裁判字號：臺北高等行政法院101年訴字第379號判決
裁判日期：民國101年06月12日
裁判案由：有線廣播電視法
臺北高等行政法院判決
101年度訴字第379號101年5月29日辯論終結原告聯禾有線電視股份有限公司代表人 賴弦五 訴訟代理人 黃雅惠 律師
曾惠仙 律師李佳真律師被告國家通訊傳播委員會代表人 蘇蘅 （主任委員）訴訟代理人 陳奕嘉
蔡信誼 鄭聖業 上列當事人間有線廣播電視法事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原處分撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
壹、事實概要：被告以依富邦金融控股股份有限公司（下稱富邦金控公司）民國97年度年報記載，臺北市政府為富邦金控公司最大股束，持股比率14.26%，並取得2席董事席次;依台灣大哥大股份有限公司（下稱台哥大公司）97年度年報記載，富邦金控公司百分之百持股之富邦綜合證券股份有限公司（下稱富邦證券公司）持有台哥大公司股份96,525,640股及富邦人壽保險股份有限公司（下稱富邦人壽公司）持有台哥大公司股份89,773,963股，台哥大公司復透過台灣固網股份有限公司（下稱台灣固網公司）、台固投資股份有限公司（下稱台固投資公司）及台固媒體股份有限公司（下稱台固媒體公司）多層次轉投資原告，提經原告98年11月18日第327次委員會議審議，認臺北市政府與原告有間接投資關係，原告每季申報股權切結承諾無違反黨政軍退出媒體規定，應負違法過失責任，違反有線廣播電視法第19條第4項、第5項及第24條第
1款規定，依同法第68條第1項第2款規定，以98年12月22日通傳營字第09841083860號裁處書處原告罰鍰新臺幣（下同）10萬元，並自行政處分書送達之日起1年內就臺北市政府之間接投資涉及牴觸黨政軍退出廣電媒體立法意旨，以適當方式予以排除，原告若無法於前揭期間內改正違法行為，將按次連續處罰;情節重大者廢止營運許可，並註銷營運許可證。原告訴經行政院99年4月29日院臺訴字第0990096224號訴願決定，將原處分撤銷。旋本件經被告以99年5月19日第359次委員會議審議，仍以原告受臺北市政府間接投資，卻於每季申報股權切結承諾無違反黨政軍退出媒體規定，應負違法過失責任，違反前揭定，以99年7月5日通傳營字第09941043061號裁處書處原告罰鍰10萬元，並自行政處分書送達之日起1年內就臺北市政府之間接投資涉及牴觸黨政軍退出廣電媒體規定，以適當方式予以排除。原告仍表不服，提起訴願，經行政院以99年12月8日院臺訴字第0990107496號訴願決定，撤銷原處分。嗣經被告於100年7月28日召開聽證會後，遂以101年1月6日通傳營字第10141000220號函（下稱原處分），科處原告罰鍰10萬元，且應於1年內以適當方式改正。原告仍未甘服，遂提起本件行政訴訟。
貳、本件原告主張：
一、原處分乃被告對原告做出相同裁罰內容之第3次裁罰處分，而前2次裁罰處分均已遭行政院訴願會撤銷在案，原處分顯有違反訴願法第95條及96條之行政自我拘束原則、行政程序法第8條誠信原則之重大違誤，應屬違法之行政處分：
（一）被告前於98年12月做出第1次裁罰處分，經原告提出訴願後，業遭行政院訴願會以「他人之投資行為如非訴願人所能掌控，如何認定訴願人有違法之故意或過失？」等理由而撤銷（第1次訴願決定）；被告復於99年7月再次做出相同裁罰內容之處分（第2次裁罰處分），經原告再次提出訴願，亦經該會認定原告並無可責性為由撤銷（第2次訴願決定），惟被告歷經上級機關2次撤銷違法處分後，再以同一理由接續做出裁罰內容相同之第3次（即本次）處分，已違反前揭訴願決定拘束力之規定。被告雖謂本件辦理聽證程序，使原告充分表示意見，再行衡酌相關新事證後，認為原告有過失，無違行政自我拘束原則云云，然被告前2次處分即以年報、經濟部工商登記資料及切結書等為由做出違法之行政處分，本件被告並未說明衡酌何種新事證，是則原處分明顯未按訴願決定意旨為之，應屬違法失當。
（二）再者，被告一方面一再對原告施以裁罰並限期命改正之行政處分，另一方面卻於99年間提案通過研議修正有線廣播電視法部分條文「五、明定黨政機關（構）控制系統經營者之處罰，並修正為處罰黨政機關（構）投資人（修正條文第68條之1第1項至第4項）。」（有線廣播電視法部分條文修正草案），可見被告顯然明知現行法禁止黨政軍直接間接投資有線廣播電視業者，卻於黨政軍違法時，以被投資之原告為裁罰對象，確不合法且不合理，若仍援用現行規定予以裁罰亦與行政罰法第7條第1項規定之責任要件不符。被告既已確知現行黨政軍條款有如上缺失且悖於公平正義原則並有違憲之虞，而提出修法並送行政院審議，同時卻無視前揭違法性認知及其上級行政機關2次撤銷原處分之訴願決定，又第3度對原告做出本件裁罰處分，除嚴重違反訴願法第95條、96條之行政自我拘束原則外，更違反行政程序法第8條「行政行為，應以誠實信用之方法為之」之誠信原則。本件前2次之訴願結果均對人民有利（撤銷原處分），則基於行政一體、行政拘束原則，被告自不得再以相同之事實及理由再次裁罰原告。惟被告竟無視於該訴願決定之拘束力，一而再的執相同之事實及理由裁罰原告，甚且，為規避第3次遭到其上級機關行政院訴願會之撤銷，而故意更以先行舉辦聽證會之方式做出原處分，使原告需依法逕向法院提出訴訟，則原處分顯然不當，應予撤銷，亦甚灼然！
二、被告並無排除第三人直接或間接投資之法令依據，故無排除臺北市政府間接投資之可能性，原處分於客觀上無法執行，應為無效之行政處分：
（一）按有線廣播電視事業係民營之股份有限公司組織，無法拒絕或禁止黨政軍機關（構）成為其公司股東，即便其股東或上層股東違反黨政軍條款，有線廣播電視事業亦無能力改善此違法情形，亦無法源依據得以強制排除其投資，是以，黨政軍條款違反之處罰對象為有線廣播電視事業確為強人所難。故如無法期待當事人履行其所負之義務時，強使當事人履行義務，或對其違反義務之行為課與處罰，即為違反誠信原則，應為顯無法履行之無效處分。
（二）被告以訴外人 陽明山 等12家凱擘旗下系統經營者表明「已特別徵詢」原股東「同意轉售」持有集團上層公司之股份，其違反黨政軍乙節已獲得改正，故謂原告亦有排除可能性；且謂原告亦應商請富邦金控公司、台哥大公司等集團中任何一間轉投資公司釋股，始可謂以適當方式排除云云。
1、惟原告既非投資之行為人，無從自行排除或改正，且亦無法令依據賦予原告得強制要求或命令臺北市政府「排除」其持股，況無論從被告327次委員會議，甚或修法草案總說明中，均顯示被告明知原告有不可歸責之事由，且「確實無法配合改善」，故被告既已明知原告確實無法改善，復據他案第三人（非遭處分之系統經營者）之任意收購股權行為而認定同屬系統經營者之原告得以適當方式排除云云，所持理由顯然前後矛盾，不足採信。
2、又被告答辯狀中所引上開陽明山等案例，乃屬第三人之任意行為，而此第三人出於自願而為收購行為，非屬身為最底層投資標的之系統經營者所能掌控，就令該案因第三人之任意行為而排除違法狀態，亦不能據此以認定系統經營者即有法定排除義務。
3、再者，被告要求原告應「通知」上層股東釋股云云，顯係強加法令所無之義務予原告等系統經營者，有悖於法律保留原則，自屬無據。然原告雖無此義務，惟於遭被告裁罰後，已二次發函轉知臺北市政府排除違法投資乙事，均遭臺北市政府拒絕，則原處分逕為要求原告需於1年內排除違法情狀之處分，顯然無可期待，應屬無效之行政處分至明。
4、原告於101年1月10日收受第3次裁罰後，就限期改善之部分即積極轉知臺北市政府，請臺北市政府就其持有之富邦金控股權賜知其於1年內釋股預算及可能性，惟臺北市政府業已正式函覆富邦金控公司「說明：…二、查本府為貫徹民營化之政策及因應國內外金融情勢之快速發展，以原持有台北銀行股票於91年12月23日與貴公司完成股份轉換作業，本府持有貴公司股票係以投資獲利為導向，並無經營廣電媒體之主觀意願，合先敘明。三、次查本府101年度並未編列處分貴公司股票相關預算，且目前無釋出貴公司股份之計畫。」，據此可知臺北市政府於原處分要求限期改正之期限內，並無編列預算釋股之計畫，則原處分關於要求原告「自本裁處書送達之日起，1年內就臺北市政府之間接投資涉及牴觸黨政軍退出廣電媒體規定之部分，以適當方式予以排除」，顯於事實上不能履行，應為無效之處分。況此節被告於裁罰決定之327次委員會議中亦曾表示「本案由於台哥大公司是上市櫃公司，無法選擇或拒絕特定的人或單位，從市場上買、賣其股票…黨政軍投資系統經營者之行為並非系統經營者所能掌控，若將違反黨政軍退出媒體條款之違法責任逕予全數歸責於系統，而非股東，似亦不盡合理…本案因似有不可歸責於觀天下等
5家公司之情況，且係肇因於第三人之行為（多層間接投資者）而衍生之股權結構不符有線廣播電視法相關規定情事，該公司確實無法配合改善」，則被告於顯然明知原告「確實無法配合改善」之情形下，仍做出系爭限期處分之裁罰，顯然違法，據此益證原處分應屬無效之處分甚明
三、原告僅為被投資標的，非有線廣播電視法第19條第4項所規範負有行政法上義務之行為人，無從論以故意過失，且原告並無「不得被黨政軍投資」之不作為義務，原處分違反司法院釋字第275號解釋意旨、行政罰法第7條及憲法第15條、第22條規定，屬違憲、違法之行政處分：
（一）基於「有責任始有處罰」原則，對於違反行政法上義務之處罰，以受處罰者具有故意過失為要件，且應由行政機關舉證受罰者之故意過失：
1、依司法院釋字第275號解釋及行政罰法第7條第1項規定。另參考該條之立法理由：「一、現代國家基於『有責任始有處罰』之原則，對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上並非出於故意或過失情形，應無可非難性及可歸責性，故第一項明定不予處罰。…三、現代民主法治國家對於行為人違反行政法上義務欲加以處罰時，應由國家負證明行為人有故意或過失之舉證責任，方為保障人權之進步立法。」，及行政罰法立法總說明：「對於違法者之處罰，應依法為之，乃現代民主法治國家之基本原則。……四、基於有責任始有處罰之原則，就違反行政法上義務行為者之責任條件及責任能力加以明定。行為非出於故意或過失者，……此外，為提昇人權之保障，國家欲處罰行為人者，應由行政機關就行為人之故意、過失負舉證責任，本法不採『推定過失責任』之立法，…（第7條至第9條及第11條至第13條）」。
2、自95年2月5日行政罰法施行後，基於「有責任始有處罰」之原則，人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，依據行政罰法第7條第1項規定，非出於故意或過失者，不予處罰。亦即如行為人主觀上並非出於故意或過失情形，應無可非難性及可歸責性，自不予處罰。且為提昇人權之保障，國家欲處罰行為人者，應由行政機關就行為人之故意、過失負舉證責任。
（二）本件原告僅係被動之被投資標的，無故意過失可言，更無排除或防止黨政軍投資之期待可能性，且被告亦未舉證證明原告有何故意過失：
本件不得將黨政軍違法間接投資之行為視為原告之行為，且被告並未舉證證明原告就黨政軍之間接投資行為有何故意過失，實則原告僅為被動之被投資標的，非有線廣播電視法第19條第4項所規範負有行政法上義務之行為人，原告無從掌控黨政軍之投資行為，亦無能拒絕黨政軍投資原告上層之法人股東，且依前揭實務判決意旨，原告對於臺北市政府之間接投資行為並未有意思聯絡及行為分擔，亦無法防止或拒絕臺北市政府之間接投資行為，甚且無任何得以防止臺北市政府對於原告進行間接投資之有效措施，自無從被論以故意過失。又依行政罰法第4條規定，有廣法亦未明文規範原告負有防免排除黨政軍投資之義務，故原處分顯違行政罰法第7條及司法院釋字第275號解釋之意旨，自應予撤銷。
（三）綜上，被告明知有線廣播電視法等相關法規將違反之裁罰效果歸屬於被投資事業而非違法投資之行為人即黨政軍顯不合理，故已提出修法建議送請行政院審議（該草案於前屆立法院會期曾經二讀通過，因立法委員於101年1月份改選，基於屆期不續審之原則，行政院第3286次院會已決議重新送請立法院審議，並經行政院列為「優先審議通過之急迫性法案」），另一方面卻仍罔顧行政院訴願會撤銷前2次處分之決定，一再依據此違法條款對原告（暨其他共計28家有電電視業者）為裁罰處分，則原處分顯然違法、違憲，應予撤銷甚明!
四、被告以原告每季出具申報股權結構之切結書而認定原告有違法之故意過失，顯有重大違誤，且違信賴保護原則。
（一）被告以台哥大公司與富邦金控公司、富邦證券公司及富邦人壽公司之關係為實質關係人、原告母公司之股權變動係為集團企業間有計畫之對價合併，此與公開市場隨時買賣股票情形有所不同，並無有價證券公開市場交易之不確定性。原告對於其上層投資者之變動情形顯可隨時知悉、及原告之法人代表董事及法人代表監察人又均為台固媒體公司所指派，應負善良管理人注意之義務，卻怠於檢視股權結構是否符合有線廣播電視法規範，而於每季出具切結書切結並無違反有線廣播電視法之規定等由，進而認定原告顯有應注意並能注意而不注意之過失云云，應有誤會。
（二）原告並無切結不實之情事，且切結行為與黨政軍違法投資行為分屬不同型態，要屬二事。被告一再以原告怠於檢視股權結構是否符合有線廣播電視法之規範，仍每季向被告申報股權結構資料時出具切結書，故原告顯有過失云云。
1、惟各有線電視系統經營者均應於每年每季依規定之表格向中央主管機關申報股權結構資料，而依被告之規定，須包括（1）董事名冊（2）監察人名冊（3）股東名冊（4）經理人名冊（5）股權結構切結書（6）關係企業申報表（7）外國人直接間接持股比例申報表，且每一份名冊、每一份申報表以及切結書均須依照被告前述規定之制式表格填報，不得擅自更動內容，合先敘明。
2、原告按前揭規定所申報之切結內容，以98年10月15日聯98發字第0169號函文所附切結為例（原告其餘99年7月、10月、100年1月、4月、7月及10月申報之切結書，其格式及申報股權內容均與前揭函完全一致），其中「股東名冊」及「有線廣播電視系統經營者關係企業申報表」資料，原告均係依被告要求，依公司法規定就股東及關係企業據以瞭解並填報，即「股東名冊」填載之法人股東為「台固媒體公司」，持股比例分別為「99.99%」（0.01%為個人股東持有）；「關係企業」則填載「台固媒體公司」；此外就台固媒體公司之股權結構，亦依被告制定之制式「有線廣播電視系統經營者外國人直接、間接持股比例申報表」表格進行瞭解並填報原告之法人股東為「台固媒體公司」，持股比例為「99.99%」；另台固媒體公司之外國人股東為「無」。據此可知，依被告要求之制式表格，就令原告對投資股東是否有黨政軍持股所應負之注意義務範圍，僅限直接股東及其上層股東（若上層股東有外國人者）。是以原告前揭函所附切結填報之股東及關係企業為台固媒體公司，因此原告所負之注意義務亦僅止於台固媒體公司之股東成員是否存有黨政軍投資情事（註：台固媒體公司上層股東無外國人）。而經原告進一步遍查該台固媒體公司之股東成員，均確無政府、政黨或其捐助成立之財團法人及其受託人投資情事，故原告乃依被告之制式切結書切結「本公司98年10月15日聯98發字第0169號函申報之股權結構資料」，絕無違反有線廣播電視法之相關規定。則原告以被告所要求之內容據實申報，並無違法之故意過失！
3、綜上，「有線電視系統經營者股權結構切結書」乃係依據被告要求之格式而提出，則原告自得合理信賴原告「切結負責」之範圍，應僅及該切結書上格式要求列載之範圍！況且違反有線廣播電視法第68條第2款行為者乃為投資人之「違法投資行為」，亦與系統經營者「有無出具切結書」並無因果關係。亦即，原告是否切結不實，與原告因受臺北市政府多層次間接投資，致違反有線廣播電視法第19條規定之行為，分屬不同行為態樣，此亦經前訴願決定肯認甚明。故被告以原告出具此等切結書而論據原告有主觀之過失，顯有違誤且亦違反信賴保護原則！
（三）台哥大公司與富邦金控公司並非關係企業，亦無控制從屬關係：
1、有線電視系統經營者與其關係企業及直接、間接控制之系統經營者比例規範，明定於有線廣播電視法第21條「系統經營者與其關係企業及直接、間接控制之系統經營者不得有下列情形之一」，其中「關係企業」之認定，明定於同法施行細則第11條：「本法第21條第1項及第42條第3項所稱關係企業，依公司法有關關係企業之規定」。據此，有線廣播電視法於「關係企業」之認定，當仍以公司法為準據至明！
2、按公司法第369條之1規定「本法所稱關係企業，指獨立存在而相互間具有下列關係之企業：一、有控制與從屬關係之公司。二、相互投資之公司。」，前者依公司法第36
9條之2及第369條之3等規定；後者則依公司法第369之9條規定認定之。依台哥大公司2008年年報第96頁所載，富邦證券及富邦人壽公司（前述2家公司為富邦金控公司100%持股子公司）分別持有台哥大公司2.54％及2.362％股份，核諸公司法第369條之11規定，富邦金控公司係間接持有台哥大公司4.902％股份，其持股比例遠低於50％，未符公司法第369條之2第1項「公司持有他公司有表決權之股份或出資額，超過他公司已發行有表決權之股份總數或資本總額半數者為控制公司，該他公司為從屬公司」之規定；再者，富邦金控公司與台哥大公司亦不存在公司法第369條之2「直接或間接控制他公司之人事、財務或業務經營者」之情形；2家公司亦無公司法第369條之3「執行業務股東或董事有半數以上相同者」或「已發行有表決權之股份總數或資本總額有半數以上為相同之股東持有或出資者」之情事，更亦無公司法第369-9條「相互投資各達對方有表決權之股份總數或資本總額三分之一以上者」之事由。綜上，可證富邦金控公司與台哥大公司間並無控制、從屬關係，且亦無直接、間接控制關係之存在，非屬關係企業。
3、至於被告所謂之台哥大公司97年度財務報表第125頁（即台哥大公司97年年報）所揭露之關係人交易等語，亦有誤會。蓋台哥大公司乃係依據當時有效之證券發行人財務報告編製準則（下稱財報編製準則）第16條規定：「發行人應依財務會計準則公報第6號規定，充分揭露關係人交易資訊」。是以，台哥大公司97年年報中有關「關係人」之認定，係適用財務會計準則公報第6號（下稱第6號公報）之規定，並非公司法關係企業章。又因台哥大公司乃係因富邦金控公司之董事長與台哥大公司之董事長有二等親以內之關係，故依據第6號公報中第2項「具有下列情形之一者，通常即為企業關係人…：（3）公司董事長或總經理與他公司之董事長或總經理為同一人，或具有配偶或二等親以內關係之他公司。」規定於年報中申報為關係人，惟台哥大公司與富邦金控確非公司法上之關係企業，此亦可由台哥大公司該年度之年報中「關係企業相關資料」並無富邦金控公司之資料（反之亦然）可見一斑！
4、綜上，基於財報編製準則及第6號公報所申報之關係人實與公司法規範之關係企業不同，斷不得因台哥大公司年報中之財務報告附註說明部分有標示富邦金控公司為「實質關係人」即逕為認定台哥大公司受富邦金控公司之控制！況且，被告既謂有線廣播電視法為特別法，則依有線廣播電視法規定，關係企業之認定當以公司法關係企業章之規範為準據，惟被告竟復以前揭財報編製準則及第6號公報之「關係人」，即謬而推論台哥大公司受富邦金控公司之控制，而無視於台哥大公司與富邦金控間不屬於公司法規範之關係企業，顯有前後理由矛盾之違誤也！
五、依法原告實無法隨時注意上層股權結構是否符合有線廣播電視法規範：
（一）證券交易法第43條第5項規定：「證券集中保管事業於股票、公司債發行公司召開股東會、債權人會議，或決定分派股息及紅利或其他利益，或還本付息前，將所保管股票及公司債所有人之本名或名稱、住所或居所及所持有數額通知該股票及公司債之發行公司時」，故當公開發行公司擬召集股東會或決定分派股息、紅利等法定情事時，臺灣集中保管結算所股份有限公司（下稱集保公司）始提供股東所有人名冊給公開發行公司，除有法定情事外，集保公司並不會應公開發行公司之要求，隨時提供股東所有人名冊。此亦可詳第2次訴願時集保公司列席行政院訴願會99年度第44會議時證述「復據臺灣集中保管結算所股份有限公司代表列席本院上開會議時亦說明，該公司僅於上市、上櫃公司召集股東會或決定分派股息、紅利時提供該等公司股東名冊，不含非上市、櫃公司之其他公開發行公司，因現行規定未賦予母子公司得申請上層公司股東名冊之規定，且涉及公司業務秘密及個人資料保護，無法提供第三人所保管股票之上市、櫃公司之股東名冊等語」可稽。
（二）綜上可知，即便是上市公司台哥大公司本身亦無法隨時知悉其所有股東，遑論渠層層轉投資之原告！且縱台哥大公司依法取得股東名冊，依個人資料保護法規定，亦不得外洩提供予原告，以上亦有集保公司之前述證述可稽！故原告焉有可能隨時的逐層檢視上層所有股東之持股情形！被告徒以原告「最終母公司為台哥大公司」、「法人之董監代表乃為台固媒體公司公司所指派」等由而逕予認定「原告對於其上層投資者之變動情形顯可隨時知悉」，顯有認事推理上之重大違誤至明！
（三）又原告之法人代表董事及法人代表監察人並非由臺北市政府指派，則原告之董監事代表實無須對非關係企業之富邦金控公司股權結構暨非屬關係企業之臺北市政府投資事務負有善良管理人之注意義務甚明！從而，被告以原告之法人代表董事及法人代表監察人均為母公司台固媒體公司指派，率爾論斷原告負有注意義務卻怠於注意，應有過失云云，實乏所據。抑有進者，依據原告彙整之持股關係圖所示，富邦金控公司及台哥大公司為上市公司，且為經營績效優良、獲利豐厚、配息穩定之公司，於公開交易市場上頗受投資者青睞，故隨時可能有各類型投資人（包括政府四大基金等黨政軍機關）透過公開交易市場購買前揭公司股票之情形下，焉有可能要求經過多層間接被投資之原告隨時注意公開交易市場上有無投資人違法持有原告股票之情形！故縱使原告董監為台固媒體公司所指派，亦無可能改變或控制前揭公開交易市場之狀態！故被告前揭裁罰理由，實屬無據，要難採信。
（四）依有線廣播電視法第19條第4項規定，原告依法本無「不得被黨政軍投資」之不作為義務，業如前述，且台哥大公司、富邦金控公司乃為公開上市公司，則身處現行投資環境，任何投資者均得透過集中交易市場投資購買該等公司之股票，此乃公開交易市場之本質使然，則黨政軍亦可隨時透過公開交易證券市場購買台哥大公司或富邦金控公司之股票，此隨時存在且無法防堵之法律風險實與被告所謂「企業集團間有計畫之對價合併」，概然無涉！故行政院第二次訴願決定業已綦詳「台哥大公司及富邦金控公司公司為上市公司，無法選擇或拒絕特定之人或單位等於公開市場隨時買、賣該等公司股票，或因企業間購併等經營行為，而導致第三人投資關係，且訴願人亦無法輕易自集保公司取得股東名冊，難期訴願人知悉該等公司股東持股狀態；至其餘訴願人之上層公司為公開發行公司者，股票非屬集保公司保管範圍，訴願人更無從知悉該等公司股東持股狀態。訴願人既因資訊取得困難，無從掌握上層公司之投資狀況，如何認定訴願人於每季切結申報股權資料有違法之故意或過失」！故被告前揭論述，均不足採。
六、茲就被告一再以有線廣播電視法第19、24及68條等規定課予系統經營者（即原告）有排除黨政軍購買其股份之義務，並主張原告網站自承96年底加入台灣大寬頻、另據報載「台灣大哥大85年籌設之初，富邦即是主要的原始股東之一。」、「91年12月23日，富邦金控公司與台北市政府完成股份轉換作業」。因此，原告96年底加入台灣大集團時，對於受政府間接投資的事實具有合理的知悉可能性；又原告依據富邦金控公司年報、台哥大公司年報、公開資訊觀測站及經濟部工商登記資料均可輕易查知該等公司之股權結構，而應善盡前揭排除義務，惟原告卻絲毫不盡注意義務，並進而切結無違反有線廣播電視法第19條等規定，顯有過失云云，實有重大誤會，謹駁斥如后：
（一）原告為被投資標的，有線廣播電視法並未規範原告負有防免、排除黨政軍投資之義務，被告認事用法顯有重大違誤：原告僅為被動之被投資標的，非有線廣播電視法第19條第4項「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資系統經營者。」所規範負有行政法上義務之行為人，原告無從掌控黨政軍之投資行為，亦無能拒絕黨政軍投資原告上層之法人股東，自無從被論以故意過失。又依行政罰法第4條規定，有線廣播電視法亦未明文規範原告負有防免排除黨政軍投資之義務，且事實上原告亦無可能排除，故原告並無故意過失之責，原處分並經原訴願機關以違反大法官會議釋字第275號解釋意旨、行政罰法第7條等旨而撤銷，原告業於歷次書狀論述綦詳，茲不贅述。綜上，被告認為有線廣播電視法相關條款課予系統經營者有排除黨政軍購買其股份之義務，顯有認事用法之違誤。
（二）被告並未舉證證明原告「事先」知悉、參與或「事後」知悉黨政軍（即臺北市政府）違法間接投資原告之行為，亦未證明原告為何依法有事後排除義務或權力：
1、被告主張，據報載，台哥大公司85年籌設之初，富邦金控公司為原始股東；91年12月23日，富邦金控公司與台北市政府完成股份轉換作業，而原告網站自承96年底加入台灣大寬頻，因此原告對於受政府間接投資的事實具有合理的知悉可能性云云，顯有邏輯上之誤謬而不可採。
（1）被告所舉報載資料並不足以作為原告「得知悉」或「應知悉」政府間接投資此事實之依據。蓋因報載資訊是否一律正確可信，已有疑問；即便報導屬實，原告對於報載資訊內容並無注意義務，亦無義務隨時查證，自無可能查詢或注意其他產業（如屬電信產業之台哥大公司，或屬金融產業之富邦金控公司）之股權結構，被告亦未舉證證明原告曾閱覽報載資訊，而知悉臺北市政府間接投資台哥大公司之事實，更遑論此事實與原告有何關係？且如依被告之主張：任何事只要經報載即可認定人民皆知悉報載內容，因已知悉即據此課予人民行政法上之義務，此豈符合依法行政與法律保留？被告主張之荒謬，實不待言。
（2）況依被告援引之報載資料：「85年間富邦為台灣大哥大之原始股東」、「91年12月23日，富邦金控公司與台北市政府完成股份轉換作業」，均為96年底原告加入台灣大寬頻（按「台灣大寬頻」是整合台固、台固媒體公司與旗下有線電視網，以及台哥大公司資源的全新品牌）前幾年已發生之事實，原告並不知情，已如前述，被告自不能據85年及91年之報載內容，即認定原告96年底加入台灣大寬頻時，即當然知悉10年或
5年前之報載資料。被告以事後角度查詢過往事實，再將二者連結後，得出91年臺北市政府間接投資台哥大公司，因此原告96年底加入台灣大寬頻時，對於受政府間接投資的事實具有合理的知悉可能性云云，顯有邏輯上之重大誤謬，自不可採。且退萬步言，縱原告曾得知上開資訊（假設語，原告否認之），原告亦僅為被投資之標的，又何能拒絕或防止上層或其上各層股東之投資？
（3）換言之，原告與臺北市政府間存有7層股東，各法人股東係由董事會決定投資決策，原告僅為被投資標的，並無參與之餘地，顯無可能事先知情或與其上各層股東有意思聯絡行為分擔。就令原告事後知悉，黨政軍違法投資之行為業已完成，原告既屬最底層之被投資標的，自無防止或排除之可能，依前述最高行政法院確定判決之見解，難謂原告有何故意或過失責任甚明。
2、被告主張原告依據富邦金控公司年報、台哥大公司年報、公開資訊觀測站及經濟部工商登記資料均可輕易查知該等公司之股權結構，而應善盡前揭排除義務云云，實無理由：
（1）年報、公開資訊觀測站及經濟部工商登記資料之資訊，均為過去已發生之事實，何能據此認定原告有「事先」知悉、參與臺北市政府違法間接投資原告之行為？
（2）其次，「年報」乃公開發行公司依據證券交易法第36條規定，於股東常會中分送股東之書冊，並非任何人皆可隨時任意取得，即便是公開發行公司之子孫公司亦然；而年報內容，依「公開發行公司年報應行記載事項準則」，主要是說明前一年度的營業結果、股份等過去已發生之既成事實，亦即，以富邦金控公司、台哥大公司97年年報而言，係於97年度終了後，公司於98年開始進行編製，於編製完成後置放於98年6月股東常會會場，由出席股東取閱。是以，即便是台哥大公司或富邦金控之子孫公司，亦無權出席股東會而取得該等年報；再者，年報之電子檔依法雖須輸入公開資訊觀測站（「公開發行公司年報應行記載事項準則」第23條參照），供不特定人查閱，惟縱認原告曾經此管道查閱得知（此為假設語，原告否認，被告應舉證證明）。然依前所述，年報的內容是記載過去已發生之既定事實，臺北市政府早已完成違法投資在先，原告既無「事先」知悉或參與之事實，復為被投資之標的，試問，原告為何依法負有事後排除義務？又為何有事後排除此違法間接投資原告行為之權力或權利？請被告說明。
（3）又經濟部工商登記資料，僅係顯示公司過去發生現仍存在之資訊，且僅有公司基本資料及董監資料，並無顯示股權結構，被告徒以此指稱原告可藉此取得瞭解臺北市政府有違法間接層層再層層投資原告情事，實屬無稽，退而言之，縱原告事後知悉（此為假設語，原告否認），然原告既無「事先」知悉或參與之事實，復僅為被投資之標的，木已成舟，原告既非投資者，如何排除？
3、綜上，不論係年報、公開觀測站抑或經濟部工商登記，此等資訊公開時均係事實已發生後，公司「事後」始公開之資訊，故即便任何人「事後」得知此公開訊息，亦已無力排除此等公告已發生之事實！且如依被告推論之邏輯，前揭資訊既然全世界投資人均可查悉見聞，則是否全世界投資人即「當然知悉」此等公開資訊？被告此等推論顯有邏輯上之謬誤至明！故被告僅以前揭資訊容易取得，一再空言原告即「知悉」該等公司之股權結構，卻從未舉證證明之，則其主張顯不足採，甚為灼然。此外，公開交易市場上只要經營績效良好之公司，隨時有可能有各類型之投資者（包括黨政軍）投資購買，則原告焉有可能隨時去注意公開交易市場上有何種投資人？究竟透過何種方式及管道投資而間接持有原告之股票？且依存保公司於行政院訴願審委員會之說明，實際上，原告亦無從得知，是故，此顯屬無可期待之事！被告僅以原告透過公開資訊即可查知前揭資料，「無須太費事」，進而認定原告「具備知悉明顯股權結構、仍有排除可能卻不願盡其查核」云云，顯然悖於事實且有重大誤解！
七、退步言，即便原告「事後」知悉，此「事後知悉」與黨政軍「已發生之違法投資行為」二者間顯無因果關係：
（一）如前所述，年報等公開資料中所載係上一年度抑或已發生之情事，與實際完成並公開資訊顯有時間差，故投資人知悉該等資料中之記載事項乃屬事後知悉至明。從而，本件縱使原告事後知悉臺北市政府違法層層間接投資原告，惟此「事後知悉」亦與「之前已發生之黨政軍違法投資行為」間並無因果關係！
（二）原告出具之切結書，與黨政軍「已發生之違法投資行為」二者間亦顯無因果關係，被告以此認定原告有過失云云，實屬無稽：
1、就原告出具之切結書而言，原告於該切結書，係切結上層股東台固媒體公司無黨政軍持股情事，合先敘明。
2、臺北市政府入股富邦金控公司之情形，實屬原告出具切結書前早已發生之情事，不但與原告出具切結書之行為分屬不同之行為態樣，且黨政軍違反有線廣播電視法第19條之行為與原告出具切結書完全無任何因果關係，況縱使原告知悉，原告豈能要求或命令臺北市政府出售富邦金控公司持股！顯見原告「切結與否」與黨政軍「違法投資行為」二者間並無因果關係（關於原處分限期改善部分無法履行，乃屬無效行政處分部分）。
（三）綜上，縱設原告知悉，亦係事後知悉，原告切結與否，均與已發生之臺北市政府違法投資行為間無任何因果關係；且原告縱事後知悉，亦無法無力排除臺北市政府之違法投資行為，更無從事先防止！故被告空口指稱原告知悉並進而切結，有過失云云，實不可採，自不待言。
（四）另就被告援引最高行政法院93年度判字第1175號判決主張實務肯認受處罰人預促行為義務人履行之義務、97年度判字第880號判決寬認行政法上行為義務來源、及鈞院97年度簡字第731號、96年度簡字第662號判決主張處罰純粹不作為之可能云云，該等案件所涉法令及事實均與本件相異，不能比附援引。縱認本件原告依法有防止或排除之不作為義務（假設語，原告否認之），然依前揭實務見解，被告未證明原告主觀上有故意過失，仍不得據此裁罰原告，自不待言。
八、最高行政法院與本院均肯認廣播電視業者僅係被投資標的，無法事先知悉防止或事後排除黨政軍投資，難認有可歸責性及可非難性，且被告亦未舉證證明廣播電視業者有何故意過失，因而判決撤銷原處分。
關於廣電三法（即衛星廣播電視法、廣播電視法及有線廣播電視法）之廣播電視業者因黨政軍違法投資致受被告裁罰乙事，已有數十件類似案件提起行政訴訟並刻正繫屬於法院。
其中部分案件業已判決認定被投資之廣播電視業者無故意過失、無可非難性及可歸責性，且處於被動狀態，既非事先知情，亦非與黨政軍有意思聯絡，無防止發生之可能性，處於無法拒絕黨政軍直接間接投資之地位；甚且被投資業者並無政府機關之調查權限，依現行法制，更無任何得以防止相關黨政軍對於廣播電視業者進行所謂間接投資之有效措施，因而判決撤銷被告之違法行政處分，此有本院100年度訴字第
911號判決、101年度簡字第157號判決、101年度訴字第
336號判決與101年度簡字第175號判決可參，其中本院10
0年度訴字第911號判決經被告提起上訴，並經最高行政法院以101年度判字第194號確定判決駁回被告上訴。
九、依行政罰法第27條第1項規定「行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅。」，第2項規定「前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生之時起算。」，本件被告係依富邦金控公司及台哥大公司之97年年報，認定原告違反有線廣播電視法行為係發生於00年間，然被告卻於101年1月6日作成原處分，揆諸前揭規定及本院101年度簡字第157號判決，顯已逾越裁處權之3年時效，原處分顯屬違法等情。並聲明求為判決撤銷原處分。
參、被告則以：
一、被告99年4月16日修正發布之國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點（下稱處理要點）第2點第2款及罰鍰案件額度參考表規定檢核，本案原告違法等級列為「普通」等級，依前揭處理要點規定，按違法情節、事業3年內受裁處次數及其他判斷因素等考量事項，採計10分，合計積分為10分，對照違法等級及罰鍰額度參考表，係屬第1級，對應有線廣播電視法第68條第1項第2款之罰鍰額度，裁處罰鍰10萬元，並自本裁處書送達之日起，1年內就臺北市政府之間接投資涉及牴觸黨政軍退出廣電媒體規定之部分，以適當方式予以排除，受處分人若無法於前揭期間內改正違法行為，將按次連續處罰；情節重大者，得廢止營運許可，並註銷營運許可證，合先敘明。
二、被告審酌本案，認為原告理由不足採，理由如下：
（一）原處分未違反行政自我拘束原則及誠信原則。
1、原處分做出與行政院訴願會撤銷之相同裁罰內容處分，未違反行政自我拘束原則。
（1）按訴願法第95條：「訴願之決定確定後，就其事件，有拘束各關係機關之效力；就其依第10條提起訴願之事件，對於受委託行使公權力之團體或個人，亦有拘束力。」係指除有再審之法定原因外，不得再重開「訴願」程序或任意撤銷變更「該訴願決定」，而非「不得再為處分」。次按訴願法第96條：「原行政處分經撤銷後，原行政處分機關須重為處分者，應依訴願決定意旨為之，並將處理情形以書面告知受理訴願機關。」本條僅要求依訴願決定「意旨」，並非禁止行政機關重為與訴願決定「主文」結論相左之處分。另參照司法院大法官釋字第368號解釋意旨，縱行政機關遭行政法院判決撤銷原處分，仍有維持已撤銷之前見解的權利，如依原告之見，豈非認大法官解釋也違反行政自我拘束原則？
（2）行政院院臺訴字第0990096224號訴願決定書第5頁及院臺訴字第0990107496號訴願決定書第7頁均謂：「……如何認定訴願人有違法之故意或過失？……是否為該法規範之本旨？均非無研酌之處。……爰將原處分撤銷，由原處分機關另為適法之處理。」既然訴願決定係請被告就原告有無違法之故意或過失等事項再酌後，由被告另為適法之處理。因本案涉及多家有線廣播電視系統業者之權利（含原告）且具有法律上之重要性，被告為求慎重，爰遵照指示重啟調查程序，依行政程序法第2章第10節（第54條至第66條）及第
107條、108條規定辦理聽證程序，使原告充分表示意見，再行衡酌相關新事證後，認為原告係有過失，故依法另為系爭適法處分，無違行政自我拘束原則。
2、被告提出有線廣播電視法修正草案並援用現行法裁罰，未違反誠信原則。
（1）按現行有線廣播電視法第19條及同法第20條規定，係於92年12月24日增訂並經總統公布施行，核其立法意旨在於使黨政軍勢力徹底退出媒體，以維護新聞自由與民主健全發展，不以「任何形式」介入媒體經營（立法院第5屆第3會期第15次會議決議）。被告作為行政機關，唯有依法行政，切實執行立法者所託，既然立法者已明示採嚴格立場（立法院第5屆第3會期第15次會議決議），就現階段法律之執行，並無被告所提修正草案之適用，唯有明確執法，始能符合92年修正廣電三法，要求黨政軍徹底退出媒體當時之立法意旨，杜絕黨政軍介入媒體，俾能確保媒體自主運作、言論自由發揮，產生制衡力量。
（2）此外，92年12月24日公布、同年12月26日施行之廣播電視法、有線廣播電視法及衛星廣播電視法亦均分別訂有黨政軍退出媒體條款。被告就其中涉及之個案，經95年5月19日第56次委員會議決議，考量整體產業現況、歷史因素及法規遵守，認為應予一致處理。被告前經調查程序並依前揭會議決議已正式函告持有黨政軍股份之各相關廣電媒體，給予6個月之改正期限，是以，各相關廣電媒體對於原處分機關處理黨政軍持股採取從嚴（直、間接均不得持有）已然明確，殆無疑義。
（3）惟被告對立法者所明示採的嚴格立場（立法院第5屆第3會期第15次會議決議）及現行法是否矯枉過正不無疑義，因此研擬有線廣播電視法修正草案經行政院審查並核轉立法院審議，惟尚未經立法院三讀通過，總統公布，修法程序仍未完成，法律草案並非有效法源而無從為行政機關所引用，行政機關有依據現行有效施行法律之依法行政義務。
（4）現行法既仍有效施行中，不僅行政機關有依法行政義務，司法機關亦有依法審判義務，此乃本於權力分立所設。縱司法機關認現行法立法不當而有違反最高指導位階之憲法之虞，仍無從逕予排斥而不適用，而須迂迴依司法院釋字第371號、第572號、第590號解釋裁定停止訴訟程序而聲請釋憲，遑論行政機關更無從審查現行法之適當性。縱然現行法律獲大法官宣告違憲，仍有可能因法安定性等考量而須定期失效，不得立即失效，例如司法院釋字第649號解釋即甚至定期達3年始失效而繼續拘束行政機關。最高司法機關對違憲不當的立法尚須如此慎重以待，遑論行政機關豈可擅自審查現行法適當性而排斥不適用之。被告所以提出修正草案，正是冀望立法機關重新檢視立法適當性，此乃憲政架構下所賦予行政機關挑戰現行法之體制內途徑。於此之前，被告仍僅得秉持行政機關之依法行政義務兢兢業業執行立法者所託。倘依原告所辯，不啻允許行政機關擅自踰越現行法，引用自行所提案且未經立法機關檢視之草案版本為處分考量，則恐嚴重侵犯立法權，而生憲政危機，委無可採。被告依現行有線廣播電視法行政，並提出有線廣播電視法修正草案，看似兩面手法而使原告誤會涉及誠信問題，但實乃憲政架構下不得不然之作法。
（二）原處分不違反司法院釋字第275號解釋意旨、行政罰法第
7條及憲法第15條、第22條規定，非屬違憲、違法之行政處分。
1、本件之構成要件原處分是否違法與原處分所依據而作成之法律是否違憲為不同層次問題。應先釐清本件違法構成要件為何，始可釐清有無違法或違憲。本件構成要件實非僅有線廣播電視法第19條第4項，而是同法第68條第1項第2款：「經許可籌設有線廣播電視者或系統經營者，有下列情形之一時，處10萬元以上100萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰；情節重大者，得撤銷籌設許可或營運許可，並註銷籌設許可證或營運許可證：……二、有第24條第1款、第4款或第5款情形者。」而同法第24條第1款規定：「申請籌設、營運有線廣播電視之案件有下列情形之一者，審議委員會應為不予許可之決議：一、違反第19條或第20條規定者。」同法第19條第4項則規定：「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受委託人不得直接、間接投資系統經營者。」細酌上開規範內容及意旨，營運前如有政府間接投資有廣電視業者之狀態，申請籌設、營運將不予許可；而營運前申請時如無政府間接投資狀態則可予許可，但非謂獲許可後即可豁免杜絕政府投資媒體義務，故立法再次設下第二道防線，系統經營者如嗣後發生本不應許可其申請籌設、營運之情形，將處罰緩並限期改正。由此可知，同法第19條第4項所稱政府間接投資媒體，區分不同時點而產生「兩種法律效果」，發生於許可營運前之效果為「不予許可申請」，發生於許可營運後之效果為「罰緩」，前者為「單純不利處分」（侵益行政處分），後者方為「裁罰性不利處分」（行政罰）。
2、司法院大法官肯認一般解釋方法下之防止或監督義務關於原告所陳前開法律規範之行為人為黨政軍，處罰對象卻係有線電視業者，核此等規定實已嚴重悖離「無責任即無行政罰」之有責主義云云。司法院釋字第638號解釋 林錫堯 大法官與彭鳳至大法官協同意見書：「行政法上之義務主體何人，取決於法律或法律明確授權之法規命令。如有不明之處，則屬該法律或法規命令之解釋問題。……法律或法律明確授權之法規命令未明文規定其為義務主體，但於處罰規定中明文規定其為處罰對象者，則寓有課予某種防止或監督等義務之意。此種法方式，欠缺處罰對象之義務規定，且如未能於相關法規中知悉其義務內容者，顯有漏洞，未來修法時應有所檢討。惟目前此類規定似尚可經由一般解釋方法，說明為何處罰對象必須對他人之行為負責及其應負義務之內容，以獲得合理之答案，而補充法律漏洞。」
3、行政法院實務肯認受處罰人「預促行為義務人履行義務」之義務。最高行政法院93年度判字1175號判決：「本院按：證券交易法第26條之立法意旨在規定發行公司全體董事、監察人持有股份總額不得少於公司股份總額之一定成數，以增強其經營理念，健全公司資本結構，並防止其對該公司股票作投機性買賣，致影響證券交易及投資人利益。……按證券交易法第26條規定董事、監察人應持有一定成數股份之立法目的既為增強董事、監察人對公司之向心力，則法人股東依公司法第27條第2項規定，由其指派之代表人當選為公司之董事、監察人時，其實際執行公司業務者實為該代表人而非法人本身或其負責人，故為課賦代表人預促法人股東持有一定成數股份之義務，並避免法人股東變相以代表人充數各席董事、監察人，達到逃避重罰目的。被上訴人於查核實施規則第8條第2項訂定：『法人之代表人當選者，處罰該代表人』，藉之達到貫徹證券交易法第26條之立法目的，進而保障投資人之權益，並落實行政罰維持行政秩序之目的，即無不當。原判決採為判決之依據，尚無不合。次查法人之代表當選為公司董事監察人，依證券交易法第26條規定應持有之股份成數以該法人持有之股份為準。固經經濟部57年9月24日商34076號函暨58年4月15日商12453號函解釋在案，惟查法人股東依公司法第27條第2項規定，由其指派之代表人當選為公司之董事、監察人時，其實際執行公司業務者實為該代表人而非法人本身或其負責人，故該代表人負有督促法人股東持有一定成數股份之義務，已如前述，上訴人違反該義務，即屬有歸責之原因，自得依行為時證券交易法第178條第1項第4款規定，加以處罰，尚難以上開經濟部解釋函作為免責之依據。原判決未於理由中敘明上訴人此項主張不採之理由，雖有疏漏，惟判決結果尚無不合，仍應予維持。上訴意旨執此指摘原判決求為廢棄，難認為有理由，應予駁回。」最高行政法院99年度判字1298號判決：「為課賦代表人預促法人股東持有一定成數股份之義務，並避免法人股東變相以代表人充數各席董事、監察人，達到逃避重罰目的。上開查核實施規則第7條第2項所規定『以法人代表人身分當選者，處罰該代表人。』，藉之達到貫徹證券交易法第26條之立法目的，進而保障投資人之權益，並落實行政罰維持行政秩序之目的，即無不當。原判決採為判決之依據，自無不合。」本院97年度訴字第2557號判決、本院91年度訴字第2280號判決、最高行政法院94年度判字552號判決、本院91年度訴字第5006號判決、行政法院89年度判字1948號判決均同此解，可謂實務穩定見解。從由觀之，不論上訴人抗辯被指派人（法人股東指派之代表人）實難以回頭監督或促請指派人（法人股東）履行法定義務，最高行政法院依舊肯認最低持股義務人雖係法人股東，但透過將法人股東指派之代表人列為處罰對象，仍可推導出該代表人因此負有督促法人股東持有一定成數股份之義務，倘違反該義務，即屬有可歸責之原因。
4、行政法院實務寬認行政法上行為義務來源最高行政法院97年度判字880號判決：「行政罰責任之成立雖須具備故意或過失之主觀歸責要件，但鑑於行政罰之目標在維持行政秩序，樹立有效之行政管制，以維持公共利益。因此行政罰之『過失』內涵，並非如同刑事犯罪一般，單純建立在行為責任基礎下，而視個案情節及管制對象之不同，兼有民事法上監督義務之意涵。」可知行政罰所得形塑出的行政法上行為義務較為彈性，並呼應司法院釋字第638號解釋林錫堯大法官與彭鳳至大法官協同意見書所揭示未規定其為義務主體，但於處罰規定中明文規定其為處罰對象者，乃寓有課予某種防止或監督等義務之意。而所謂防止或監督義務，不啻是一種行政法上的「作為義務」，當有此種義務違反，如存在知悉義務已然發生的可能性卻仍未採取任何行動，自有受到行政制裁的可能。
5、行政法上不作為之處罰行政罰法第10條第1項規定：「對於違反行政法上義務事實之發生，依法有防止之義務，能防止而不防止者，與因積極行為發生事實者同。」立法理由三並明示參考刑法第15條：「對於犯罪結果之發生，法律上有防止之義務，能防止而不防止者，與因積極行為發生結果者同。因自己行為致有發生犯罪結果之危險者，負防止其發生之義務。」故行政罰上亦存在不作為犯，亦即作為義務違反之制裁。而不作為犯責任的確立，有助於釐清過失與行為主體判斷上的疑慮，參照本院97年度簡字第731號判決要旨:「如買受負有違建之建築物者，自應因承受該違建物所有權而成為狀態責任義務人，其因此所負之受罰或違建拆除義務並不因該違章建築非其所建而得以免除其責，理由正在於其所負之責任為狀態責任，而非行為責任。本件原告既為系爭建物之所有權人兼使用人，則其主張防空避難室之隔間與室內樓梯，並非其所新增，然要無因此而解免其狀態違規之責任。」以及本院96年度簡字第662號判決要旨：
「現代社會發展多元，危害、干擾公共秩序、環境之類型亦種類繁多，行政機關為盡其所能達成排除危害、預防危害以達成維護公共秩序的行政任務，在理論上，不應有漏洞存在，故除可動用公權力機關本身之力量外，有時亦得要求人民負擔之，只要人民所增加之負擔，並未逾越合理限度，亦為法所許，因此，人民如因其本身行為導致干擾或危害之發生，當負有責任自不待言，而純粹之不作為亦有成為行政法上行為人之可能，此即所謂『狀態責任』。…例如土地遭人傾倒廢棄物，該土地所有人、管理人、使用人事實上雖並非行為人，也未同意傾倒，但仍有狀態責任，必須擔負排除危害的責任。」均屬違反行政法上作為義務而受罰之適例。
6、媒體所負「黨政軍退出媒體」之義務有線廣播電視法第68條第1項第2款固然對於積極主動促成「政府投資媒體」結果的「作為」予以處罰，即便媒體消極被動遭到政府投資，基於有線廣播電視法第68條第1項第2款存在另一「不作為犯」隱藏性構成要件，亦即有線廣播電視法第19條第4項雖僅係課予黨政軍不得投資媒體之「禁止規定」，然併同法第24條、第68條以觀，自系統經營者倘有第19條第4項情事將受罰規定即可推知，第24條、第68條乃自另一角度對系統經營者形成「誡命規定」，而系統經營者因此負有防止或監督自身經營之媒體事業受黨政軍介入之作為義務，於知悉遭介入後如有放任，仍應負不作為犯責任，始合乎立法本旨。「黨政軍退出媒體」之相關規範修法通過後，被告並於95年5月19日第56次委員會議決議後，正式函告持有黨政軍股份之各相關廣電媒體，給予6個月之改正期限，至此顯然已足使各相關廣電媒體均認知媒體所應承擔「黨政軍退出媒體」之排除或監督等作為義務，並確立媒體違法行為態樣主要即為「不作為」。爾後如有怠於監督、排除之不作為，於主觀過失要件具備之前提下，將形成違法。
7、原處分合法且合憲
（1）釐清本件違法構成要件後，即可發現原告以本件相關法律規範行為人與處罰對象不一致，逕論斷為悖離有責主義而違憲云云，似嫌跳躍。蓋於確認立法者透過處罰而冀望受處罰人所負義務內容後，進一步問題方為此種義務之加諸受處罰人，可否能通過所謂「有責主義」的檢驗。
（2）有線廣播電視法第19條第4項所稱政府間接投資媒體本身並非完全構成要件，而須視不同法律效果再予補足法定構成要件，亦即如係行政處分效果，完整的構成要件並非僅如廣法第24條第1款，尚有行政程序法第92條至第134條；如係行政罰效果，完整的構成要件非僅有線廣播電視法第68條第1項第2款，尚有行政程序法第92條至第134條、更無可逸脫行政罰法之要件限制，尤其是第7條故意過失主觀要件與第10條不作為義務客觀要件。
（3）從而，倘處分係「不分青紅皂白，只要系統經營者一受有政府、政黨間接投資之情形，立即依相關規定論處。」則此類單純立基於有線廣播電視法第68條第1項第2款而欠缺行政罰第7條過失主觀要件的法律適用自然違反「有責主義」，但既本件效果為行政罰，被告亦明瞭主觀要件仍屬不可或缺，被告爰於適用有線廣播電視法第68條第1項第2款時，均不忘於個案中搭配行政罰法第7條過失要件為具體判斷，因此本件所適用之法律並無違憲，所為之處分更未違法。
（4）行政院訴願審議委員會所為之行政院100年1月12日院臺訴字第1000090553號訴願決定書、行政院100年
3月23日院臺訴字第1000091229號訴願決定書、行政院100年3月31日院臺訴字第1000094569號訴願決定書等等，過去維持被告類似之黨政軍介入媒體之裁處案件，同基於個案中受處分人確實可被認定為過失所致，足徵此類案件並非抽象法律必然違憲，而是違反義務行為的主觀歸責要件於個案中是否具備之違法問題，亦即倘對毫無過失之人處罰，始構成違法處分。
茲有附言者，被告深諳現行有線廣播電視法第68條第
1項第2款倘未搭配行政罰法第7條適用，必然有高度歸責對象不合理之違憲疑慮，然作為行政機關，有服膺現行有效法律之義務，為掙脫高度違憲法律之枷鎖，除聲請大法官檢視系爭條文合憲性外，僅得嘗試自行提出較合理之修正草案，對現行法唯一的限縮適用途徑，只剩下適用行政罰法第7條故意過失，具體認定個案中政府間接投資媒體緣由的可歸責性。原告不解被告作為行政機關的憲法忠誠義務，徒執被告依現行法行政與提出修正草案立場不一，指摘違反誠信原則或有責主義而違法、違憲，應屬誤會。
（三）被告以原告每季申報股權切結書認定原告有過失，不生重大違誤，亦無違信賴保護原則。
1、原告確有過失，且非以切結書為唯一過失來源。
（1）按「行政罰責任之成立須具備故意或過失之主觀歸責要件，……所謂過失係指對於違反行政法上義務之構成要件事實之發生，雖非故意，但按其情節應注意，並能注意而不注意，或雖預見其能發生而確信其不發生者而言。……，而過失之要求注意程度，原則上以社會通念認係謹慎且認真之人為準，其注意範圍以違反行政法上義務之構成要件事實為原則。」此有本院99年度訴字第2537號判決可稽。依現行有線廣播電視法第19條、第24條、第68條規定，既然課予有線廣播電視系統經營者本身是否有盡到防止或排除政黨、政府等購買其股份之義務，已如前述，如按其情節應注意、能注意卻不注意而違反上開行政法上義務將受裁罰。
（2）原告網站http://www.unioncatv.com.tw/cable/abou
tso.html自承：「聯禾有線電視自96年底加入台灣大寬頻，以嶄新的『台灣大寬頻』品牌、熱忱的服務精神服務在地鄉親。『台灣大寬頻』是整合台灣固網、台固媒體與旗下有線電視網，以及台灣大哥大資源的全新品牌。」另據報載：「台灣大哥大85年籌設之初，富邦即是主要的原始股東之一。當時太電本身約持有20％股份，以富邦產險與蔡家兄弟個人名義的持股則合計約15％。此外，包括宏碁投資15％，長榮、大陸工程分占10％與5％，這些都是太電的原始股東。
後來部分原始股東陸續出脫持股，而富邦集團卻是唯一持續加碼的股東，目前累計已持有台灣大20％以上的股權，成為台灣大最大股東。」、「91年間，台北市政府標售其持有之台北銀行股票共9億7,236萬餘股（股權比例約45％），由富邦金控公司標下。91年12月23日，富邦金控公司與台北市政府完成股份轉換作業，富邦金控公司持有台北銀行百分之百股權，使其成為富邦金控旗下之子公司，並終止股票之公開發行；台北市政府則轉為持有富邦金控公司11億5,900萬餘股，佔其股權比例約15％。94年1月1日台北銀行股份有限公司與富邦商業銀行股份有限公司合併，台北銀行為存續公司，富邦銀行為消滅公司。經台北市政府同意，台北銀行更名為台北富邦商業銀行。」
（3）因此，原告於96年底加入台灣大集團時，台哥大公司、富邦金控公司、台北市政府間早已存在間接投資關係，此不僅為市場上公開多時之消息，且台哥大公司及富邦金控公司均為上市公司，股權結構須按時公告周知於公開資訊觀測站，原告對於受政府間接投資的事實具有合理的「知悉可能性」。復據富邦金控公司97年度年報第16頁及第51頁所載，臺北市政府為富邦金控公司之最大股東，持股數為1,159,009千股，持股比率14.26％，並取得2席董事席位；台哥大公司97年度年報第44、45、96、97頁所載，富邦金控公司旗下百分之百持股之富邦證券公司持有台哥大公司96,525,640股及富邦人壽公司持有台哥大公司89,773,963股、第96、97頁復登載，觀天下、鳳信、聯禾、紅樹林、永佳樂及新和等6家有線電視股份有限公司均係台哥大公司之關係企業，上開資料經向公開資訊觀測站及經濟部商工登記資料公示查詢系統查核無誤，此一股權結構非常明顯，原告無須太費事便可查得、知悉。原告辯稱因資訊取得困難，無從掌握上層公司之投資狀況，純屬推諉之詞（臺北市政府間接持有原告股權之投資簡要事紀及股權結構圖）。
（4）「黨政軍退出媒體」之相關規範修法通過後，被告於95年正式函告各相關廣電媒體，給予6個月之改正黨政軍持股期限，至此顯然已足使各相關廣電媒體均認知所應承擔「黨政軍退出媒體」之排除或監督等作為義務。本件中，原告於96年底加入台灣大集團時，即應可知悉形成黨政軍介入媒體，但並無任何查核作為，原告甚至於每季申報股權結構時均向被告切結其絕無違反有線廣播電視法第19條規定情事，絲毫不願盡其上開注意義務，縱不構成故意，於具備知悉明顯股權結構、仍有排除可能卻不願盡其查核、排除義務之義務違反，原告主觀上具備應注意並能注意卻不注意之過失，應可確定。
（5）原告復辯稱合理信賴「切結負責」之範圍僅及該切結書格式要求列載之範圍！原告並無切結不實之情事亦屬拖詞。蓋所切結為「絕無違反有線廣播電視法第19條之各項規定」而有線廣播電視法施行細則第12條明文僅針對有線廣播電視法第19條第2項之外國人間接投資之計算方式，並不及於同條第4項本國人黨政軍之投資。依據「明示其一，排除其他」之法理，應無類推適用於計算第19條第4項政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人間接投資系統經營者之情形。故原告辯稱「切結負責」之範圍僅及於上兩層並無可採，充其量，原告僅為過失切結不實，而無礙其過失未履行黨政軍退出媒體之查核監督排除義務。
（6）又原告切結不實，與原告因受臺北市政府多層次間接投資，致違反有線廣播電視法第19條規定之行為，看似分屬不同行為態樣。原告於受臺北市政府間接投資後，即已發生立法者所要求之作為義務，不僅實際上未履行查核監督排除義務，反而以不實的切結向被告宣示已盡此義務。於不作為角度下，二者關係實為客觀義務違反下主觀過失的間接證據。又原告所負查核、排除義務亦有其合理界線，行政罰須以可歸責性為要件，倘其證明自身有盡查核義務而無效果，即得認為並無過失，本件原告受罰前並未發函請政府退出媒體，故仍屬過失未履行義務無疑。
2、台哥大公司與富邦金控公司間並非關係企業，被告不爭執。
（四）原處分客觀上非無執行可能性，不屬無效之行政處分。
1、又原告辯稱原處分命原告應自原處分送達之日起，1年內就臺北市政府之間接投資涉及牴觸黨政軍退出廣電媒體規定部分，以「適當方式」予以排除為事實上不能履行云云。99年因有線廣播電視系統經營者違反有線廣播電視法第19條第4項規定遭被告裁處之系統經營者計有28家，該28家業者不服提起訴願後，經訴願決定撤銷原處分，被告復於100年7月28日就該違反黨政軍規定乙節舉行聽證，該聽證程序中當事人之一陽明山等12家凱擘旗下系統經營者（註該12家系統經營者之上層控股公司是盛庭及盛浩股份有限公司，由本國投資人宏璟新股份有限公司持有23%股份，其上層股東為宏璟建設股份有限公司，另外富邦金控半導體透過宏璟建設股份有限公司間接持有宏璟新股份有限公司股份。於聽證中表示表明已特別徵詢原股東-宏璟新股份有限公司同意，轉售原持有集團上層公司的股份與凱聲股份有限公司，因凱聲股份有限公司的股東身分已經是本國籍的自然人，已經沒有涉及到任何上市公司持股的情況股東身分已經是本國籍的自然人，故違反黨政軍條款乙節已獲得改正。故他案中之原告既可以適當方式排除黨政軍投資媒體之條款，原告亦應有其適當方式排除，並無違法。以往既有系統經營者排除黨政軍持股之先例，並非全無排除之可能性。
2、原處分可分為罰緩及限期改正兩部分，前者為行政罰，後者因處分內容與義務內容高度重疊而不具裁罰性，僅為單純不利處分，因此前者著眼過去義務違反之制裁，後者著重將來義務履行之督促。立法意旨既為嚴格之黨政軍退出媒體誡命，倘此項規範正當性得到確認，則媒體經營者即負有貫徹之義務，即便是有線廣播電視法修正草案仍然堅持此項立場。此觀修正草案第10條第8項：「違反第1項第2款、第3款、第3項第2款至第4款或第5項規定者，中央主管機關得令系統經營者限期為下列行為：一、解除擔任董事、監察人或經理人之職務。二、解除政府、政黨、其捐助之財團法人及其受託人對系統經營者之控制。」第58條第4款：「系統經營者有下列情形之一者，處20萬元以上400萬元以下罰鍰，並令其限期改正；屆期不改正者，得按次處罰，或廢止其經營許可並註銷其執照：四、違反中央主管機關依第十條第八項規定所為之命令。」自明，原告所舉原證10委員會議並非本會所提修正草案立場，先予敘明。
3、原告所舉原證9僅可證明無法直接令政府釋股，但非謂「黨政軍退出媒體」為一客觀上並非無法執行之規範內容，如此因噎廢食，本末倒置的論證，不啻根本地推翻此項規範之執行可能性。實則本件台北市政府與原告間存在多層次轉投資關係，只要其中任何一層鏈結斷裂，即可達成「黨政軍退出媒體」之目的，原告有無商請富邦金控公司、台哥大公司、台灣固網公司等集團中任何一間轉投資公司釋股，均待原告舉證，方得認定此項義務要求確實客觀上事實上不能履行，始屬無效處分。
三、綜上，原告違反有線廣播電視法第19條第4項規定，違法事實確鑿，基於國家通訊傳播委員會組織法第1條謹守黨政軍退出媒體之精神與對於黨政軍持股認定原則，及有線廣播電視法一體適用於所有系統經營者，無排除適用之理由，依有線廣播電視法第24條第1款及同法第68條第1項第2款規定，裁處10萬元以上100萬元以下罰鍰，並通知限期改正。故此，被告審酌其違法情節，依法核處，認事用法尚無不合等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
肆、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出101年1月6日通傳營字第10141000220號函、原告股權結構切結書、台哥大公司97年年報節錄本影本為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造之爭點厥為：
（一）原處分是否違反「一事不再理原則」或訴願決定之拘束力？
（二）被告得否以「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」違反有線廣播電視法第19條第4項所定「不得直接或間接投資系統經營者」之義務為由，而對未違反上開義務之「系統經營者」加以裁罰？
（三）就政府機關間接投資原告之行為，得否科予原告預見及防止發生之義務？原告有無故意或過失？
（四）原處分是否違反明確性原則？
（五）原處分是否已逾越裁處權之3年時效？
伍、本院之判斷：
一、本件應適用之法條與法理：
（一）有線廣播電視法第19條第4項規定：「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資系統經營者。」
（二）有線廣播電視法第24條第1款：「申請籌設、營運有線廣播電視之案件有下列情形之一者，審議委員會應為不予許可之決議：一、違反第十九條或第二十條規定者。……」
（三）有線廣播電視法68條第1項第2款規定：「經許可籌設有線廣播電視者或系統經營者，有下列情形之一時，處新臺幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰；情節重大者，得撤銷籌設許可或營運許可，並註銷籌設許可證或營運許可證：……二、有第二十四條第一款、第四款或第五款情形。……」，
二、原處分並未違反「一事不再理原則」或訴願決定之拘束力：
（一）按「訴願之決定確定後，就其事件，有拘束各關係機關之效力；就其依第10條提起訴願之事件，對於受委託行使公權力之團體或個人，亦有拘束力。」訴願法第95條固定有明文。惟上開規定所指之訴願決定拘束力，係針對已確定之終局性訴願決定而言。本件前訴願決定，雖將前處分撤銷，並命被告另為適法之處理（即本件之程序標的即原處分），係屬程序中之決定，而不具終局效力，是本件並無訴願法第95條前段之適用。原告主張前訴願決定就本件有存續力、構成要件效力及確認效力，被告除有再審之法定原因外，不得就同一事實再更為處分，則被告於別無新事證之情況下，竟違法再就同一事件對原告作成原處分，顯已違反「一事不再理」原則云云，洵不足採。
（二）次按「原行政處分經撤銷後，原行政處分機關須重為處分者，應依訴願決定意旨為之，並將處理情形以書面告知受理訴願機關。」為訴願法第96條所明定。是訴願決定撤銷原處分，如係須由原處分機關調查事證後另為適法之處分者，原處分機關自應依訴願決定意旨調查事證，此並無違反訴願決定拘束力之問題，且如依調查結果認定之事實，認前處分適用法規並無錯誤，原處分機關自仍得維持經撤銷之前處分見解。本件前訴願決定，係以被告如何認定原告於每季切結申報股權資料有違法之故意過失？且原告是否切結不實，與原告因受台北市政府間接投資致違反有線廣播電視法第19條規定之行為，分屬不同行為態樣，被告僅以原告每季申報股權切結承諾書違反黨政軍退出媒體規定，認原告應負違法過失責任，尚嫌速斷；又如黨政軍等他人投資行為非原告所能掌握，如何認定原告有違法之故意或過失？且有線廣播電視法第19條第4項旨在禁止黨政軍以任何形式投資媒體，以防止介入媒體經營，惟因有價證券公開市場交易之不確定性，將致原告隨時可能違反規定而受罰，是否為該法規範之本旨？因認原處分非無研酌之處，乃將前處分撤銷，並命被告另為適法之處理見本院卷第47頁至52頁），是前訴願決定既認前處分尚須斟酌前情，應係指明被告應重為斟酌調查後再為適法處分，故被告基此召開聽證會重為調查，衡酌相關事證綜合判斷後，認為原告有違法之故意或過失，乃重為原處分，並未違反前訴願決定之意旨，是原告主張原處分違反訴願決定意旨，而有悖於訴願法第96條規定云云，亦非可採。
三、被告不得以「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」違反有線廣播電視法第19條第4項所定「不得直接或間接投資系統經營者之義務」為由，而對未違反上開義務之「系統經營者」加以裁罰：
（一）按適用行為罰規定處罰違反行政法上義務之人民時，除法律有特別規定外，應按行政罰法及其相關法理所建構之構成要件該當性、違法性（含有無阻卻違法事由）、有責性或可非難性（含有無阻卻責任事由）三個階段分別檢驗，確認已具備無誤後，方得處罰。而其處罰，除法律有特別規定外，亦應遵循行政罰法及其相關法理有關規定（司法院釋字第685號解釋林錫堯大法官提出、許宗力大法官加入之協同意見書參照），合先敘明。
（二）次按有線廣播電視法第19條第4項、第5項立法背景係92年間為使黨政軍勢力全面退出廣播電視媒體，維護新聞專業自主空間，健全民主政治與公私媒體均衡多元之良性互動，立法院於92年3月間三讀通過廣電三法關於黨政軍退出媒體條款修正案，以匡正戒嚴時期所形成由黨政機關（構）及其相關團體壟斷或控制無線電視、無線廣播媒體等之不合理現象，該條款係於92年12月24日增訂並經總統公布施行。觀其文義，係指「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」不得直接、間接持有有線廣播電視系統經營者之股份，核其立法意旨在使黨政軍勢力徹底退出媒體，以維護新聞自由與民主健全發展，不以任何形式介入有線廣播電視系統之經營（立法院第5屆第3會期第15次會議決議參照）。上開規定係課予「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」不得直接、間接投資系統經營者之不作為義務，亦即有線廣播電視法第19條第4項、第5項所規範不作為義務之對象為「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」，而非系統經營者甚明。
（三）又按「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。但其他法律有特別規定者，從其規定。」「本法所稱行為人，係指實施違反行政法上義務行為之自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織。」行政罰法第1條、第3條分別定有明文，已明白揭示行政罰應以違反行政法上義務為前提，且行政罰法原則上採行為責任，處罰之對象係以實施違反行政法上義務之行為人為限。又對於違反行政法上義務者，依法處罰，乃現代民主法治國家之基本原則（行政罰法第1條立法理由參照）。為使行為人對其行為有所認識，進而擔負其在法律上應有之責任，自應以其違反行政法上義務行為時之法律有明文規定者為限，是以同法第4條明定：「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限」，揭櫫「處罰法定主義」之旨。是如非屬法律或自治條例課予行政法上義務之人，除與負有行政法上義務之人間有故意共同實施違反行政法上義務之行為，或同法第15條至第17條應予併同處罰之情形者外，即無違反行政法上義務之可能，而非屬行政罰之處罰對象，行政機關更不得任意以他人違反行政法上義務為由，而對未違反行政法上義務之人加以裁罰。
（四）有線廣播電視法第24條第1款、第68條第1項第2款固將「違反有線廣播電視法第19條」列為不予許可申請籌設、營運有線廣播電視以及對系統經營者裁罰之事由之一，惟仍應以「系統經營者」確有違反有線廣播電視法第19條各項所規定之情形為前提。而有線廣播電視法第19條第4項、第5項之規範對象既均為「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」，而非「系統經營者」，已如前述，則基於處罰法定主義，主管機關除有相當證據足以證明被直接或間接投資之「系統經營者」，與投資之「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」間有故意共同實施投資之行為，或行政罰法第15條至第17條應予併同處罰等情形外，「系統經營者」應無違反有線廣播電視法第19條第4項、第5項之不作為義務之可能，而非屬有線廣播電視法第68條第1項第2款之處罰對象，被告更不得以「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」違反該法第19條第4項所定不得直接或間接投資「系統經營者」之義務為由，而對未違反上開義務之「系統經營者」加以裁罰。
（五）關於「系統經營者」如何防免受到「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」直接或間接投資？有線廣播電視法第68條第2項規定：「前項限期改正方式如下：一、處分全部或部分股份。二、轉讓全部或部分營業。三、免除擔任職務。四、其他必要方式。」，其所列舉第1至
3款之改正方式，均無法使「系統經營者」得以有效達成防免其受「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」直接或間接投資之目的，至於第4款之概括規定，依現行法亦難認「系統經營者」有得以一己之力獨立排除或防免「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」直接或間接投資之有效措施，可證明同法第68條第1項第
2款針對「系統經營者」之處罰，不包括單純因受「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」違反有線廣播電視法第19條第4項、第5項規定而直接或間接投資「系統經營者」之情形。
（六）按行政罰法第10條第1項：「對於違反行政法上義務事實之發生，『依法有防止之義務』，能防止而不防止者，與因積極行為發生事實者同。」係規定對於行為人以消極不作為之方式，達到發生與積極行為相同之結果，而科以與積極違反行政法上義務行為相同之處罰責任。惟上開規定之適用，仍應以行為人「依法有防止之義務」為前提，是行為人依法律、自治條例或基於現行法令之衍生，如均無防止之義務者，即無適用該條項規定加以裁罰之餘地。又觀諸有線廣播電視法第19條規定共分6項，除第2項及第
4項、第5項係分別限制外國人及「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」投資系統經營者外，其餘各項均係課予系統經營者一定之作為或不作為義務，是同法第24條第1項、第68條第1項第2款固將「違反有線廣播電視法第19條」列為不予許可申請籌設、營運有線廣播電視以及對系統經營者裁罰之事由之一，惟仍應以「系統經營者」確有違反有線廣播電視法第19條各項所定情形為限，且不包括「系統經營者」單純因「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」違反有線廣播電視法第19條第4項、第5項規定而被直接或間接投資之情形，均如前述。本件原告參酌行政罰法第10條第1項之規定，僅以有線廣播電視法第24條第1款、第68條第1項第2款針對「系統經營者」違反同法第19條之處罰規定，即據以推論上開規定課予「系統經營者」負有事前或事後防止自身經營之媒體事業受黨政軍投資之作為義務（狀態責任）云云，顯屬逾越法律規定之射程範圍，不當擴張有線廣播電視法第19條第4項、第5項、第24條第1款及第68條第1項第
2款之規範對象，而使依法本不負有防免其接受黨政軍投資之作為義務，且客觀上亦難以履行該作為義務之「系統經營者」，擔負起非法定且難以期待其履行之作為義務，洵屬無據，自不足採。
四、就政府機關間接投資原告之行為，不得科予原告預見及防止發生之義務，原告難謂有故意或過失：
（一）本件台北市政府因投資富邦金控公司，而間接輾轉投資原告，雖已違反有線廣播電視法第19條第4項所定「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」不得直接或間接投資「系統經營者」之不作為義務，惟因違反行政法上義務者為台北市政府，而非原告（原告不負有上開不作為義務），且原告與台北市政府間並無關係企業或直接、間接控制等類似之監督關係，況富邦金控公司、台哥大公司為公開發行股票之公司，並無證據顯示原告與台北市政府故意共同實施違反有線廣播電視法第19條第4項規定之投資行為，或有行政罰法第15條至第17條應予併同處罰等情形，則揆諸前揭規定及說明，被告僅以原告單純因台北市政府違反有線廣播電視法第19條第4項規定而被間接投資為由，而以原處分予以裁罰，即屬無據。
（二）被告雖主張：由有線廣播電視法第24條第1款、第68條第
1項第2款針對「系統經營者」違反同法第19條之處罰規定，得以推論上開規定課予「系統經營者」負有事前或事後防止自身經營之媒體事業受黨政軍投資之作為義務，如「系統經營者」未善盡防止之義務，即應依行政罰法第10條第1項規定，與因積極行為發生事實者相同，而受處罰云云。惟查：
１、行政罰法第7條規定：「（第1項）違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。（第2項）法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」，可知自95年2月5日行政罰法施行後，基於「有責任始有處罰」之原則，對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上並非出於故意或過失之情形，應無可非難性及可歸責性，自不予處罰；且為提昇人權之保障，國家對於行為人違反行政法上義務欲加以處罰時，除就法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織之故意與過失認定為擬制規定（第7條至第9條及第11條至第13條）之外，均應由行政機關就行為人之故意、過失負舉證責任，而不採「推定過失責任」之立法（立法理由參照）。
２、徵諸前揭92年12月24日修正公布所增訂之有線廣播電視法第19條第4項、第5項規定之立法目的，可知解釋上，有線廣播電視法第68條第1項第2款規定所謂有線廣播電視者或系統經營者有同法第24條第1款之違反同法第19條第4項規定之處罰，需以「系統經營者」受處罰人有「故意」或「過失」之行為，致使「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」「直接、間接投資系統經營者」，致有「黨政軍勢力影響廣播電視媒體」之可能性，而有違「維護『新聞自由』與民主健全發展，黨政軍不以任何形式介入有線廣播電視系統之『經營』」之行為，始足當之。
３、原告並無政府機關之調查權限，依現行法制，並無任何法令限制富邦金控或其子公司富邦證券公司等在公開交易市場買進下層公司股票，更無任何得以防止台北市政府對於原告進行類似本件間接投資之有效措施，未來黨政軍如何透過其他公司輾轉成為原告之投資人，實難期待原告應事先知情並防止其發生。況台北市政府為富邦金控公司最大股東，富邦金控之子公司富邦證券、富邦人壽公司可經由公開市場持有台哥大公司公司股分，台灣大公司再透過台灣固網公司、台固投資公司、台固媒體公司多層次轉投資原告，原告係「被動」成為台北市政府第7層次間接投資之對象，除有違規內線交易之情形，原則上原告對於上開間接轉投資之情形，均處於被動狀態，縱使知悉，亦無從防止，更無法拒絕台北市政府間接投資原告，可證原告在本件所謂「間接投資」之一連串過程中，毫無可非難性及可歸責性。
４、行政院於100年3月24日第3239次會議通過、並經被告公告於其官方網站（網址：http://www.ncc.gov.tw/）之有線廣播電視法部分條文修正草案，已明白指出自92年間實施至今之有線廣播電視法第19條第4項「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資系統經營者」、第24條第1款及第68條第1項第2款等規定，包含下列問題：㈠對於以直接投資及間接投資以外之其他方式控制系統經營者，漏未規範。㈡在間接投資部分，發生投資者投資時不知違反規定，系統經營者亦不知被間接投資而違反規定之不合理情形。
㈢違規投資者為政黨、政府機關（構），被處罰者卻為系統經營者，歸責對象不合理等語（本院卷第65-68頁）。顯見有線廣播電視法之中央主管機關即被告及其上級機關行政院亦均認同有線廣播電視法第19條第4項規定，除有違規投資者為政黨、政府機關（構），被處罰者卻為系統經營者，而造成歸責對象之不合理外，且在政黨、政府機關（構）經由多層次間接投資系統經營者之情形，發生投資者投資時不知違反規定，系統經營者亦不知被間接投資而違反規定之不合理現象。此際，系統經營者實已欠缺可歸責性及可非難性甚明。是以，被告針對台北市政府經由7個層次間接投資原告而違反有線廣播電視法第19條第4項規定之情形，卻對主觀上欠缺可歸責性及可非難性之原告加以裁罰，顯有悖於行政罰法第7條第1項之規範意旨。
５、富邦證券、富邦人壽公司可在股票公開交易市場買入台哥大公司公開發行之股票，並無證據可證明原告於受台北市政府「間接投資」之過程中，與台北市政府「故意共同實施違反有線廣播電視法第19條第4項規定之投資行為，或有行政罰法第15條至第17條應予併同處罰等情形；此外，被告亦未舉證證明原告就其受台北市政府間接投資之事實發生，有能防止（例如對富邦證券、富邦人壽、台哥大公司有關係企業或直接、間接控制等類似之監督關係，得以防免受其等間接投資）而不防止之情事，足徵原告主觀上並無故意或過失違反有線廣播電視法第19條第4項規定之情形，應欠缺可非難性及可歸責性。
（三）被告復主張以原告於每年逐季向其申報股權結構資料，並填具「有線廣播電視系統經營者股權結構切結書」，表明絕無違反有線廣播電視法第19條及第20條之各項規定，顯見原告平時即應審慎檢視股權結構是否符合上開規範，並隨時注意股東及間接投資之股東是否有上揭情形，且以原告於99年10月間首次遭被告核處後，仍於100年4月、7月及10月間向被告申報股權結構資料及出具前揭切結書，因認原告顯有應注意並能注意而不注意之過失云云。惟查：
１、「期待可能性原則」是人民對公眾事務負擔義務之界限，凡行政法律關係之相對人因行政法規、行政處分或行政契約等公權力行為而負有公法上之作為或不作為義務者，均須以有期待可能性為前提。是公權力行為課予人民義務者，依客觀情勢並參酌義務人之特殊處境，在事實上或法律上無法期待人民遵守時，上開行政法上義務即應受到限制或歸於消滅，否則不啻強令人民於無法期待其遵守義務之情況下，為其不得已違背義務之行為，背負行政上之處罰或不利益，此即所謂行政法上之「期待可能性原則」（參閱 吳庚 ，《行政法之理論與實用》，第64至65頁，2010年9月11版； 陳清秀 ，行政法的法源，收錄於 翁岳生 主編《行政法》，第136至137頁，2000年7月2版； 葉慶元 ，期待可能性於行政法上之適用，收錄於 城仲模 主編《行政法之一般法律原則》，第
326至342頁，86年7月初版）。次按過失責任之構成，首應確認違反行政法上義務之行為主體，以及該行為主體對於違反義務結果之發生，主觀上有預見可能性，且客觀上具有防止之可能性存在，始能以行政罰相繩。
２、本件台北市政府有關之富邦證券、富邦人壽公司等可經由公開集中交易市場買入台哥大公司等之股票，間接投資原告，縱有違反有線廣播電視法第19條第4項之規定，其違規之行為主體應係台北市政府，而非原告。況原告對於富邦證券、富邦人壽公司可經由公開集中交易市場買進台哥大公司之股票，致間接投資原告之投資行為的決策及判斷，並無任何實質影響能力。且被告雖為主管機關，亦無力阻止台北市政府違規投資原告結果之發生，是原告縱得知台北市政府購買上市櫃公司之股票而有間接投資原告之行為，惟有線廣播電視法等現行相關法規，均未賦予原告任何足以否決或排除台北市政府或上市公司投資決定之權利或有效措施，亦即原告對此種間接投資之結果，並無任何「防止之可能性」。可知原告就本件結果（即台北市政府間接投資原告）之發生，客觀上無從期待因原告克盡如何之注意義務後，即可避免結果之發生，故原告自無可歸責性及可非難性，更無何過失責任可言。
３、原告於96年底加入台灣大集團時，台哥大公司、富邦金控公司、台北市政府間已存在間接投資關係，原告縱可知悉，但當時或未來是否還有其他大量且不勝枚舉之「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」存有直接及間接投資行為（該政府機關可能只是間接持有富股金控、台哥大公司之極少股份）？若課予原告未來隨時知悉有無被任何政府機關間接投資之義務，無異課予原告大海撈針似的「期待不可能」注意義務。況目前並無任何法規授權原告等有線電視系統經營者，得合法取得上層公司之股東持股狀況，並據以向被告申報；遑論以公開集中交易市場撮合狀況之瞬息萬變，原告若欲隨時每日掌握直接或間接持有原告所有上層股東股權之變化狀況，顯需付出不成比例之巨大成本，勢必影響原告之正常營運，而有悖於有線廣播電視法第1條所揭櫫「促進有線廣播電視事業之健全發展」之立法目的。被告所稱原告「平時即應審慎檢視股權結構是否符合有線廣電法相關規範，並隨時注意股東及間接投資之股東是否有上揭情形」，若有違反，即有過失云云，顯係課予原告顯不相當且欠缺期待可能性之注意義務。
４、原告雖按季填具制式切結書，切結「股權結構資料，絕無違反有線廣播電視法第19條第20條之各項規定」，但無論原告切結與否，均無礙於台北市政府已間接投資之事實（縱使於切結書上已告知被告有被台北市政府間接投資，該間接投資之狀態亦未改變），該切結書充其量只能認定原告知情不報，但知情不報並非有線廣播電視法第19條第4項、第24條第1款之「直接、間接投資」行為，而同法68條第1項第2款規定是處罰直接、間接投資行為，不是科予原告報告義務，故原告按季填具切結書之行為，顯與應罰之他人「直接、間接投資」行為之故意過失無涉，尚不足以作為原告就其受台北市政府間接投資之狀態，應負故意或過失責任之佐證。
５、被告另辯稱陽明山等12家凱擘旗下系統經營者，經伊通知改善後，已商得間接投資之股東轉讓持股，違反黨政軍條款乙節已獲得改正云云，縱或屬實，惟亦係建立於該間接投資之股東自願配合之基礎上，而非系統經營者得以自行獨立排除「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」之間接投資，是被告以此為由，辯稱原告應有得以排除黨政軍投資媒體之適當方式，而具有期待可能性云云，尚難憑採。
五、原處分違反明確性原則：
（一）按行政行為之內容應明確，行政程序法第5條定有明文。亦行政處分之內容應具備明確性，此係自行政處分之具體化抽象法規範的功能衍生而來，要求行政處分之內容必須清楚、明白，俾相對人得以知悉國家所課予義務或給予權利之內容，進而知所應對進退。如命相對人應為「必要之改正措施」，而未指明如何改正，即有違背明確性要求之嫌。德國實務上甚至對單純命相對人應「回復適法之狀態」的行政處分，亦以其未指明何種狀態始為適法為由，而認定違反明確性原則之要求（詳參許宗力，行政處分，收錄於翁岳生編《行政法》，2000年2版，第597頁）。
（二）本件原處分命原告應自原處分送達之日起，1年內就台北市政府之間接投資涉及牴觸有線廣播電視法第19條第4項規定部分，以「適當方式」予以排除，惟僅命原告應為「以適當方式排除」之改正措施，卻未具體指明如何改正，即所謂「適當」方式排除係指何意及何種方式，自難謂明確。
（三）何況有線廣播電視法第68條第2項所列舉第1至3款之改正方式，均無法使「系統經營者」得以有效達成防免其受「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」直接或間接投資之目的，至於第4款之概括規定，依現行法亦難認「系統經營者」有得以一己之力獨立排除或防免「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」直接或間接投資之有效措施，況富邦金控公司、台哥大公司係一上市公司，任何人，包括台北市政府等政府機關，皆可經由公開集中交易市場自由買賣該公司之股票，並無需經富邦金控公司、台哥大公司之同意或主管機關、甚至原告之許可，而現行法更未賦予被告或原告任何足以否決或排除台北市政府或上市公司投資決定之權力或有效措施，亦即原告對此種間接投資之結果，客觀上並無任何方法可以排除，原處分要求之「以適當方式排除」，揆諸前揭規定及說明，顯已違背明確性原則。
六、至原告主張原處分逾越裁處權之三年時效，則非無誤會：查原告並無違規行為，被告裁處權實質上並不存在，已見前述，顯無必要審究原處分是否逾起時效。惟若認被告裁處權實質存在，則未逾越裁處權之三年時效，蓋行政罰法第27條第1項規定「行政罰之裁處權，因三年期間之經過而消滅。」，第2項規定「前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生之時起算。」，本件被告認定原告違反有線廣播電視法第19條第4項及第24條第1款規定之行為，係於檢視富邦金控公司、台哥大公司97年、98年年報資料後，始察知原告公司於97、98年受有台北市政府之間接投資。而富邦金控公司、台哥大公司年報均係次年才刊印（如台哥大公司97年年報係98年3月
5日刊印，見本院卷第137頁），富邦金控公司97年年報係98年4月30日刊印，見原處分卷第12頁），被告得知台北市政府間接投資原告之日期，不會早於98年5月1日，則至被告101年1月6日作成原處分時，亦未逾越裁處權之三年時效，原告主張非無誤會。
七、綜上所述，原告並非有線廣播電視法第19條第4項之規範對象，台北市政府間接投資之富邦證券、富邦人壽公司經由公開集中交易市場買受台哥大公司股票，並輾轉間接投資原告，縱有違反上開規定之情形，惟因被告無法舉證證明原告有與台北市政府故意共同實施上開投資行為，或有行政罰法第15條至第17條應予併同處罰等情形，況原告依法並不負有事前或事後防止其受黨政軍投資之作為義務，亦不可能期待其事前或事後有防止之作為能力，原告並無可非難性及可歸責性，於主觀上就被間接投資結果之發生無故意或過失，自不應受罰；又原處分限期命原告以「適當方式」排除上開結果，亦不符行政行為明確性原則，從而原處分裁處原告「10萬元罰鍰，且應於1年內以適當方式改正，若無法於期間內改正違法行為，將按次連續處罰，情節重大者，得廢止營運許可，並註銷營運許可」，自有違誤。原告訴請撤銷原處分，為有理由，應予准許。
八、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國101年6月12日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法官黃秋鴻
法官蔡紹良法官畢乃俊上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國101年6月12日
書記官簡若芸