臺灣桃園地方法院民事裁定 101年度壢簡字第736號
原 告 行政院勞工委員會職業訓練局
法定代理人 林三貴
訴訟代理人 枋啟民 律師
被 告 蕭碧玉
夏阿交
共 同
訴訟代理人 高烊輝 律師
黃國城 律師
張必昇 律師
夏崢凱
上列當事人間返還借款事件，本院裁定如下：
主文
本件移送本院行政訴訟庭。
理由
一、原告主張：被告蕭碧玉邀同被告夏阿交擔任連帶保證人向原
告借款，約定借款期間自民國86年12月11日起至92年12月11
日，並簽定「關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約」（下稱
系爭契約），詎被告自87年12月11日起即未繳款，迄今積欠
本金新臺幣（下同）147,616元、遲延利息及違約金未償還
，爰依系爭契約及連帶保證之法律關係，提起本訴。
二、普通法院認其無受理訴訟權限者，應依職權裁定將訴訟移送
至有受理訴訟權限之管轄法院；當事人就普通法院有無受理
訴訟權限有爭執者，普通法院應先為裁定，民事訴訟法第31
條之2第2項、第3項定有明文。公法上之爭議，除法律別
有規定外，得依本法提起行政訴訟；人民與中央或地方機關
間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以
外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟；因公法上契約
發生之給付，亦同；第13條以外之訴訟，由被告住所地之行
政法院管轄，其住所地之行政法院不能行使職權者，由其居
所地之行政法院管轄，訴訟事實發生於被告居所地者，得由
其居所地之行政法院管轄；民事訴訟法第20條之規定，即共
同訴訟之被告數人，其住所不在一法院管轄區域內者，各該
住所地之法院俱有管轄權，但依民事訴訟法第4條至第19條
規定有共同管轄法院者，由該法院管轄，於行政訴訟準用之
；適用簡易訴訟程序之事件，以地方法院行政訴訟庭為第一
審管轄法院；其他關於公法上財產關係之訴訟，其標的之金
額或價額在新臺幣四十萬元以下者，適用本章所定之簡易程
序，行政訴訟法第2條、第8條第1項、第14條第1項、第
18條、第229條第1項、第2項第4款亦分別定有明文。
三、查本件雖曾有合意停止訴訟程序及合意管轄約定，然此係基
於本院為有審判權法院而來之程序規範，尚不得逕此反指本
院即為有受理訴訟權限法院。又原告主張依據最高法院88年
度台抗字第168號裁定意旨，是否屬民事訴訟之範疇，應以
原告起訴主張為訴訟標的之法律關係為斷，而非以法院調查
之結果為依歸；至法院調查之結果，認原告請求者不符法律
規定之要件時，則屬其訴有無理由之問題，自與法院有否審
判權無涉。然查原告依據與被告間之系爭契約請求被告還款
，然系爭契約簽定之依據為「關廠歇業失業勞工促進就業貸
款實施要點」（下稱系爭實施要點），而系爭契約之性質為
何？系爭實施要點依據為何？其性質是否為公法之法律關係
？就普通法院即本院訴訟受理權限之有無，極為關鍵，應整
體觀察並予以辨明；系爭實施要點乃原告主張之訴訟標的，
無關乎本件實體法律關係之調查結果，尚不得逕以原告上開
主張，即得認本件屬私法爭執。況且當事人主觀願望不得作
為識別權利義務關係屬性之依據，因為行政機關一旦選定公
共事務之行為方式後，行為究屬單方或雙方，適用公法或私
法，則屬客觀判斷問題，自非當事人合意所能變更（參釋字
第533號解釋 吳庚 大法官協同意見書），舉重而明輕，更不
應由一方當事人片面決定兩造權利關係之法律性質，準此，
縱令原告所主張之訴訟標的為民法上借款返還請求權或連帶
保證債務清償請求權，仍不影響本院審酌法律定性之權限。
此外，本件相關事件在本院受理期間引起諸多爭議，原告亦
多次具狀對本件之審判權存否提出主張，況審判權之有無，
屬法院應依職權調查之事項，無待當事人抗辯，故本院自得
依職權就本件之審判權歸屬事項先為裁定。
四、本件為公法爭議：
㈠就具體法律關係究竟屬公法法律關係抑或私法法律關係，在
已有定見之事件下固無疑問，惟審諸現代化社會中權利義務
關係之多樣化，國家機關與人民間之關係亦趨之複雜，導致
邊緣案例增生。而公法與私法之區分標準，學說、實務上均
無定見，常見之學說包括：利益說、從屬說、舊主體說、新
主體說等，惟各說均有良窳，於邊緣案例中，仍應就個案之
情形，參酌運用各種標準謀求解答（參吳庚，行政法之理論
與實用，增訂十版，第30頁）。
㈡原告起訴時係依據系爭契約為其請求權依據，又系爭契約雖
以「貸款契約」為標題，然而契約內載明其簽訂之依據為系
爭實施要點，故就審判權有無，應以系爭實施要點之法律關
係性質為判準。依據系爭實施要點，其制訂目的係為協助關
廠歇業失業勞工，獲得就業機會，以安定其生活。適用對象
係具有中華民國國籍，曾在同一民營事業單位工作1年以上
，因該事業單位於85年1月1日以後關廠歇業而失業勞工，
未依法領取法定資遣費、退休金、且未請領輔導就業獎助者
；金額上，不得超過雇主積欠之法定資遣費或退休金；申請
上，則係由當地勞工行政主管機關受理申請，並審查其資格
及貸款金額核轉職訓局核定；又該要點應定期檢討落實其成
效，並於新制勞工退休制度施行或失業保險開辦後停止適用
，系爭實施要點第2、3、6、10、15點均有明訂。由上開
規定可知，原告之所以與被告簽訂系爭契約，實為協助因所
任職之民營事業單位於85年1月1日以後關廠而失業且未能
領取法定之資遣費獲退休金之「關廠歇業失業勞工」（下稱
關廠勞工），具有高度之個案針對性，故於判斷本件法律關
係之屬性時，自亦應由個案之背景事實觀察以為探究。
㈢查本件爭議之肇端在於民國85至89年間，因聯福製衣、福昌
紡織電子、耀元電子、興利紙業、東菱電子、太中工業等多
間公司惡性關廠，並積欠受雇勞工薪資、資遣費與退休費，
致受雇勞工生活陷入困境且求償無著，乃組成自救會展開絕
食、臥軌抗爭。原告之上級機關即行政院勞工委員會（下稱
勞委會）為解決此一紛爭，乃制訂系爭實施要點，與關廠勞
工簽定如系爭契約之貸款契約，以平息爭端。就系爭契約之
性質，原告主張為私法借貸契約，被告即關廠勞工方面則主
張為資遣費與退休金之代償，故應由上述之背景事實綜合探
究國家機關即原告所採取行為（訂立系爭實施要點以簽定系
爭契約並給付金錢）之性質，以為定性。
㈣又所謂社會補償，即國家本於社會國原則精神，基於衡平性
及合目的性之考量，就若干人民對於國家並無請求權之損失
，主動給予一定補償，藉以實現社會正義，此類社會補償給
予與否，國家有完全的裁量空間，人民並無憲法上之請求權
可言，補償額度亦為單純的政策考量，而不以當事人的實際
損失為標準，司法院大法官解釋第670號解釋許宗力大法官
協同意見書可資參照。又在社會補償的觀點下，人民之損失
因與國家之作為或不作為，不一定有因果關係，也不構成特
別犧牲，故無請求賠償或補償之權利，然而國家仍得基於上
述精神，「彌補」人民之損失，對人民提供有因性給付。此
類補償的形式，不在乎全額的補償、亦不追究補償與賠償嚴
格界分的有責性與無責性，亦可不嚴格的強調法律或授權命
令間的嚴格區分（例如授權明確性要求等），是一種新型態
「目的性取向」的財務給付性法律，司法院釋字第705號解
釋 陳新民 大法官不同意見書亦可參照。
㈤查本件勞委會制訂系爭實施要點，其適用對象僅限關廠勞工
，且未能領取法定資遣費、退休金者；又該要點第6條之規
定貸款金額以100萬元為上限，但並不得超過雇主積欠之法
定資遣費或退休金；要點第15條亦規定該要點應於新制勞工
退休制度施行或失業保險開辦後停止適用；且時任就業安定
基金委員會之委員 陳繼盛 教授於86年5月31日第3次臨時會
議中言明：「細酌『關廠歇業失業勞工就業貸款實施要點草
案』，均以積欠資遣費及退休金之償還為實施目標，顯有假
就業貸款之名，行資遣費或退休金墊償之責，實質上違反了
就業服務法第24條及就業安定基金收支保管及運用辦法第6
條之規定；本人贊成在失業保險制度未施行前以就業安定基
金協助勞工解決失業問題並促進就業安全，但絕對不贊成以
就業安定基金作實質上代償債務之用途」等語明確，再參酌
系爭實施要點制訂之背景事實為關廠勞工因雇主惡性倒閉，
無法領取薪資、資遣費與退休費，以致生活困頓無著，並引
發抗爭之事實背景，足徵系爭契約中原告之所以給付金錢予
關廠勞工，真實目的實在於彌補關廠勞工未能領取法定資遣
費或退休金之損失。關廠勞工此一損失之直接因果雖仍應歸
責於未能依法提撥退休準備金即惡性倒閉之雇主，然而雇主
因歇業或轉讓勞動契約不經預告而終止時，本應依據勞動基
準法給付資遣費，且雇主本即負有依法提撥勞工退休準備金
之法定義務，又依照勞動基準法第72條，中央主管機關應設
勞工檢查機構或授權省市主管機關專設檢查機構，地方主管
機關於必要時，亦得派員實施檢查，監督促進勞動基準法及
其他勞工法令之貫徹及執行。另依照勞工退休準備金提撥及
管理辦法第10條之規定，當地主管機關或勞工檢查機構對各
事業單位提撥勞工退休準備金情形得派員查核，如有不合規
定情事，應依法處理。是故雇主未能依法提撥退休準備金且
於倒閉後未能依法給付資遣費雖方為造成關廠勞工損失之直
接原因，然國家長期未能克盡查核之責以督促雇主依法行事
，致令勞工失業後陷入無資遣費及退休金可資度日之窘境，
國家亦難辭其咎。而於關廠勞工自救會之抗爭發生時，國家
就因未能善盡監督之責而間接造成關廠勞工上開窘境，雖未
必構成國家賠償抑或公益特別犧牲補償之要件，然而國家仍
得基於社會國社會連帶之思想，於漸趨複雜化的分工社會之
下，以社會補償之方式彌補本案中勞方與資方鬆動之社會連
帶，避免失序現象之產生，此正是社會之所以可能之處，亦
是不容國家忽視的責任。此反映在本件具體個案上，即以金
錢給付之方式補償勞工未能領取法定資遣費或退休金之損失
，亦正為系爭實施要點將貸與金額限制在「不得超過雇主積
欠之法定資遣費或退休金」，並規定於「新制勞工退休制度
施行或失業保險開辦後」停止適用之故。準此，將系爭契約
定性為國家所給付之社會補償，應較為恰當。姑且不論本件
原告簽定系爭契約之動機是否確如上述是為主動提出補償，
或是僅是迫於民意欲急速解決抗爭，仍不解系爭實施要點本
質屬於社會補償性質乙事。
㈥系爭實施要點之性質既為提供社會補償，而社會補償指國家
所提供之目的性取向財物給付，以彌補人民損失之補償，業
如上述，故社會補償為具有高度公益性，且屬僅有國家才能
履行、具有國家高度公權力色彩者至明，是系爭實施要點之
法規屬性應屬公法。又勞委會於訂立系爭實施要點時，同時
制訂「關廠歇業失業勞工輔導就業獎助實施要點」，兩要點
依據同為就業服務法第24條與就業安定基金收支保管及運用
辦法第6條第2款，適用對象亦皆為關廠勞工，且依據系爭
實施要點第3條之規定，已領取輔導就業獎助者，不得再適
用系爭實施要點申請貸款。而獎助金發放之法律行為是「授
益性行政處分」，應尚無疑，從而與之具替代效果之本件系
爭契約之法律行為卻容許以私法形式為之，兩者所受公法拘
束顯然有別，於立法論上顯不合理，益徵系爭實施要點及系
爭契約屬公法關係甚明。
㈦又國家為達成行政上任務，得選擇以公法上行為或私法上行
為作為實施之手段，司法院釋字第540號解釋固已明確表示
，然形式選擇自由原則雖允許行政機關在多種公法、私法法
律形式中，為有效達成行政目的，得選擇其評估最佳之法律
手段，然形式選擇自由原則並非漫無限制。蓋因形式選擇自
由最初之目的乃鑑於國家職權擴張，為求提升行政效能及彈
性，而容許國家原則上就公共任務之執行具有選擇公法或私
法，單方行為或雙方行為措施之權，然其最終目的仍是為促
進人民權利福祉，是故如事件本質具有強烈公權力介入色彩
、行政機關本負有為公權力措施之義務、約定內容涉及人民
公法上權利義務關係抑或明顯違反雙方真意等情形下，應屬
形式選擇自由之例外，否則無異肯定行政機關選擇行政作用
方式時，可利用某種方式之有利部分，遇有不利之處，則主
張係屬另一種方式，以規避公法之規範，甚至於公法遁入私
法，此自非法治國家所允許。而系爭契約及系爭實施要點之
性質為社會補償之公法關係，業如上述，其事物本質蘊含強
烈公益性及公權力色彩，且該行政任務僅有國家機關有權執
行，自應以公法之形式執行，尚不得執形式選擇自由以脫逸
公法之規範。雖就系爭契約所衍生兩造間金錢交付之具體事
件，究竟為為單方行為或雙方行為，尚有爭議，須待實體法
律關係之調查結果始得辨別，惟其事物本質經綜合判斷，應
定性為公法關係，則此一公法關係所生之爭議，普通法院即
本院就本件訴訟即無受理訴訟權限，要無審判權。
㈧綜上所述，本件既屬公法上爭議，而與私法上消費借貸契約
無涉，揆諸首揭規定，應依職權裁定將本件移至有審判權法
院。
五、依民事訴訟法第31條之2第2項，裁定如主文。
中華民國103年1月17日
中壢簡易庭法官官怡臻
以上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內，向本院提出抗告狀並表明抗
告理由，如於本裁定宣示後送達前提起抗告者，應於裁定送達後
10日內補提抗告理由書（須附繕本）。
中華民國103年1月17日
書記官鄭兆容