邦商業銀行○○分行辦理（見本院101年6月14日準備程序筆錄，本院卷第129頁至第133頁）。而經本院勘驗鄧千紀、林美琪於上開時間至聯邦商業銀行○○分行辦理押標金支票開立之錄影光碟，其2人在銀行互動密切，原告之會計鄧千紀，尚且協助林美琪填寫單據至櫃臺辦理相關手續，有勘驗紀錄在卷可稽（見本院10
1年6月14日準備程序筆錄，本院卷第135頁至第136頁），且據證人鄧千紀證稱，其係協助林美琪填寫存款條，將錢存入三本公司等語（見本院101年6月14日準備程序筆錄，本院卷第131頁）。
⑵又證人林美琪證稱，其在宏基公司擔任會計， 黃白伊 亦
為宏基公司員工，因為三本開押標金的錢，是老闆 陳啟勇 借三本公司的，所以其先領宏基公司的錢存到三本公司帳戶，再由三本公司帳戶提領143萬元開立押標金支票等語（見本院101年6月14日準備程序筆錄，本院卷第132頁至第133頁、第135頁），足見本件採購案，三本公司之押標金款項，係向宏基公司陳啟勇借用，且投標文件之一即押標金支票，亦係宏基公司員工代向銀行申請開立。而本件採購案開標會議，原告係委由宏基公司黃白伊代理出席，且其代理權限包括全權代理原告參加開（決）標、行使減價或比價及相關事宜，此有開標會議出席人員簽名冊及授權書在卷可稽（見本院卷第59頁、第61頁）。堪認本件採購案，原告、三本公司均受宏基公司員工協助（代理原告出席開標、幫三本公司準備投標文件即押標金支票）。
⑶又本件採購案，原告委由黃白伊出席開標，三本公司係
委由 胡嘉玲 出席開標（見本院卷第59頁至第61頁）；官田採購案，原告係委由胡嘉玲出席開標，三本公司則委由 蔡碧蓮 出席開標，此有開標會議出席人員簽名冊及授權書在卷可稽（見本院卷第56頁至第58頁）。而據證人林美琪證稱，黃白伊、胡嘉玲、蔡碧蓮分別為宏基公司、宏展公司、 承瑋 營造公司（下稱承瑋公司）員工，3家公司老闆都是陳啟勇等語（見本院卷第133頁、第13
5頁）。⑷而陳○○及三本公司負責人謝明吉，均為原告之董事，有公司登記查詢資料在卷可參（見本院卷第92頁）。
⑸原告公司位於○○市○區○○○街，三本公司則位於嘉
義市○○路，二者相距甚遠，且三本公司附近即有○○中山
路郵局，須經過○○路郵局、○○郵局、○○郵局始能抵達○○郵局，此有地圖在卷可參（見本院卷第95頁），然原告與三本公司回覆被告說明函之郵寄，均係於100年6月29日同日由○○○○郵局同郵遞窗口（郵戳○○北社甲2）遞件，三本公司之限時掛號函件第923673號，而原告之限時掛號函件第923669號，交付郵寄時間相近，此亦有信封照片影本存卷可參（見本院卷第93頁至第94頁）。
⑹原告與三本公司除系爭採購案押標金支票連號外，於另
參與之○○採購案，原告與三本公司之押標金支票亦為連號（發票人均為聯邦商業銀行○○分行，支票號碼分別為UE0000000號、UE0000000號），此為原告所不爭執，並有被告整理之各投標廠商押標金支票資料在卷可參（見本院卷第84頁）。
⑺參互以觀，原告與三本公司於本件採購案之「投標文件
」即押標金支票連號，應非單純巧合，被告查證後認顯係同一人或同一廠商所為之重大異常關聯，自非無據。
又，前述⑴至⑹係用以佐證原告與三本公司於本件採購案之「投標文件」即押標金支票連號，係屬重大異常關聯而非單純巧合，並非逕以之與系爭採購案之投標文件比對認有重大異常關聯，特此說明。
㈤從而，本件採購案既有政府採購法第50條第1項第5款「不
同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」情形，被告所為原處分、異議處理結果，依同法第50條規定不予開標決標，核無不合。又依前述工程會92年11月6日工程企字第09200438750號、96年5月8日工程企字第09600087510號函釋，有政府採購法第50條第1項第5款情形，即屬同法第31條第2項第8款所稱「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」，且投標須知第55點⑻已載明此情形押標金不予發還，是被告不予發還押標金，並無違誤。申訴審議判斷予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷並請求發還押標金143萬元為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經核於判決結果不生影響，爰不一一論駁，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國101年8月14日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法官王立杰
法官楊得君法官洪慕芳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國101年8月14日
書記官陳又慈