裁判字號：臺北高等行政法院100年訴字第1583號判決
裁判日期：民國101年11月08日
裁判案由：原住民保留地
臺北高等行政法院判決
100年度訴字第1583號101年10月11日辯論終結原告 吳榮三 訴訟代理人 陳榮輝 律師複代理人 呂紹聖 律師被告行政院原住民族委員會代表人 孫大川 （主任委員）訴訟代理人 伍念祖 上列當事人間原住民保留地事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
（一）原告於民國98年12月11日陳請被告補註記坐落南投縣○○鄉○○段○○○號土地（下稱系爭土地）為原住民保留地，經被告於99年12月21日函請南投縣政府督同鄉公所查處，經南投縣政府審酌系爭土地係由行政院國軍退除役官兵輔導委員會（下稱退輔會）辦理囑託總登記，將該筆土地提列於該委員會土地所有權登記聲請書之土地清冊內，並無註記「山地保留地」或「山胞保留地」字樣為由，以99年
1月6日府地籍字第09900086150號函駁回原告之申請。其後，原告就被告前開98年12月21日原民地字第0980058596號函提起訴願，經行政院99年7月12日院臺訴字第0990099879號為訴願不受理之決定。
（二）原告復於99年8月26日具函被告，以為釐清事實及相關權利義務，請求被告為必要之作為及處分，經被告以99年9月28日原民地字第0990050281號函復，以其所請業經被告以98年12月21日原民地字第0980058596號函請南投縣政府督同仁愛鄉公所查明逕復，而南投縣政府亦以前開99年1月6日府授原產字第09802669540號函復原告在案。
（三）嗣原告據以提起訴願，經行政院100年3月25日院臺訴字第1000094453號為訴願不受理之決定。原告不服，遂提起行政訴訟，請求確認南投縣○○鄉○○段○○○號土地為原住民保留地。
二、本件原告主張：
（一）原告父親 吳榮宗 於36年、37年間即在系爭土地上使用耕作，48年間臺灣省政府就全省原住民保留地，開始辦理原住民保留地為第一次總登記前之地籍測量，臺灣省政府民政廳及仁愛鄉公所亦通知土地使用人得至該公所辦理使用人之登記，並編成「山地保留地暫行管理地籍清冊」以供將來為原住民保留地土地總登記之依據，原告之父吳榮宗即於該時至仁愛鄉公所辦理此項登記，故仁愛鄉公所製作之山地保留地暫行管理地籍清冊即將系爭土地記載為吳榮宗使用，而51年間之山地保留地暫行管理地籍清冊，亦將系爭土地記載為山地保留地，臺灣省政府並據此於56年起辦理山地保留地土地總登記，並於56年完成仁愛鄉地籍測量，系爭土地被編定為上開○○段64號土地（面積18,530平方公尺），惟漏未登載為「原住民保留地」。
（二）依37年之臺灣省各縣山地保留地管理辦法，已就山地保留地」明確規範其範圍、管理機關及權利得喪變更之要件，作為政府為原住民生活發展及維護生計之基礎，55年山地保留地之總登記，僅是將各縣市政府所管有且辦妥地籍測量之山地保留地暫行管理清冊之土地，完整登錄到地政機關之相關簿冊中，並未涉及到山地保留地區域範圍之變更。
（三）依臺灣省政府（55）10/21府民四字第82145號令訂定「臺灣省山地保留地保留地辦理土地總登記應行注意事項」第1項：「本省山地保留地應就已辦妥地籍測量地區製備精確之圖籍後，依土地法、土地登記規則及臺灣省山地保留地管理辦法規定，辦理國有土地所有權總登記。」第2項：「本省山地保留地辦理所有權總登記前，應將縣所轄山地保留地土地，依地籍調查結果，劃編區段宗號，計算面積，複製地籍圖，並以鄉段造具地籍清冊，由當地地政事務所永久保存之。」第4項：「山地保留地辦理聲請囑託登記，依下列規定辦理：（一）由管理機關省民政廳依本省山地保留地管理辦法第15條規定，委由當地地政機關代為依照民政廳（36） 申篠 民地甲字第261號代電規定填造囑託登記『申請書』並造具『囑託登記清冊』、『統計表』一式4份，送經管理機關核蓋印信後，囑託當地地政機關辦理之。」，而前述南投縣仁愛鄉所存地籍清冊，明載系爭土地為原告之父吳榮宗所耕作使用之山地保留地，顯見系爭土地總登記時本應登記為山地保留地，雖臺灣省民政廳於辦理土地總登記時，漏未囑託南投縣埔里地政事務所辦理登記，即56年辦理土地總登記時漏未將系爭土地登載為山地保留地，然應不影響系爭土地係屬原住民保留地之性質。
（四）被告雖稱其職權係指原有暨增、劃編部份之保留地且亦係囑託地政機關為登記，不及舊保留地實際範圍之認定，惟依原住民保留地開發管理辦法第2條規定，原住民保留地主管機關在中央為被告、在直轄市、縣（市）則為直轄市政府、縣市政府，故地政事務所僅為受囑託登記之機關，地政機關並無法自行認定系爭土地是否為保留地之權責。而原告於98年12月11日即曾依開發管理辦法第2、5條規定向主管機關被告（中央）、南投縣政府（地方）申請系爭土地為「原住民保留地」註記，南投縣政府亦以是否為保留地應以第一次登記為憑，且縣政府僅依授權規定辦理囑託登記機關登記，是否補註記屬保留地政策及法規主管機關之職權，故被告既為保留地之中央主管機關，卻又表示其無法為補註記為保留地之認定，實令原告無所適從。
（五）原告之父吳榮宗於系爭土地種植杉木，距今已有45年，其後於85年間將系爭土地之權利贈與原告，原告並依據原住民保留地開發管理辦法第3、4、9條規定辦理系爭地上權登記，為此提起本件訴訟，聲明請求確認南投縣○○鄉○○段○○○號土地為原住民保留地。
三、被告則以：
（一）原住民保留地開發管理辦法第3條規定：「本辦法所稱原住民保留地，指為保障原住民生計，推行原住民行政所保留之原有山地保留地及經依規定劃編，增編供原住民使用之保留地。」第5條規定：「原住民保留地之總登記，由直轄市、縣（市）主管機關會同原土地管理機關，囑託當地登記機關，辦理管理機關變更登記為中央主管機關，並依前項規定註明原住民保留地。」是以，原住民保留地之註記，係以「原有山地保留地」及「經依規定劃編、增編為原住民保留地」之公有土地為限，並經地方主管機關囑託當地登記機關為之。是以，系爭土地如屬「原有山地保留地」或「經依規定劃編、增編為原住民保留地」之公有土地，地方主管機關自應囑託當地登記機關辦理管理機關變更登記為被告，並註明原住民保留地。
（二）系爭土地於46年至48年間地政機關完成南投縣仁愛鄉地籍測量後，即被編定為「南投縣○○鄉○○段○○○號土地」，雖在「臺灣省南投縣○○鄉○○段山地保留地暫行管理地籍清冊」登載有案，惟依臺灣省政府於37年1月5日訂定之「臺灣省各縣市山地保留地管理辦法」，其第2條規定，山地保留地係指「日治時代因維護山地人民生計及推行山地行政所保留之國有土地及其地上物而言。」由於當時尚未完成地籍測量及登記，復又規定「山地保留地舊有地圖原本，由省民政廳保管之，並印製副本發交有關各縣政府及山地鄉公所存查。保留地區域如有異動時，應就原圖分別整理更正之。」（參該辦法第24條）嗣後臺灣省政府於55年10月21日經行政院核定後訂定「臺灣省山地保留地辦理土地總登記應行注意事項」，其第2點規定：「本省山地保留地辦理所有權總登記前，應將縣所轄山地保留地土地，依地籍調查結果，劃編區段宗號，計算面積，複製地籍圖，並以鄉段造具地籍清冊，由當地地政事務所永久保存之。」第4點復又規定：「山地保留地辦理聲請囑託登記，依左列規定辦理：（一）由管理機關省民政廳依本省山地保留地管理辦法第15條規定，委由當地地政機關代為依照民政廳（36）申篠民地甲字第二六一號代電規定填造囑託登記『聲請書』，並造具『囑託登記清冊』『統計表』一式四份，送經管理機關核蓋印信後，囑託當地地政機關辦理之。」是以，依當時法令，所謂山地保留地係指國有土地未經總登記前，記載於山地保留地舊有地圖原本中並應以鄉段造具地籍清冊送當地地政事務所永久保存者；經總登記後，再經管理機關囑託當地政機關登記為山地保留地者，始足稱之。尚難謂為某土地登載於某鄉山地保留地暫行管理地籍清冊，即可逕以認定該筆土地即為山地保留地。經查系爭土地既未經當時管理機關囑託地政機關登記為山地保留地，總登記後亦從未登記為山地保留地或依規定增劃編為原住民保留地，依當時法令系爭土地尚非屬山地保留地，從而依現行開發管理辦法第3條及第5條規定，自非屬原住民保留地。
（三）被告並聲明：
1、駁回原告之訴。
2、訴訟費用由原告負擔。
四、本件如事實概要欄所述之經過事實，有原告98年12月11日申請書、被告98年12月21日原民地字第0980058596號函、南投縣政府99年1月6日府授原產字第09802669540號函附卷可憑，應認屬實。原告不服提起行政訴訟，以系爭土地確為原告之父吳榮宗耕作使用之山地保留地，僅係臺灣省政府辦理土地總登記時漏未為山地保留地之註明，被告自應補註記云云，據為主張，故本件應審酌者厥為：系爭土地是否為原住民保留地，可否為確認訴訟之適格標的？原告以系爭土地業經記載於山地保留地暫行管理地籍清冊，而認系爭土地係於辦理山地保留地所有權總登記時，漏未登記，是否有據？
五、本院之判斷：
（一）按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」行政訴訟法第6條第1項定有明文。是可知行政訴訟確認訴訟之標的應為公法上法律關係或行政處分，故法律關係中可以獨立之個別權利義務或法律效果，皆可請求法院判決確認其是否存在，惟法律關係之單純成分，非獨立部分或先決問題等，僅為權利義務之前提，而未直接構成權利義務者，則不得作為確認訴訟之標的。本件原告主張南投縣○○鄉○○段○○○號土地，漏未辦理原住民保留地總登記，經核應屬土地登記註明事項是否違法之問題，原告未依登記處分違法提起撤銷訴訟救濟，而以確認訴訟請求確認系爭土地為原住民保留地之事實狀態，因屬登記法律關係之前提事實，故是否為確認訴訟之適格標的，顯非無疑，是原告之訴，已難認具訴訟利益。
（二）縱認特定土地是否屬原住民保留地，係屬有關物之性質的法律關係，而得以確認訴訟加以救濟，然本件系爭土地是否如原告主張，其原為山地保留地，然為主管機關於辦理土地總登記時漏未囑託地政機關為登記一節，經查：
1、依37年發布之臺灣省各縣山地保留地管理辦法第2條規定：「本辦法所稱山地保留地係指日治時代因維護山地人民生計及推行山地行政所保留之國有土地及其地上產物而言。」第24條規定：「山地保留地舊有地圖原本由省民政廳保管之並印製副本發交有關各縣政府及山地鄉公所存查保留地區域如有異動時應就原本圖分別整理更正之。」據上可知山地保留地（土地）原係日治時代因維護山地人民生計及推行山地行政所保留之國有土地，且保留區域亦製有舊有地圖存查。而現行原住民保留地開發管理辦法第3條則規定：「本辦法所稱原住民保留地，指為保障原住民生計，推行原住民行政所保留之原有山地保留地及經依規定劃編，增編供原住民使用之保留地。」本件原告主張系爭土地為原住民保留地，且於36、37年間即由其父使用耕作，故如原告所述為真，系爭土地應係日治時代因維護山地人民生計及推行山地行政所保留之國有土地，且曾經主管機關依當時山地保留地管理辦法納入管理，然查原告雖主張其父吳榮宗有於系爭土地上持續占有耕植，惟並未提出系爭土地曾因納入山地保留管理之相關資料，是原告此部分之主張，已難認有充分證據可佐。
2、次查，依55年發布之臺灣省山地保留地辦理土地總登記應行注意事項第1點規定：「本省山地保留地應就已辦妥地籍測量地區製備精確之圖籍後，依土地法、土地登記規則及臺灣省山地保留地管理辦法之規定，辦理國有土地所有權總登記。」第2點規定：「本省山地保留地辦理所有權總登記前，應將縣所轄山地保留地土地，依地籍調查結果，劃編區段宗號，計算面積，複製地籍圖並以鄉段造具地籍清冊由當地地政事務所永久保存之。」第4點規定：「山地保留地辦理聲請囑託登記，依左列規定辦理：（一）由管理機關省民政廳依本省山地保留地管理辦法第15條規定，委由當地地政機關代為依照民政廳（36）申篠民地甲字第261號代電規定填造囑託登記『聲請書』，並造具『囑託登記清冊』『統計表』一式四份，送經管理機關核蓋印信後，囑託當地地政機關辦理之。……」是可知山地保留地總登記前，須由當時管理機關省民政廳經地籍調查，造具地籍清冊，並以聲請書、囑託登記清冊、統計表囑託當地地政機關辦理登記。而系爭土地係於61年4月5日總登記，編定使用種類為山坡地保育區農牧用地，有台灣省南投縣土地登記簿在卷可憑（本院卷第63頁），經被告函請南投縣政府查明系爭土地登記原因，據覆略以南投縣埔里地政事務所查無原住民保留地辦理所有權總登記前，以鄉段造具之地籍清冊，故無從提供等語，有南投縣政府10
1年7月3日府授原產字第10101305770號函在卷可參（本院卷第84頁）。經本院再函詢前山地保留地管理機關內政部（省民政廳）及系爭土地所轄之南投縣政府有無相關山地保留地舊有地圖或地籍清冊、地籍圖等，惟均查無相關資料，亦有內政部101年8月23日台內地字第1010283360號函（本院卷第92頁）、南投縣政府101年8月22日府授原產字第1010165269號函（本院卷第87頁）在卷可稽，是本件既查無相關山地保留地舊有地圖或經地籍調查後造具之地籍清冊可資確認系爭土地坐落山地保留地區域，則原告主張系爭土地為山地保留地，尚難認屬有據。
3、原告雖主張系爭土地係漏未經管理機關為囑託登記，並提出臺灣省南投縣○○鄉○○段山地保留地暫行管理地籍清冊影本為證，惟查，原告提出之清冊固有其父吳榮宗及系爭土地之記載，然查該清冊僅有單頁，且無製作機關或承辦人員簽名或為審核註記，已難認定資料性質及製作緣由，且其名稱為「暫行管理地籍清冊」，是否為依臺灣省山地保留地辦理土地總登記應行注意事項第2點規定，各縣就所轄山地保留地土地依地籍調查結果造具之地籍清冊亦有不明，是難僅憑是項清冊影本，即可推認系爭土地業經主管機關確認為原山地保留地區域且完成地籍調查之事實，而原告亦未提出系爭土地實際上確曾被列入山地保留地管理之相關證據，（例如經核定許可之採伐計劃、或經報准批售山地保留地副產物等資料），則原告僅以前開暫行管理地籍清冊影本，即主張系爭土地為主管機關漏未囑託登記機關為總登記之山地保留地，尚難遽採。
（三）且查，本件系爭土地如確有漏未為山地保留地總登記之情形，則依前開土地總登記應行注意事項第4點規定，土地權利關係人於登記機關審畢公告期間，本得提出異議，然本件原告並未提出其父吳榮宗曾以遺漏登記為由提出異議，及其於系爭土地自61年間總登記後，數十年未為異議之緣由，況本件因主管機關更迭，相關資料散失不全，原告遲至本件始訴請法院請求確認，依現有證據資料實難認定原告主張之事實為真，從而，原告主張系爭土地為漏未登記之山地保留地，依現行原住民保留地開發管理辦法，應為原住民保留地云云，即難憑採。
六、綜上所述，原告主張系爭土地為原住民保留地，尚難認屬有據，從而原告起訴請求確認，為無理由，應予駁回。
中華民國101年11月8日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法官胡方新
法官鍾啟煌法官劉穎怡
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國101年11月8日
書記官林苑珍