裁判字號：臺北高等行政法院105年簡上字第209號判決
裁判日期：民國105年11月17日
裁判案由：不動產經紀業管理條例
臺北高等行政法院判決
105年度簡上字第209號上訴人僑茂房屋仲介股份有限公司代表人 李育寬 （董事長）被上訴人臺北市政府地政局代表人 李得全 （局長）上列當事人間不動產經紀業管理條例事件，上訴人對於中華民國105年8月11日臺灣臺北地方法院105年度簡字第79號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣民眾於民國104年9月1日檢舉上訴人在網路刊登「大直太子美麗殿-坡平車位（編號R0000000）」租屋廣告（下稱系爭廣告）不實，經被上訴人查明廣告內記載房屋類型為整層住家，惟該建築物使用執照所載之使用分區為商業區，用途為一般事務所，依臺北市政府民國92年1月7日府都二字第09126159700號公告臺北市都市計畫「修訂臺北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」（下稱系爭都市計畫），土地及建築物使用組別為商業區（供一般商業使用），不准許住宅使用，而認其內容與事實不符，業已違反不動產經紀業管理條例第21條第2項之規定。因上訴人104年度第1次違規，被上訴人爰依同條例第29條第1項第3款及臺北市政府地政局處理違反不動產經紀業管理條例事件統一裁罰基準第2點丙類違規事件9規定，以104年11月3日北市地權字第10432943300號裁處書處新臺幣（下同）6萬元罰鍰（下稱原處分）。上訴人不服，提起訴願，經決定駁回，上訴人仍不服，提起行政訴訟。經臺灣臺北地方法院行政訴訟庭以105年度簡字第79號判決駁回上訴人之訴（下稱原判決）。上訴人不服，遂向本院提起上訴。
二、上訴人起訴主張：刊登廣告平台591係以固定選項勾選，使用分區「用途」為「商業用」有照原字義刊登，但型態/類型欄勾選為「電梯大樓/整層住家」僅係以陳述客觀存在的現狀，此不但符合不動產經紀業管理條例第21條第2項使用分區用途之書面事實，亦兼顧房屋實際狀況之表示，實無刻意加工誤導相對人。土地使用分區為商業區，及使用執照登載不允許住宅使用，此與現行法令「台北市土地使用分區管制自治條例」之規範顯有差距，依舊法「台北市土地使用分區原管制規則」所列舉正面表列及修訂後新法之「台北市土地使用分區管制自治條例」所列舉之負面表列，均無違法之處。又消費者為租屋決定，除參酌廣告內容，更需實地勘查，故廣告所描述之建築物用途為影響消費者決定因素，係以偏概全的說法等語。並聲明求為判決：撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：㈠本案土地使用分區為商業區（供一般商業使用）不允許作住宅使用，按房屋銷售廣告所描述之建物用途，為影響消費者成交決定因素之一，一般消費者據廣告內容僅認知於租屋後得依廣告揭示之用途使用，在未進一步解說的情形下，難以知悉廣告所載之用途是否有違反建管法規，有遭勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀之風險。上訴人之廣告，雖於用途欄位載明為「商業用」，但類型卻表明為「整層住家」，即有訴求將本案標的歸類為可做住宅使用，復就整則廣告內容之表徵亦顯有以「住宅」使用之資訊為廣告訴求，誤導交易相對人得作住宅使用。被告依內政部102年6月訂定之不動產經紀業廣告處理原則中不實廣告之認定及102年12月16日內授中辦地字第1026041241號函之規定，認本案已違反不動產經紀業管理條例第21條第2項規定，依法裁處，並無違誤。㈡本案標的之土地使用分區，依系爭都市計畫，係屬「商業區：供一般商業使用」，且係因應個別地區之特別情況或需要，依都市計畫法第22條及第32條規定，特別規範為特殊商業區（不得做住宅使用），依臺北市政府民國92年1月7日府都二字第09126159700號公告臺北市都市計畫「修訂台北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」（下稱管制要點案），依該區土地使用分區管制規定，於商業區之土地及建築物使用組別容許表中規範不准許住宅使用，若違規做住宅使用，即違反前揭都市計畫規定。㈢系爭標的所在地區依要點規定除允許使用之項目外，不得為其他項目之使用，依前揭管制要點之土地及建築物使用組別容許表，住宅使用非屬許可項目，故上訴人主張本局裁處與「北市土地使用分區管制自治條例」之規範顯有差距，係屬對於法令之誤解，難認為有理由等語置辯。並聲明求為；駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠本件上訴人刊登系爭廣告，對象係針對不特定之消費者，具有一定之招徠效果，倘上訴人於廣告上，對於所仲介之不動產為虛偽不實或引人錯誤之內容者，即違反不動產經紀業管理條例第21條規定，又是否違反該規定，應以社會通念作為判斷之依據。而所謂「事實相符」，並非指與房屋現況相符即足，苟現況為違法使用，則於業者向消費者廣告違法使用現況而可認屬合法廣告，豈非置消費者違反建管法規之地步，又可脫免該法第21條第3項之損害賠償責任，顯然違反該法第1條立法目的。況不動產經紀業係屬經許可之行業，其為仲介業務，當較一般消費者具有更充分之不動產專業知識與資訊，尤其一般消費者較難知悉掌握之不動產法律狀態事實（例如使用分區及合法使用），更仰賴業者提供，而房屋現況係一般消費者即可認知判別之事項，如僅認業者提供之廣告內容與房屋現況相符即謂與事實相符，豈非與一般消費者無異，何有該行業存在之價值。是上訴人主張其廣告內容與房屋現況相符即與事實相符，並非可採。㈡消費者如依據系爭廣告所描述之建物整體環境、生活圈資訊及刊登屋內客廳及房間附有家俱設備之相片等情，而認知作成交易決定，上訴人實際上並無從提供可作為一般住宅用途之合法房屋供承租人使用。上訴人就其系爭廣告內容表示建築物之用途顯與使用執照所載不符，亦即系爭廣告內容與事實不符，已違反不動產經紀業管理條例第21條第2項。㈢上訴人於系爭廣告中縱有表明物件用途為商業用，然同時有刊登物件類型為「整層住家」，系爭廣告顯未充分揭示該資訊之實質內涵，難認以一般購宅消費者之理解能力，可就系爭廣告所示使用用途有完整之認識，消費者既在無法充分瞭解違規使用後果及其權益受影響之程度，而有誤認所承租買房地係符合使用分區管制及用途類組之虞，則難謂上訴人刊登之系爭廣告，無虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵。㈣本件系爭建築物之土地使用分區，依系爭都市計畫，係因應個別地區之特別情況或需要，針對土地使用分區管制事項有特別規範之必要，依前開都市計畫法第22條及32條規定就土地使用分區管制事項為特別之規範，當應優先適用系爭計畫書規定，系爭建築物依該區土地使用分區管制規定，於商業區之土地及建築物使用組別容許表中規範不准許住宅使用，若為住宅使用，即屬違反前揭都市計畫規定無疑。綜上，被上訴人認上訴人違反不動產經紀業管理條例第21條第2項規定，依同條例第29條第1項第3款及統一裁罰基準，酌諸上訴人當年度第一次違規，裁處上訴人法定最低罰鍰6萬元，要屬有據，訴願決定予以維持，亦無不合等情，乃將上訴人之訴駁回。
五、上訴意旨除重申原審之主張外，補充略以：㈠原判決誤解系爭廣告本質僅是初步招徠功能，不在使消費者有完整之認識，且係就管理條例21條第2項以外，增加「引人錯誤」為判斷依據，任意擴張法律所定義務，違反行政罰法第4條處罰法定原則。㈡廣告處理原則第6點（十一）規定之所謂「廣告表示建築物之用途」，在房屋租賃，因租賃之目的僅在物(房屋)的使用，如為違規使用，則有實際用途與法定用途兩種用途，廣告表示之用途，應視其所表示者為何種用途分別加以判定是否不實，而非以是否與建造執照或使用執照所載相符來判定，在此情形，表示建築物之實際用途與建造執照或使用執照所載不符，乃屬必然，而此乃違規使用的問題，並非廣告不實，因其並不具欺罔性。就住宅租賃言，屋況、裝潢、家具、設備、交通、租金等才是主要交易決定因素，相對於實際用途，法定用途並非重要交易決定因素，即使頂樓加蓋等違章建築，出租為住宅用所在多有。我國違建、違規使用乃常見現象，此為國人所共見共識，因此一般租屋人並不會有實際用途必與法定用途相符之認知。㈢公平會95年訂定之「公平交易委員會對於不動產廣告案件之處理原則」第3點（十三）已有相同規定，但從來僅適用於買賣（尤其預售）案廣告不實之處分。內政部102年12月16日內授中辦地字第1026041241號函，實為內政部針對被上訴人就「買賣」案件廣告疑義所為之釋示，被上訴人逕引為本「租賃」廣告案認定之依據，亦有適用法規不當之違法。㈣按公平交易法第21條案件之處理原則第7點規定，表示是否虛偽或引人錯誤，應以廣告時之客觀狀況，及相關交易相對人之認知判斷之，且以普通注意力為準，並應考慮該表示是否足以影響具有普通知識經驗之相關交易相對人為合理判斷並作成交易決定；除非該表示引人錯誤之意圖明顯，如該表示客觀上有多重合理之解釋，而其中一義為真者，即非不實。（參見最高行政法院100年度判字第1257號判決、99年度判字第1178號判決）。原判決未適用本判斷原則，有判決不適用法規之違法。㈤上訴人於起訴狀主張本件為租屋案件，消費者做最後的承租決定，除了參酌廣告內容更需實地勘查，認知或決定交易與否，即屬重要之攻擊防禦方法，原判決對此項攸關判決結果之攻擊防禦方法未予採納，又未說明不採之理由，判決不備理由。(參見最高行政法院100年度判字第1257號判決）㈥本件為租賃案，依廣告內容：1.僅為住家使用，且出租人提供家俱設備，承租人毋庸自行增做任何施設，即令遭勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀，所有風險亦係全由出租人負擔。2.住家租金多為每月支付，即使因被拆除改建等原因致無法依約使用，承租人自無需再行支付租金。即使租屋人對法定用途有所誤認而作租屋決定，亦不至有任何風險。原判決認定事實與所憑證據顯屬不符，違反證據法則等語。並聲明；原判決廢棄，訴願決定及原處分均撤銷。
六、本院判斷如下：㈠按「為管理不動產經紀業，建立不動產交易秩序，保障交易
者權益，促進不動產交易市場健全發展，特制定本條例。」、「（第1項）經紀業與委託人簽訂委託契約書後，方得刊登廣告及銷售。（第2項）前項廣告及銷售內容，應與事實相符，並註明經紀業名稱。（第3項）廣告及銷售內容與事實不符者，應負損害賠償責任。」、「經紀業違反本條例者，依下列規定處罰之：…三、違反…第21條第1項、第2項…規定者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰。」不動產經紀業管理條例第1條、第21條、第29條第1項第3款分別定有明文。又不動產經紀業管理條例第21條立法目的，在課予不動產經紀業者揭露正確資訊之義務，使一般民眾得事先瞭解不動產之真實狀況及銷售條件，再為是否委託經紀業者進行交易之決定，以達保障不特定消費者權益及建立交易秩序。而廣告內容是否與事實不符，應該以不動產經紀業者使用廣告時之客觀狀況予以判斷，不動產經紀業者使用廣告時，已預知或可得知其日後給付內容無法與廣告相符，則其廣告即有不實。而依前揭條例第3條規定，不動產經紀業管理主管機關在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府地政處。內政部為利直轄市、縣市主管機關處理不動產經紀業受託居間或代理銷售、租賃不動產廣告案件，以保護消費者權益，促進不動產交易安全，於102年6月13日特訂定廣告處理原則以供遵循，其第6點規定：「廣告有下列表示或表徵之一者，得認定為不實廣告：…(十一)建造執照：…2.廣告表示建築物之用途與建造執照或使用執照所載不符。」上開廣告處理原則係主管機關之內政部，於法定權限範圍內，就不動產經紀業事業受託居間或代理銷售、租賃不動產於其廣告內容上，為與事實不符或引人錯誤之內容，本於職權所為細節性、技術性及解釋性之統一行政規則，為法律所必要之補充，並未逾越不動產經紀業管理條例第21條所規定為保護消費者權益，促進不動產交易安全規範意旨，亦未增加法律所無之限制或負擔，行政機關於辦理相關案件時，自可據之適用。
㈡次按「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之
拘束。」「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；於其他訴訟，為維護公益者，亦同。」分別為行政訴訟法第125條第1項及第133條所明定。行政法院就事實調查程序固採職權探知主義，不受當事人主張之拘束，惟行政法院行使此職權係以為裁判基礎之事實不明為前提；苟行政法院依既有證據資料足明待證事實時，則其未行使此職權，自難謂有何違反上開規定可言。又證據資料如何判斷，為證據之評價問題，在自由心證主義之下，其證明力如何，是否足以證明待證之事實，乃應由事實審法院斟酌辯論意旨及調查證據之結果，自由判斷；苟其判斷無違反證據、經驗及論理法則等違法情事，即非法所不許。換言之，證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。查系爭廣告所描述之建物整體環境、生活圈資訊及刊登屋內客廳及房間附有前開家俱設備之相片等情，易使消費者誤認系爭建築物可供一般住宅使用，並據此認知作成交易決定，而消費者如據此認知作成交易決定，上訴人實際上並無從提供可作為一般住宅用途之合法房屋供承租人使用，足徵系爭廣告表示之內容與事實不符；縱使上訴人提供之廣告內容與違法使用之房屋現況相符，亦非與事實相符；況系爭廣告內容表示建築物之用途顯與使用執照所載不符；系爭廣告中雖有表明用途為商業用，但同時刊登類型為「整層住家」，顯未充分揭示該資訊之實質內涵，消費者無法充分瞭解違規使用後果及其權益受影響之程度，有誤認所承租之房地係符合使用分區管制及用途類組之虞，難謂上訴人刊登系爭廣告，無虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵；系爭建築物之土地使用分區，依系爭都市計畫，係因應個別地區之特別情況或需要，針對土地使用分區管制事項有特別規範之必要，依前開都市計畫法第22條及32條規定就土地使用分區管制事項為特別之規範，於商業區之土地及建築物使用組別容許表中規範不准許住宅使用，若為住宅使用，即屬違反前揭都市計畫規定等情，業據原審本於職權調查認定之事實予以論明，且於判決理由欄就上訴人之主張一一論駁，並詳述其得心證之理由，經核與證據法則、經驗法則及論理法則無違，尚無判決不適用法規或適用不當或判決不備理由之違法。上訴人上訴意旨主張其無刻意加工誤導相對人；土地使用分區為商業區，及使用執照登載不允許住宅使用，與現行「台北市土地使用分區管制自治條例」之規範顯有差距；消費者租屋決定需實地勘查，故廣告所描述之建築物用途為影響消費者決定因素，係以偏概全；云云，除重申其一己歧異之事實主張及法律見解外，更將管理條例第21條課以不動產經紀業者於廣告中負有揭露正確資訊義務之規範目的，與嗣後消費者在實際交易時對事實之認知混為一談，洵不足取。
㈢末按本院為法律審，依行政訴訟法第236條之2第3項準用第
254條第1項之規定，應以原審法院判決確定之事實為判決基礎，故於地方法院行政訴訟庭判決後，當事人在本院即不得提出新攻擊防禦方法，亦不得提出新事實、新證據或變更事實上之主張，資為上訴之理由。又不動產經紀業廣告處理原則第1點明載：「為利直轄市、縣（市）主管機關處理不動產經紀業受託居間或代理銷售（租賃）不動產廣告案件，以保護消費者權益，促進不動產交易安全，特制定本原則。」已明確表示包含「租賃」不動產之廣告案件；第3點亦明載：「廣告不實查核之分工原則如下：（一）經紀業所為不實廣告案件，由主管機關依不動產經紀業管理條例處理；非屬管理條例規範之範疇者，由公平交易委員會依公平交易法處理。」，明確表示經紀業所為不實廣告案件與公平交易委員會無涉。本件上訴人於原審判決宣判後，再於上訴時，主張本件僅是租屋案件，消費者除參酌廣告內容外，更需實地勘查；一般租賃之租屋人不會有實際用途必與法定用途相符之認知；租屋人對法定用途有所誤認，亦不至有任何風險；公平交易委員會對於不動產廣告案件之處理，僅適用於買賣案廣告；前揭處理原則僅針對買賣案件廣告所為釋示云云，核與上開規定不符，且均屬誤解，殊不足採。
㈣綜上所述，原判決已說明其認定事實之依據及得心證之理由
，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦詳為論斷，對於本件應適用之法律所持之見解，核無違誤，與解釋判例，亦無牴觸，且無判決不適用法規、判決理由不備或判決理由矛盾之情形。上訴人仍執前詞，對於業經原判決詳予論述不採之理由再予爭執，或就原審認定事實、取捨證據之職權行使指摘其為違法，核屬其個人主觀之歧異見解，要難謂為原判決有違背法令之情形。上訴論旨指摘原判決違背法令，求予廢棄為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國105年11月17日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法官黃本仁
法官蕭忠仁法官闕銘富上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中華民國105年11月17日
書記官林苑珍