最高行政法院95年度判字第675號判決

裁判字號：最高行政法院95年判字第675號判決

裁判日期：民國95年05月11日

裁判案由：請求徵收

最高行政法院判決
95年度判字第00675號上訴人內政部代表人甲○○被上訴人乙○○○上列當事人間因請求徵收事件，上訴人不服中華民國93年12月22日臺北高等行政法院92年度訴字第4753號判決，提起上訴。本院判決如下：
主文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理由
一、臺北市政府為興辦臺北都會區大眾捷運系統蘆洲機廠工程，需用臺北縣蘆洲市○○段658之1地號（嗣經臺北縣蘆洲地政事務所逕行分割為保新段162號及162之1號）等120筆土地，報經上訴人民國（下同）90年8月27日台（90）內地字第9077373號函核准徵收並一併徵收其土地改良物，交由臺北縣政府以90年9月3日90北府地用字第319815號公告，業已完成法定徵收程序在案；旋被上訴人以殘餘之臺北縣蘆洲市○○段○○○○號土地（下稱系爭土地），形勢不整，無法為原來之使用，於90年10月15日向臺北縣政府申請一併徵收。案經臺北縣政府實地勘查後，以被上訴人非原被徵收土地之所有權人，與行為時土地徵收條例第8條規定不符，報經上訴人91年7月2日台內地字第0910068786號函同意不予一併徵收後，據以91年7月12日北府地用字第0910429336號函復被上訴人。被上訴人不服，與訴外人 陳清萬 、 黃敬智 、 劉麗雲 共同提起訴願，經行政院訴願決定：關於被上訴人部分之訴願駁回，其餘部分之訴願不受理。被上訴人不服，提起行政訴訟，而於原審言詞辯論時陳清萬、黃敬智、劉麗雲3人撤回本件起訴。嗣經原審判決將原訴願決定撤銷，上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人於原審起訴主張：查土地徵收條例第8條第1款規定，並未敘及是否僅以為原被徵收土地之所有權人為限，更未就此申請一併徵收之法定要件再行授權予行政機關逕以行政（法規）命令補充之。依行政程序法第150條第1項、第2項、第158條第1項第1款、第2款規定及司法院釋字第367號解釋意旨，土地徵收條例施行細則第6條前段規定，應屬無效。更何況，本件行政機關逕為分割、核准徵收、公告徵收、被上訴人申請一併徵收等均係發生於土地徵收條例施行細則91年4月7日發布施行前，違反行政程序法第4條法律不溯及既往原則。況查，自82年被上訴人與訴外人陳清萬、黃敬智、劉麗雲簽訂買賣契約書以來，系爭土地與同段162之1地號土地，原係同一筆土地，且為被上訴人名下，本件實因捷運局為求徵收之便，逕自辦理分割，使不諳該條例施行細則之陳清萬、黃敬智誤先為辦理移轉登記予陳清萬、劉麗雲，徒留無從利用之殘餘土地，本件徵收行為，實與行政程序法第8條之規定相悖。再者，系爭土地於89年12月18日遭逕為分割行為，已屬徵收行為之一部，而當時2筆土地之所有權人均仍為被上訴人，由其申請一併徵收並無違土地徵收條例第8條之精神，為此，求為判決撤銷原處分及訴願決定，並命上訴人對系爭土地應作成准予一併徵收之行政處分等語。
三、上訴人則以：查被徵收之臺北縣蘆洲市○○段162之1地號土地於公告之日土地登記簿記載之所有權人，為訴外人陳清萬及劉麗雲等2人，依土地徵收條例第8條第1項第1款、第24條第1項前段，及同條例施行細則第6條第1項規定，系爭土地為被上訴人所有，不在徵收範圍內，被上訴人既非原被徵收土地之所有權人，故應無申請一併徵收之權利。又土地徵收條例施行細則第6條第1項規定，係為執行行為時土地徵收條例第8條所作細節性、技術性之補充規定，並未限制或剝奪人民之權利，亦無牴觸土地徵收條例規定而對人民增加法律上所無之限制。另按民法第758條、土地法第43條規定訴外人陳清萬等人雖於82年即與被上訴人訂定買賣契約，取得該土地之使用權，惟未經登記之土地，並不生物權變動之效力，其所有權之認定仍應以登記簿所載為依據，是被上訴人以此訴求其符合一併徵收之要件，顯無理由等語，作為抗辯。
四、原判決撤銷訴願決定係以：按本院91年10月份庭長法官聯席會議決議，及本院91年度裁字第1227號裁定意旨，現行司法實務，對於一併徵收之案件，即以以下之標準定其處分權責機關及救濟程序：形式要件由地方縣市政府審查，並作成認定結論，不符要件者，地方縣市政府應作成否准之行政處分，申請人不服，得依一般行政爭訟程序尋求救濟。符合要件者，地方縣市政府應將全案移由中央主管機關內政部進行實體審查，並作成准駁之行政處分，申請人若對駁回之處分不服，則可以內政部為原處分機關而提起行政爭訟。而本案有權作成核駁處分之權責機關為臺北縣政府。因此應以臺北縣政府北府地用字第0910429336號函為原處分，而非上訴人作成之台內地字第0910068786號函。被上訴人提起訴願，其訴願管轄機關應為上訴人，而非行政院。縱令被上訴人遞狀有誤，但依訴願法第61條第1項之規定，仍發生提起訴願之法律效果，並應由上訴人作成訴願決定等由。
五、本院按「本條例所稱主管機關：在中央為內政部．．．」、「徵收土地或改良物，由中央主管機關核准之。」、「有下列各款情形之一者，所有權人得於徵收公告之日起一年內向該管直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收，逾期不予受理：一、徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者。二、徵收建築改良物之殘餘部分不能為相當之使用者。．．．」行為時土地徵收條例第2條前段、第14條、第8條第1項分別定有明文。又「依本條例第8條第1項規定申請一併徵收殘餘土地或建築改良物案件，由直轄巿或縣（巿）主管機關會同需用土地人、申請人及其他有關機關實地勘查，並作成勘查紀錄；合於規定者，由直轄市或縣（市）主管機關轉需用土地人報請中央主管機關核准之；不合規定者，由直轄市或縣（市）主管機關報請中央主管機關核定後，將處理結果函復申請人。但申請人未符合前條第1項規定，或其申請已逾法定期間者，免實地勘查，逕由直轄市或縣（市）主管機關報請中央主管機關核定後，將處理結果函復申請人」為土地徵收條例施行細則第7條第1項所明定。
上開施行細則並未逾越母法授權之目的及範圍，本院自得援用。是則，有關申請人一併徵收究否符合一併徵收之情事，均應以有核准職權之機關即上訴人為原處分機關，而非由無核准職權之直轄市或縣市政府為原處分機關。本件臺北縣政府依行為時土地徵收條例第8條，受理被上訴人申請一併徵收之案件，該府查明被上訴人並未符合該細則第6條規定得申請一併徵收之申請人，乃依該細則第7條規定，報請上訴人核定，上訴人並以91年7月2日台內地字第0910068786號函復臺北縣政府：「．．．不予一併徵收，同意照辦。」，該府乃於91年7月12日以北府地用字第0910429336號函將上開函意旨轉知被上訴人。揆諸首揭規定及說明，是否准予一併徵收土地，乃上訴人之權限；臺北縣政府僅於上訴人否准後將該處分「轉知」被上訴人而已，不應認臺北縣政府為原處分機關。從而被上訴人不服上訴人上開行政處分，向行政院提起訴願，於法並無不合。至於本院91年10月份庭長法官聯席會議決議謂：「依土地法第219條第1項規定，原土地所有權人請求買回被徵收土地，應向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請。該管直轄市或縣（市）地政機關既為法定受理聲請之機關，對於是否合於照徵收價額收回其土地之要件，非無審查之餘地。如經初步審查結果，認與規定不合，而作成否准之決定時，即屬就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，自應以該直轄市或縣（市）地政機關為處分機關。至依同法條第2項規定，該管直轄巿或縣（巿）地政機關經查明合於照徵收價額收回其土地之要件，並層報原核准徵收機關作成准、駁之決定，而函復該管直轄巿或縣（巿）地政機關通知原土地所有權人時，依訴願法第13條但書規定，即應以該作成准、駁決定之原核准徵收機關為處分機關。」其後段指明，人民聲請收回被徵收土地，依土地法第219條第2項規定，該管直轄市或縣（市）地政機關層報核准機關作成准、駁之決定，應以核准機關為原處分機關。而決議文前段係針對直轄市或縣（市）地政機關所為對外發生法律上效果之單方行政行為之情形，如何判定原處分機關所為闡示。原判決誤將相關規定及決議，區分為形式要件（審查）及實質要件（審查），據以判定有權核駁處分之權責機關，遽爾認定臺北縣政府為原處分機關，自有可議。上訴論旨指摘原判決違誤，為有理由，應將原判決廢棄，發回原審法院另為實體審理。
據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中華民國95年5月11日
第二庭審判長法官廖政雄
法官林清祥法官鍾耀光法官姜仁脩法官胡國棟以上正本證明與原本無異中華民國95年5月11日
書記官張雅琴