最高行政法院106年度判字第165號判決

裁判字號：最高行政法院106年判字第165號判決

裁判日期：民國106年04月06日

裁判案由：工會法

最高行政法院判決
106年度判字第165號上訴人勞動部代表人 林美珠 訴訟代理人 林俊宏 律師
參加人 彭材 被上訴人橡樹工業材料股份有限公司代表人 淺田雅司 訴訟代理人 朱百強 律師
林靖苹 律師 詹傑翔 律師上列當事人間工會法事件，上訴人對於中華民國105年5月4日臺北高等行政法院104年度訴字第348號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、緣被上訴人未於民國103年7月間，對原任其公司工安衛生部經理之參加人調整薪資，參加人不服，向上訴人申請不當勞動行為爭議裁決，經上訴人不當勞動行為裁決委員會（下稱裁決委員會）於103年12月26日作成103年勞裁字第31號裁決決定（下稱原裁決決定），於主文第1項確認被上訴人於103年7月未對參加人調整薪資，構成工會法第35條第1項第1款及第5款之不當勞動行為；並於主文第2項命被上訴人於原裁決決定書送達7日內給予參加人一個級距以上之薪資調整，並溯及於103年度7月起生效。（另參加人申請裁決確認被上訴人101年及102年間未給予參加人調薪及發給特別紅利獎金；暨103年5月未發給參加人102年度90%之特別紅利獎金之行為，構成工會法第35條第1、5款之不當勞動行為部分，經原裁決決定主文第3、4項裁決不受理，因參加人未提起行政訴訟已確定）被上訴人不服，提起行政訴訟，經原審判決撤銷原裁決決定主文第1項、第2項，上訴人不服，乃提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張：（一）依司法院釋字第576號解釋意旨，法律並無強制雇主每年均予員工調薪之要求，且被上訴人工作規則中，亦無承諾調薪之約定，是參加人對於被上訴人本無所謂「預期受有調薪利益之請求權」存在，自無構成不利待遇。且被上訴人於100年10月15日有關員工調薪方式之公告，所檢附「薪資等級表」及「職稱職等表」，係針對「不同職等員工對應之調薪幅度有所不同」一事所為之說明，然實際上個別員工每一年度是否調薪、調薪幅度之級距等，歷年度均係由各自主管考評後決定。況KPI制度（即個人工作目標及績效評核）亦非調薪唯一標準，仍須由被上訴人董事長、總經理綜合考量參加人之實際績效、工作能力及態度等進行最終評定。本件參加人職務，除執行一般性員工訓練，尚應積極執行所有關於勞工安全衛生之教育訓練，與現場主管檢討其工作SOP、監督現場工作人員之行為模式，並以零工安事故發生率為目標。然其102年度執行工安經理職務表現不佳，除有3件工安事件外，尚有行政院勞工委員會北區勞動檢查所（改制後為勞動部北區勞動檢查所，下稱勞動檢查所）勞動檢查發現高達7項缺失，及5件未造成工時損失之工安災害，故被上訴人未調整參加人102年度薪資，無不合理。原裁決決定認被上訴人未予調薪行為構成不當勞動行為，並命被上訴人應調整參加人一個級距以上之薪資，嚴重侵害憲法上被上訴人之營業自由及雇主人事權之核心權限，創設被上訴人與參加人之私法關係，顯然逾越勞資爭議處理法第51條之裁量權限。（二）參加人於103年1月1日至同年3月31日擔任行政部經理期間之直屬主管 孫克傳 對其「職能」部分所為之扣分，與其擔任工安經理期間表現無涉，孫克傳於扣減分數前，曾與前一位主管 林千翔 討論並徵得其同意，有林千翔於修正後總分84.5分之分數旁蓋章為憑，並無逕自扣分情事。嗣該考評成績需送由被上訴人總經理及董事長綜合評量，總經理乃認參加人工安事件太多，未達應予加薪獎勵標準，理由充分正當。並無原裁決決定認被上訴人已於KPI中實質考評參加人上開工作缺失，卻於調薪時再重複考評云云等情。（三）原裁決決定認被上訴人未調整參加人薪資具針對性一節。惟當年度經理級及一般員工，合計未調薪人數共有23人，其中具工會幹部身份者僅5人；另以102年度擔任工會幹部共12人觀之，其中7名工會幹部皆有調薪。另參加人已自承其至少10年未獲調薪，期間歷經3任董事長，可知被上訴人於系爭年度對其調薪與否，實與其自101年6月起擔任被上訴人工會監事會召集人、或102年及103年提出不當勞動行為裁決申請及現任被上訴人企業工會理事，無因果關係，益證上訴人臆測被上訴人打壓工會幹部為謬誤。由上可知，103年度未獲調薪之工會幹部乃少數，被上訴人並無打壓工會幹部之行為，足證被上訴人調薪與否之決定，確與員工是否擔任工會幹部無關。是本件顯無違反工會法第35條第1項第1款或第5款之不當勞動行為情事，應予撤銷等語，求為原裁決決定主文第1項及第2項均撤銷。
三、上訴人則以：（一）依被上訴人提供之102年度工傷事件之各部門主管特別紅利獎金及調薪情形，工傷事件各部門主管皆領取不低於平均發放標準1.77個月以上之年終特別獎金，除1人外，其他人皆有調薪；對照參加人所領年終紅利獎金
0.1個月及未獲調薪之待遇，足見被上訴人確係因是否具工會幹部身分或積極參與工會活動致生差別待遇。復被上訴人提出之17位一般員工未獲調薪KPI說明部分，與參加人之職級及考評方式並不相同，且未提出17位一般員工所屬部門之調薪人員考核資料及比例，上訴人根本無從比對檢核，故上開17位一般員工之KPI表內容並無參考價值。被上訴人雖主張參加人於102年度經勞動檢查所勞動檢查發現高達7項缺失，可見其擔任工安經理表現不佳云云，惟查勞動檢查所僅通知被上訴人於1個月內改善未符合法令規定部分，未為任何行政裁罰，且事後參加人亦就7項缺失皆改善完畢；且參加人所屬工安部門只有2人，所執行乃係一般性教育訓練，被上訴人主張由參加人負責工安事故責任，顯過苛有失公允；又3件工安損害報告書記載係工作人員本身操作不當所致，亦難直接歸責於參加人。況系爭7項缺失，已於102年績效評核表經參加人主管林千翔列入評分項目，而給予「達成率50％」分數，被上訴人卻於隔年（103年）再由孫克傳依同一事件扣減分數5.5分，比例達27.5％，顯有重複評價、扣分不合理之嫌。（二）比對被上訴人102、103年度員工調薪及特別紅利獎金狀況，工會幹部未予調薪者由102年1人至103年增至5人，且103年工會幹部領取特別紅利獎金月份數僅1人高於平均月份1.77個月，幾乎所有工會幹部均領取低於平均月份數之特別紅利獎金，更與102年工會幹部過半數領取高於平均月份1.27個月，顯有不同；且依被上訴人提供102年經理級人員中僅有2名工會幹部未獲調薪，益徵確有針對性。（三）被上訴人於100年10月5日公告薪資等級表及職稱職等表，且特別導入個人評量之KPI（即年度目標及績效評核表）制度，作為是否調整薪資之參考，此乃被上訴人自行公告之薪資調整機制，自當受其拘束。而參加人於系爭年度目標及績效考核表之原始分數高達90分，顯見其102年度擔任工安經理一職表現尚可。而依KPI新制，參加人擔任工安衛生部經理等級為G8S8，對應職稱等級表，每次調薪以1,300元為級距，原裁決決定乃命被上訴人給予參加人一個級距以上之薪資調整，並未逕自作成被上訴人應給予參加人調薪之金額，更無逾越被上訴人自行擬訂之公告內容範圍，被上訴人仍可基於雇主人事權審酌後，自行決定參加人之加薪幅度及金額，原裁決決定應無侵害被上訴人人事考核權限之核心領域等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人在原審之訴。
四、參加人於原審未提書狀，其到庭陳述略以：發生工安事件後，雖遭日本總公司評為全球排名最低，但被上訴人並未提出全球企業工安成績相關資料；且該次工安事件發生後，董事長曾於102年6月26日工安會議上表明工安部門只有2人，無法顧及全廠；故被上訴人將系爭工安事件責任推由參加人1人承擔，實非公平，況林千翔處長已針對該事件扣減參加人之分數，孫克傳特助再予扣分，顯係重複評價等語。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）依工會法第35條、同法施行細則第30條第1項、勞資爭議處理法第39條第1項、第43條第1項、第2項前段、第46條第1項及第51條第1項及第2項等規定可知，裁決委員會為獨立專家委員會，作成之裁決決定享判斷餘地，若非出於違法情事，行政法院原則予以尊重。又雇主調高員工薪資與否之決定，為憲法保障營業自由權、財產權及契約自由之範疇，且法律並無強制雇主每年均予每位員工調薪之要求。然雇主未調薪之行為，是否具針對性，構成工會法第35條第1項規定之不當勞動行為，勞工仍得依該規定向中央主管機關申請裁決，亦為行政法院審究之範疇。又有關工資之多寡，依勞動基準法第21條第1項規定可知原屬契約自由範圍，僅有不得低於基本工資之限制，然契約自由非毫無限制，仍應有一定標準，原則上應係依職等與所承擔之職責核定發放標準。至於調薪事宜，被上訴人於100年10月15日公告「今年之年度調薪，將依據新建立之『薪資等級表』調整。調整之薪資溯自今年0月0日生效。同時所有正式員工職位等級將依照『職稱職等表』調整。」觀上開表內容可知，係針對「調薪幅度」所為之規定，改變被上訴人過去每位員工不論職級、職等高低均統一調整相同金額之作法；至於員工是否調薪仍應視雇主之決定而定，員工無法要求雇主須依系爭公告所規定之調薪幅度調薪。且員工薪資之調整，原則上視績效定，且一般而言，雇主對所僱用勞工多設有績效考核制度。而勞工之考績通常係由部門直屬主管、更上層之主管依據工作能力、態度及實際績效等各種抽象標準加以評價，最後由人事管理之負責人（如副總經理、總經理等）對考績做最終調整。由於各項考績評定標準較為抽象，各級主管考績之評定難免有一定之裁量餘地，除非能另外證明考績評定係基於不當勞動行為之動機所為，否則因涉及相當抽象之標準，應予最大限度之尊重，主管機關及法院通常不應介入審查。（二）被上訴人專門生產供印刷電路基本用之特殊玻璃纖維布產品，屬長時間工作、輪班、夜間工作及工作負荷重等高風險事業單位，對於勞動安全檢查相當重視。而參加人於擔任工安衛生部經理期間（102年4月1日至102年12月31日），職務內容包括勞工安全衛生法令遵循、各部門勞工安全衛生管理、職業災害防治等計畫之釐訂推動暨指導有關部門實施等項目。又勞動檢查所於102年6月7日對被上訴人進行高風險事業單位訪查及勞動條件檢查後，指出7項違法缺失；另於102年度期間內發生3件工時損失之工安災害；被上訴人董事長嗣接獲集團總部通知，因工安事件過多導致被上訴人就工安項目在所屬全球集團公司內表現敬陪末座，要求被上訴人積極改善。而雇主除考量參加人對於上開工安事件及缺失所應負擔之責任外，就績效考核而言，另須考量勞工之工作能力、表現、態度、實際績效、貢獻度、潛在發展能力、未來執行業務之配合性、完成度及前瞻性等各種事項綜合評價。在無證據顯示被上訴人僅以上開缺失作為考績評定之依據下，上訴人以被上訴人經檢查後未遭行政裁罰，且已改善完成，又前述工安事件不應由參加人獨負全責等由，逕行論斷被上訴人以此認為參加人表現不佳之裁量稍嫌速斷云云，顯然不當介入被上訴人人事考核裁量空間。（三）被上訴人主張於101年間為提振公司營運及激勵員工工作效率，引進KPI（個人工作目標及績效評核）制度，納入可量化之重要年度工作目標使員工明瞭，然工作範圍亦不以KPI項目為限，且其非以剛引入之KPI制度作為判斷員工表現之唯一判斷標準等語，與卷附「年度目標及績效評核表」內容相符，自有所據，應可採認。況每位員工之職務目標及內容、職等高低、隸屬部門並不相同，各主管考核時給予分數之寬嚴標準亦可能因人而異，故以KPI分數高低，逕行比較判斷其工作表現之優劣而決定其調薪多寡，忽略人事裁量之特性，上訴人因此即謂被上訴人之考量標準不公平，亦尚嫌速斷。又縱令以年度目標及績效評核表為調薪標準，參酌被上訴人提供102年度經理級人員之KPI分數，與渠等調薪狀況兩相對照，顯示分數高於參加人之經理級以上人員，均獲薪資調整；分數低於參加人經理級以下之人員，未獲薪資調整，是KPI分數高低與調薪與否亦有適當合理之關連性。是縱單以KPI分數觀之，被上訴人決定不予參加人調薪，確實係因其工作表現之綜合評價，非特別針對工會幹部之打壓。且林千翔及孫克傳2人從未對參加人擔任工會幹部、參加工會運動有任何不當打壓行為，參加人於歷來之不當勞動行為裁決程序中，亦從未對渠等之行為有所主張，可知被上訴人之評分行為，並無任何針對性打壓工會幹部之不當勞動行為之認識或動機，而確實基於參加人之表現所為。（四）被上訴人公司經理級以上員工之考評，係先由其所屬主管進行初評後，交由總經理及董事長進行最終審核，並由董事長評定是否調薪及特別年終獎金之數額。本件參加人102年度之考評（期間自102年4月1日起至103年3月31日），因其於103年1月1日自工安部門調職至行政部門，故102年4月1日至102年12月31日此段期間，由工安部門主管林千翔處長負責考評，其在「目標及達成（可量化）」及「職能」二項目評分；另103年1月1日至103年3月31日期間，則由行政部門主管孫克傳特助負責考評，因行政部分業務不涉及工安部分業務，故僅在「職能」項目部分評分，自屬合理，並無瑕疵。又參加人先由其直屬主管林千翔、孫克傳分別完成評分後，總經理 朱家裕 於103年5月13日對參加人整體考評總分進行評價時，加註「工安事件太多！」之評語，然未另行扣減分數，再由被上訴人董事長綜合參加人考評分數及其他難以量化之工作態度、表現、整體貢獻度等綜合因素，作成不調薪之決定，屬雇主正當之裁量權行使，並無任何重複評價之處。至於孫克傳特助就參加人於103年1月1日至3月31日期間表現考評，係在林千翔在「職能」部分之評分15.5，扣減5.5分，孫克傳表示其進行評分時，並非採取「二位主管分別評分後，再加權平均計算總分之作法」，而係基於前一位主管林千翔對參加人表現評定之總分90分，認為倘納入其擔任參加人主管期間對於參加人表現之考評，整體表現無法達到優等之程度，遂與林千翔討論後，由其扣減參加人總分5.5分，調整總分為84.5分，可知孫克傳身為參加人擔任行政部經理期間之直接主管，考核後認應對參加人102年度之總分應有所調整，與前一位主管林千翔商議後，將參加人總分調整至84.5分，此便宜行事之評分方式，亦見於其他員工之年度目標及績效考核表中，難認有不合理之處。上訴人主張孫克傳特助依同一工安事件扣減分數5.5分，有重複評價云云，自難採認。（五）被上訴人、參加人與工會於102年、103年間固有不當勞動行為之爭議案件，然每件不當勞動行為事件有其不同事實及爭議，與本件有關調薪事宜涉及雇主對於人事考評之裁量權行使明顯不同，自難逕以兩造間過去曾有之爭議事件，推測被上訴人具有不當勞動行為之認識及動機。是原裁決決定有上述出於錯誤之事實認定及以與事物無關之考量之違誤，並有違反一般公認價值判斷標準之違法情形等語，因將原裁決決定主文第1項、第2項均撤銷。
六、本院查：
（一）按「（第1項）雇主或代表雇主行使管理權之人，不得有下列行為：一、對於勞工組織工會、加入工會、參加工會活動或擔任工會職務，而拒絕僱用、解僱、降調、減薪或為其他不利之待遇。……五、不當影響、妨礙或限制工會之成立、組織或活動。（第2項）雇主或代表雇主行使管理權之人，為前項規定所為之解僱、降調或減薪者，無效。」工會法第35條定有明文。「本法第35條第1項第1款及第3款所稱其他不利之待遇，包括意圖阻礙勞工參與工會活動、減損工會實力或影響工會發展，而對勞工為直接或間接不利之對待。」工會法施行細則第30條第1項亦有明定。可知，工會法第35條係為保障勞工之團結權，及保護團體協商功能之發揮，對雇主或代表雇主行使管理權人之行為限制規定；其第1項第1款之規定，係為避免雇主對勞工組織工會、加入工會、參加工會活動或擔任工會職務，為拒絕僱用、解僱、降調、減薪或其他不利之待遇；其第1項第5款之概括性規範，乃為避免雇主以其他不當方式影響、妨礙工會成立，致妨礙工會運作及自主性。
（二）次按，工資之多寡屬契約自由範圍，由勞雇雙方議定之，僅依勞動基準法有不得低於基本工資之限制（勞動基準法第21條第1項規定參照）。而關於員工薪資之調整，法律並無強制雇主每年應予調薪，調薪之決定由雇主為之，員工並不得要求雇主須按一定調薪幅度予以調薪。雇主原則上係根據員工的績效考核（或稱考績評定）結果決定調薪與否。績效考核為雇主對其員工在過去某一段時間內之工作表現或完成某一任務後，所做的貢獻度之評核，並對其所具有的潛在發展能力作一判斷，以了解其將來在執行業務之適應性及前瞻性，作為調整薪資及考量升遷、獎懲之依據。績效考核涉及雇主對員工功績、品行、能力、工作態度等之綜合評價與判斷，為企業經營組織之事項，係憲法第15條保障之財產權及其與工作權內涵之營業自由範疇。惟雇主未調薪之行為，倘係利用其形式上合法之資源或手段，實質上基於不當勞動行為之動機，具有勞工參加工會組織活動之針對性，則構成工會法第35條第1項規定之不當勞動行為，勞工得向中央主管機關申請裁決（勞資爭議處理法第39條第1項規定參照），亦受行政法院之審查。
（三）經查，被上訴人經理級以上員工之考評，係先由其所屬主管進行初評後，交由總經理及董事長進行最終審核，並由董事長評定是否調薪及特別年終獎金之數額。參加人原任工安衛生部經理，其於103年1月1日自工安部門調職至行政部門，102年度之考評（期間自102年4月1日起至103年3月31日），就102年4月1日至102年12月31日期間由工安部門主管林千翔負責考評，在「目標及達成（可量化）」及「職能」二項目評分，評定為90分；另103年1月1日至103年3月31日期間，係由行政部門主管孫克傳負責考評，考評行政部分業務，不涉及工安部分業務，僅在「職能」項目部分評分，以其擔任參加人主管期間對於參加人表現之考評，整體表現無法達到優等之程度，乃與林千翔討論後，由其扣減參加人總分5.5分，調整總分為84.5分；參加人由其直屬主管林千翔、孫克傳分別完成評分後，總經理朱家裕於整體考評總分進行評價時，加註「工安事件太多」之評語，未另行扣減分數，被上訴人董事長綜合參加人考評分數及其他難以量化之工作態度、表現、整體貢獻度等綜合因素，作成不調薪之決定，且被上訴人102年度12位經理級人員之KPI分數顯示，分數高於參加人之經理級以上人員均獲薪資調整，而分數低於參加人之經理級以上人員，未獲薪資調整，是KPI分數高低與調薪與否亦有適當合理之關連性等情，為原審依法確定之事實。可知，被上訴人並非僅以工安事件缺失作為參加人考績評定之唯一依據，孫克傳亦非以工安事件而對參加人扣減分數，故上訴人以被上訴人「總經理再以工安事件太多核准孫克傳扣分之合理性，顯非無疑」等云指摘被上訴人不予調薪之績效考核有針對性，上訴人有出於錯誤之事實認定情事。原判決並敘明林千翔及孫克傳從未對參加人擔任工會幹部、參加工會運動有任何不當打壓行為，參加人於歷來之不當勞動行為裁決程序中，亦從未對渠等之行為有所主張，雖被上訴人前與參加人有非法調職構成不當勞動行為之爭議事件，但與人事考評為基礎之調薪事宜有別，二者亦無因果關係，則被上訴人之考評行為，無任何針對工會幹部之打壓，確實係基於對勞工之工作能力、表現、態度、實際績效、貢獻度、潛在發展能力、未來執行業務之配合性、完成度及前瞻性等各種事項綜合評價，作成不調薪決定，屬雇主正當裁量權之行使，並非針對性打壓工會幹部之不當勞動行為，故上訴人以被上訴人「係因參加人參加工會活動並擔任工會幹部，執行工會會務，而藉詞參加人執行工安經理職務表現不佳，對其為不予調薪之不利益待遇，顯屬不當影響、妨礙或限制工會之活動，認被上訴人此項無正當理由不給予參加人調薪之行為」，構成工會法第35條第1項第1款、第5款之不當勞動行為，核有出於錯誤之事實認定之違誤等情，依上開規定及說明，於法並無不合，並無上訴人所稱有判決適用法規不當及理由不備之違法。原判決並就上訴人主張孫克傳在「職能」項目扣減5.5分係重複評價之爭執何以不足採取，予以指駁甚明，要無不合，亦無判決不適用法規或理由矛盾之違法。故上訴意旨主張：在「目標及達成（可量化）」項目中之「督促部門安全衛生事項主動宣導改善，協助工安事故等缺失事件改善」一項，被上訴人認參加人達成率100%，足證參加人擔任工安經理職務未有何績效不佳，及參加人調職後不能僅因受行政部門孫克傳之監督即認屬行政部門，孫克傳之扣減分數主觀恣意，且被上訴人未依參加人任職工安部門及行政部門期間比例考評，故參加人KPI原始總分為90分，當獲調薪，被上訴人決定不予調薪係特別針對其工會幹部身分之打壓，原判決有重要事證漏未斟酌云云，再就原審取捨證據及認定事實之職權行使事項，暨原審已詳為論斷之參加人與被上訴人勞雇間歷來勞資爭議脈絡對本件調薪是否構成針對性不當勞動行為一節，復執其歧異見解為指摘，並無可採。至原判決關於參加人103年1月1日至103年3月31日期間任職之論述中，縱有未臻妥適者，亦因與判決結論無影響，故上訴人據以指摘原判決違法，亦非可採。
（四）綜上所述，原判決並無上訴人所指有違背法令之情形，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國106年4月6日
最高行政法院第一庭
審判長法官劉鑫楨
法官汪漢卿法官程怡怡法官張國勳法官胡方新以上正本證明與原本無異中華民國106年4月6日
書記官張玉純