裁判字號：臺北高等行政法院95年訴字第1812號判決
裁判日期：民國97年05月08日
裁判案由：土地徵收補償
臺北高等行政法院判決
95年度訴字第1812號原告甲○○即附表一吳訴訟代理人丁○○
蔡志揚 律師被告交通部臺灣區國道新建工程局代表人 邱琳濱 （局長）住同上訴訟代理人 王寶輝 律師複代理人 商桓朧 律師被告內政部代表人乙○○部長）住同訴訟代理人壬○○
庚○○被告宜蘭縣政府代表人丙○○縣長）住同訴訟代理人辛○○
戊○○己○○上列當事人間因土地徵收補償事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：緣被告交通部台灣區國道新建工程局（下稱國工局）為興建北宜高速公路頭城蘇澳段（礁溪鄉）工程需要，需用宜蘭縣○○鄉○○段○○○○號內等437筆土地，合計面積31.246800公頃，及其土地改良物，乃檢附徵收土地計畫書圖等有關資料，報經被告內政部土地徵收審議委員會民國（下同）90年第22次會議決議通過，並經被告內政部90年4月24日台（90）內地字第9072759號函核准徵收，被告宜蘭縣政府以90年5月9日90府地二字第050253號公告徵收（公告期間自90年5月10日起至90年6月11日止），原告等以本案未踐行協議價購程序，即強行徵收，及徵收補償價額太低等為由，不服被告內政部核准徵收之處分，提起訴願，遭駁回，向本院提起行政訴訟，經本院91年度訴字第3968號判決認定原徵收處分未經合法協議價購之先行程序而違法，惟基於公益之考量，仍維持原處分，故判決原告敗訴，並於主文同時諭知上開徵收處分違法；復於理由中教示原告得於本案判決確定後1年內，向本院訴請賠償。嗣兩造均表不服而提起上訴，經最行政法院判決以95年度判字第383號判決駁回而告確定。原告遂提起本件訴訟請求賠償。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈請求被告連帶給付原告如附表二所示之金額及自起訴狀繕
本送達翌日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈按本件之爭執點乃在原告因原處分未依法踐行協議價購程
序，是否受有損害？及所受之損害額為何？換言之，乃係「協議價購程序可得協議成立之土地價格與被告徵收補償地價之差額」（鈞院91年度訴字第3968號確定判決參照）是否存在及其數額多少？⒉按現行土地徵收補償，以公告土地現值加成一定成數為補
償之方式，惟關於公告土地現值之評定，不僅方法與機制本身內含諸多問題（此並明載於立法理由），向為地政學界所詬病；且縱按公告土地現值加成後之補償地價亦普遍存在低於一般正常市價之情事。結果，往往致使土地被徵收人無法以補償金額重新另行購買同類之土地。89年土地徵收條例制定時，雖維持過往補償以公告現值計價之方式，惟為尊重私有財產權益，儘可能避免徵收，乃在第11條增訂協議價購程序。按土地徵收最基礎也是最重要的理念，乃在「公正補償」，即「被徵收的土地後所受領的補償費，可以在同一地段買回相同性質及面積的土地」。惟現行之徵收補償實務，只要同一地價區段，各筆土地之補償單價均為相同；換言之，同一地價區段內之土地，縱使土地之區位、形狀、面積大小、環境、收益性或其他交易上價格形成因素有所差異，但其徵收補償單價並無不同。再者，徵收補償完全無視其土地正常交易價格於該年度內是否有所波動。是以，以公告土地現值加成作為徵收土地之補償基準，非能謂為係以客觀之市場交易價格予以補償，此實與司法院釋字第579號解釋所稱「補償與損失相當」之意旨相違。因此，現行法第11條協議價購乃在補救徵收補償之不足，俾土地之區位、形狀、面積大小、環境、收益性或其他交易上價格形成因素有所差異之土地所有權人，得分別與需用土地人協商，經由需地人積極之溝通交涉，與土地所有權人各別達成價購之協議，避免徵收，並俾使土地所有權人所獲得之損失補償能與客觀之市場交易價格相當，以符大法官所揭示「補償與損失必須相當」之原則（參照日本之協議方式取得公共事業用地實務）。
⒊查所有之先進國家均鼓勵少用徵收，多採價購，例如日本
，絕大多數的公共設施用地是價購取得而非徵收而來。但台灣卻是以徵收為主，價購則是少之又少，主要就是價購程序麻煩，而徵收是原始取得，比較簡單。故內政部雖以函示及於作業手冊上不斷宣導需用土地人應體認徵收係取得土地之「最後手段」，而非「優先手段」，參與協議之人員，應不厭其煩予以溝通、交涉；惟在目前國內各公共事業之興辦機關（需用土地人）可謂幾不存在得以落實協議取得用地之體制與觀念，且當購買價格如較法定徵收補償價格為高時，需用土地人寧以徵收方式取得土地，俾免被指為圖利他人。而當協議價格低於客觀之市場交易價格，土地所有權人自然不願意與需用土地人達成協議，法定協議價購程序，因之變成虛應故事、流於形式，而不具備任何實質功能。惟，此並非法制正當合理之實踐，按現行法之實踐現況，顯然乖離其原本之立法精神，有違依法行政原則。
⒋今本件原協議價購程序既經鈞院及最高行政法院宣告違法
確定，而因原徵收處分之撤銷有違公益，已不能回復原狀，故原告僅得請求以金錢賠償其損害。原告所受之損害，當係倘若原處分合法，亦即協議價購程序依法（合法）踐行時，協議價購程序可得協議成立之土地價格與被告徵收補償地價之差額。惟此所謂之協議價購程序踐行，當然指「合法」之協議價購程序，而非虛應故事、流於形式之協議價購程序。按土地被徵收所受領之補償費，可以在同一地段買回相同性質及面積之土地，乃為土地徵收最基礎的理念，亦即「補償與損失必須相當」原則。是以協議價購程序可得協議成立之土地價格，在徵收乃最後手段性之立法精神架構下，其價額自不應低於客觀之市場交易價格，否則在私法契約之基礎上，賣方除非本身有急於脫手求售或其他特殊因素，否則在論理法則與經驗法則之下，應不會以低於市場交易價格與買方協議成立買賣契約。而此等客觀之市場交易價格，參照前述判決與學說見解，絕非與徵收補償地價相等。若協議價購程序被確實之踐行，則由於協議之兩造於協議之初係以「為達協議之意思表示合致」之目的為出發點，是該「可得協議成立」之價格至少不應低於市場上可接受之合理價格。為此，原告懇請鈞院就本件被徵收之土地委請客觀之專業團體鑑定，就各別土地分別鑑價，以求取可得協議成立之土地價格。否則，倘若鈞院認定本件原告所受之損害為零，實無異於認同實務上以徵收補償地價與土地所有權人協議、流於形式之價購程序，此不僅喪失行政法院導正行政機關依法行政之功能，亦使過往諸多最高行政法院及鈞院庭上先進對於協議價購程序合法實踐之寶貴箴言，均流於空文。
⒌查司法院釋字第579號解釋明示：「人民之財產權應予保
障，憲法第15條定有明文。國家因公用或其他公益目的之必要，得依法徵收人民之財產，對被徵收財產之權利人而言，係為公共利益所受之特別犧牲，國家應給予合理之補償，且補償與損失必須相當。」次按最高行政法院94年度判字第1709號判決明示：「需用土地人於為協議價購時，必須設法使土地所有權人能獲得優於徵收補償款額及其他利益之對價，以利土地之取得；若於實行協議時所提出之價購金額，僅與法定之徵收補償款額相同或較低者，其無法達成價購協議，事屬必然；苟有同意價購者，亦難謂非面臨徵收之情境而勉為同意價購。是縱需用土地人提出與徵收補償款額同樣金額進行價購協議，亦僅徒具形式而無實質意義，．．．另為協議價購時所提出之買價，應有助於協議之成立，始屬合法，亦即僅於此範圍內有裁量之權限」復參照鈞院91年度訴字第1642號確定判決：「協議價購之價額不應與法定補償地價相同，而應儘量與徵收前協議時之市價相符。」明揭「協議價購之價額」，應參照「徵收前協議時之市價」，此與原告聲請鑑定系爭土地可得成立協議之價格之意旨相同。
⒍土地徵收案，當事人間之權利義務關係乃為國家與需用土
地人間之函請土地徵收、以及國家與被徵收人間之徵收補償之二面關係，需用土地人與私有土地所有權人間不發生任何法律關係。惟土地徵收條例第19條規定徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣市主管機關轉發之。綜觀上開說明，土地徵收應屬「多階段行政處分」，須其他機關參與，並提供協力（諮詢、請求核准、合意）才能作成。故關於本件系爭損失補償及損害賠償，被告內政部（徵收案核准機關）、被告國工局（需用土地人）、宜蘭縣政府（徵收案執行機關）皆為參與協力完成行政處分之機關，且皆係造成原告財產上受有損失及損害之直接或間接當事人，故原告主張三者需連帶負損失補償及損害賠償責任。
⒎原告擬以物價指數及歷年價格波動情形作出調整，調整後
之價格雖因物價指數及歷年價格波動情形不同導致兩者調整出之價格差異（歷年價格波動增值大）；然該地段經過此調整後每平方公尺之公告現值應為較合理亦為較公平之補償價格。蓋人民雖須受有特別犧牲，惟國家應合理給予補償。另外相同之事件應為相同之處理方式，比照其他被徵收地段之補償作業方式始能符合現代法治國家公平正義之原則。原告試擬以下賠償（補償）單價之方案，如下：⑴以北宜高頭城蘇澳段全線被徵收土地歷年公告現值之平均波動倍數，調整至徵收時之價格。計算方式如下：
①以宜蘭縣○○鄉○○段○○○號為代表。
②80年之公告現值為540元ｘ全線被徵收土地歷年公告
現值之平均波動倍數（6.5倍）=3,510元⑵81年比照宜蘭縣○○鎮○○段之比例調整5倍以81年為
基期依物價指數調整至89年徵收時之價格。計算方式如下：
①以宜蘭縣○○鄉○○段○○○號為代表。
②80年之公告現值為540元ｘ5倍=2,700元③2,700元ｘ物價指數124%=3,348元。
若以方案⑴請求而不可得，請求准以方案⑵之計算方式，據以算出面積。再以如下之方式算出如附表二所示之總賠償金額：
A.面積*單價=地價補償
B.地價補償*五成=加五成補償
C.地價補償+加五成補償=合計金額
D.合計金額-原補償金額=應賠償差額
E.應賠償差額+農作收益<所失利益>+前撤銷訴訟所支出之必要費用+精神賠償=應賠總金額㈡被告交通部臺灣區國道新建工程局主張之理由：
⒈被告國工局就系爭土地之徵收，既非中央主管機關，亦非
縣（市）主管機關，且被告國工局亦非鈞院91年度訴字第3968號徵收事件之被告，故系爭徵收處分，即令經鈞院上開確定判決認定係屬違法，惟依行政訴訟法第199條第1項等規定，原告本應以上開事件之「被告」為被告，請求損害賠償，要無請求被告為損害賠償之餘地，足見本件原告之訴，除顯然無理由外，亦不無當事人不適格之違誤。
⒉被告國工局於系爭土地徵收前，已依土地徵收條例第11條
規定，經考量預算之有限性及一般正常交易價格後，本願以系爭土地之公告現值加計地價評議委員會評定之加成補償數，另加發每公頃120萬元之配合施工獎勵金，向系爭土地所有權人為價購之要約意思表示；惟嗣因兩造協議不成，經被告國工局報由共同被告內政部核准徵收後，已經共同被告宜蘭縣政府依法公告並通知土地所有權人等以公告現值加五成補償其地價，故原告等土地所有權人就本件並未受有原可得協議成立之價格與徵收補償地價之差額損失，謹具體答辯如下：⑴按行政機關代表國庫處分官產，係私法上契約行為（請參照改制前行政法院58年判字第
270號、47年判字第33號、45年判字第82號及31年判字第15號判例）。準此，被告國工局依土地徵收條例第11條規定，代表國家與所有權人協議價購系爭土地，性質上亦屬私法行為，故被告向原告為價購系爭土地之要約表示，其購買之價額，除應反應一般正常交易價格，以保障人民權利外，仍應受制於預算之有限性，並應有私法自治原則之適用，亦即非但不強令人民同意國家所為價購之意思表示；國家對於人民所提出之出賣價格，亦非不得審酌一般正常交易價格及預算之有限性等因素後，而為是否購買之表示。
⑵本件被告國工局因興辦北宜高速公路頭城蘇澳段工程，
為依法取得上開工程用地，已依土地徵收條例第11條前段規定，擬依照當時適用之徵收補償標準，即89年7月
1日公告土地現值加計經地價評議委員會評定之加成補償數，另加發每公頃120萬元之配合施工獎勵金，與所有權人進行協議價購。被告並於89年6月14日將上開徵收補償標準呈請交通部核准，嗣經交通部同意備查，有交通部89年7月1日以交總八十九字第041063號函同意備查、行政院經濟建設委員會90年2月6日總（九十）字第00569號函及行政院於90年2月13日以台九十交字第008061號函可稽。被告國工局即於90年2月21日通知原告等土地所有權人於90年3月9日進行協議價購會議，合先陳明。
⑶查被告國工局於90年3月9日邀集原告等土地所有權人
進行協議價購會議，於會前均將開會通知以郵寄方式寄達予原告。於協議價購會議當日，亦使原告等與會之人充分表達其意見，已依法踐行協議價購程序，惟因雙方就協議價購之條件未能達成協議，且部分所有權人拒絕參與協議，致協議未成。
⑷次查被告國工局經踐行上開協議價購程序而未成後，依
法報請被告內政部於90年4月24日以台（九十）內地字第9072759號函核准徵收，嗣由共同被告宜蘭縣政府於90年5月9日以九十府地二字第050253號公告並通知土地所有權人。原告等土地所有權人對於上開補償公告，雖曾提出異議，然已經宜蘭縣政府於90年6月18日以九十府地二字第065145號函，認系爭土地徵收時依宜蘭縣地價評議委員會89年第3次會議評定公告現值，另加發五成補償後，已反應一般正常交易價格，符合土地徵收條例第30條規定，並無偏低情事。
⑸末查原告等人對於被告宜蘭縣政府上開查處情形雖仍不
服提起復議，惟業經宜蘭縣地價及標準地價評議委員會召開90年第4次會議，認系爭土地徵收補償價額已反應一般正常交易價格，有共同被告宜蘭縣政府90年8月20日九十府地092943號函可稽。而原告等土地所有權人對於復議結果並未聲明不服，提起行政救濟，亦有被告宜蘭縣政府95年6月23日府地二字第0950076083號函可稽。是共同被告宜蘭縣政府所為之上開補償處分，依法實已確定，事證至明。
⑹綜上，國家為興辦各種公益事業，需用私有土地時，依
土地徵收條例第11條規定，雖負有先與所有權人協議價購或以其他方式取得土地之義務，然該條規範意旨並非謂土地所有權人即因而取得請求國家以特定價格購買其土地之請求權，而國家亦不因此負有以特定價格購買其土地之義務；況且，兩造於協議價購系爭土地時，被告所提出之買賣價額，本已符合一般正常交易價格，足以對於原告等土地所有權人因公益而特別犧牲，作出合理之補償，觀之上⑸所述，原告就上述徵收補償地價，並未聲明不服而告確定等事實至明，足見原告就本件並未因其土地嗣經依法徵收而受有任何之損害；易言之，依被告所提出之上開價購數額，與被告宜蘭縣政府所為之補償處分相較，原告並未受有原可得協議成立之價格與徵收補償地價之差額損失，事理至明。
⒊關於原告就本件於「補償處分」確定後，一再以「公告現
值」或「補償費」過低為由，主張「徵收處分」違法，並聲請鑑定系爭部分土地之「限定價格」，顯然違反行政處分之確定力，並損及法定之地價評議機制，實無鑑定之必要，謹再具體陳述如后：
⑴按徵收土地應補償之地價，依土地法及有關法令之規定
，原有一定之程序與標準，如已踐行法定程序並合乎標準，當事人自不能因不滿意於補償地價之數額，而遽指為違法。原告認為被告對該土地應補償之地價估定過低，提出異議後，業經被告檢附調查報告、估定地價資料等，提交該縣標準地價評議委員會評定，計算補償，與法並無不合。（請參照改制前行政法院48年判字第111號判例）。
⑵次按行政處分除經有關機關依其法定職權撤銷外，不得
否認其效力。故已成立之行政處分在未撤銷前，對於人民與國家雙方均有拘束力，不因法令變更而有所影響（請參照改制前行政法院63年判字第558號判例）。是行政處分，經人民提起訴願，由受理訴願官署就實體上為審查決定而告確定者，即兼有形式上及其實質上之確定力，當事人不得復就同一事項再行爭執（請參照改制前行政法院51年判字第391號判例）。
⑶末按土地公告現值之評定，雖涉及市場調查等專業知識
，法令上亦係另設有超然中立「地價評議委員會」進行評定審核。是地價評議委員會暨標準地價評議委員會係由包括地方公正人士、對地價有專門知識之學者、專家及地政主管、工務或都市計畫主管等人所組成，其對於地價（含市價）之評定係基於客觀專業知識，除其評定過程有未遵守相關之程序，或其判斷、評定有顯然違法或不當之情形，否則法院應尊重其判斷（請參照最高行政法院91年判字第1396號判決）。乃原告對於系爭土地之公告現值有如何之顯然違法或不當之情事，迄未為具體之主張及舉證，即妄加主張系爭土地之公告現值過低云云，已非可取。
⑷本件原告就宜蘭縣政府所為上開補償處分及復議結果，
並未聲明不服提起訴願，已俱如上陳。是上開補償處分既已確定，兩造依法均應受上開處分之拘束，並不得復就同一事項再行爭執，事理至明。乃原告竟於上開補償處分確定後，再行別事探求，妄加主張系爭土地之公告地價或補償費過低，並聲請鑑定部分徵收土地之「限定價格」，非但違反行政處分之確定力，且損及法定之地價評議機制，應無調查之必要。
⑸何況，被告國工局所興辦之北宜高速公路頭城蘇澳段工
程，係屬國家之重要交通建設，故系爭徵收處分縱有違反土地徵收條例第11條規定之情事，若經依法撤銷，被告國工局依法僅負有重行協議價購之義務，並不因而即負有以特定價格購買系爭土地之義務，且被告國工局於協議價購未成時，仍得依法報請主管機關核准徵收，足見系爭徵收處分縱使因違法而遭撤銷，原告仍無從因而即取得要求國家以特定價格購買其土地之請求權。準此，系爭徵收處分雖經鈞院以91年度訴字第3968號確定判決，認定係屬違法，惟原告仍無從因而取得請求國家以特定價格購買其土地之請求權，事理至明。乃原告竟徒以系爭徵收處分，經鈞院上開確定判決認定為違法，即遽謂被告負有以系爭被徵收土地「以違反經濟合理性之不動產分割」及「以不動產合併為目的」所形成之「限定價格」購買其土地之義務，並聲請鑑定上開「限定價格」云云，於法實屬無據。
⒋關於原告主張被告國工局負有「以違反經濟合理性之不動
產分割」及「以不動產合併為目的」所形成之「限定價格」，購買其土地之義務云云，並聲請鑑定上開限定價格，非但與土地徵收條例所定協議價購之立法意旨未合，亦無鑑定之必要，謹再具體答辯如下：
⑴按國家因公益需要，興辦公共事業，得徵收私有土地；
徵收之範圍，應以其「事業所必須者」為限，土地徵收條例第3條定有明文。
⑵姑不論被告就本件已依法於徵收前，先與原告等土地所
有權人進行協議價購而未成；況且，依鈞院91年度訴字第3968號確定判決意旨，原告縱使受有損害，亦僅得請求可得「協議成立」土地價格與徵收補償地價之差額，故原告主張鑑定系爭部分土地所謂「限定價格」，並片面以上開所謂「限定價格」為可得「協議成立」之價格云云，已非可取。
⑶何況，依土地徵收條例第3條規定，徵收土地之範圍，
既以其事業所必須者為限，故依法自不得價購或徵收事業所不需用之土地；至於，若徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者，原告等人得否依土地徵收條例第8條第1項規定申請一併徵收，實屬別一問題，自不得主張徵收土地之殘餘部分因面積過小或形勢不整，所可能導致之減損價額，應由需用土地承擔，法理至明。乃原告竟徒以部分徵收土地之殘餘部分面積似有過小或形勢不整之情事，遽謂被告負有「以違反經濟合理性之不動產分割為前提」之「限定價格」購買其土地之義務云云，並聲請鑑定部分系爭土地之限定價格，實非可取。
⑷甚且，被告所需用之系爭土地，係用以興建北宜高速公
路頭城蘇澳段工程，上開工程既屬國家重大交通建設，故被告縱將系爭土地與其他被徵收土地合併利用於興建上開工程，惟其興建所得之利益，本屬公共利益，並非歸屬於被告享有，而係歸由不特定之用路人所直接享受，且原告亦因被告興建上開工程，獲有交通便捷等直接利益，此與私人利用土地謀取私利之情形，顯然有間。
是原告主張其被告就系爭土地負有「以不動產合併為目的之限定價格」購買其土地之義務云云，並聲請鑑定部分系爭土地之限定價格，顯與土地徵收條例所定協議價購之規範意旨未合，實非可取。
㈢被告內政部主張之理由：
⒈鈞院91年度訴字第3968號判決理由固教示原告得於本案判
決確定後1年內，訴請賠償，惟依被告國工局90年3月9日召開北宜高速公路頭城蘇澳段（礁溪鄉）工程用地徵收前協議價購會議紀錄及所附用地歸戶清冊所示，該局係以被告宜蘭縣政府89年7月1日發布之公告土地現值及加成數與所有權人協議，惟因價格未能合致等原因，致協議不成，故其協議價購之價格與徵收補償地價相當，即可得協議成立之被告徵收土地之價格與徵收補償地價並無差額，本案對原告並不生損害情事，原告請求賠償，應無理由。⒉依土地徵收條例第22條規定：「土地權利關係人對於第18
條第1項公告有異議者，應於公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出。該管直轄市或縣（市）主管機關接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知土地權利關係人。被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。」本案依被告宜蘭縣政府95年6月23日府地二字第0950076083號函所載：「．．．
二、．．．嗣本府於同年5月9日以府地二字第050253號公告徵收， 吳君 等因公告土地現值偏低等提出異議，本府依上開條例規定程序查明後，以同年6月18日府地二字第065145號函就所屬區段89年公告土地現值地價區區地價擬定過程查復，吳君等不服該查處結果，經提請本縣地價及標準地價評議委員會90年7月24日第4次會議復議，該會認本案補償地價已反應一般正常交易價格，決議予以維持，本府旋於同年8月20日以府地二字第092943號函通知復議結果，並告知救濟方式。三、．．．吳君等接獲補償地價復議結果通知後，曾於90年9月5日、9月10日分別向 鈞部 、交通部台灣區國道新建工程局、本縣地價評議委員會及本府陳情，本府均查告應於規定期限內繕具訴願書經有本府向鈞部提起訴願，惟查該等並未就補償地價部分向本府提出訴願書。．．．五、．．．北宜高速公路頭城蘇澳段用地，本縣地價評議委員會於評議89年公告土地時，即考慮其為封閉性道路，徵收興建完成後，直接受益者為用路人，間接受益者為全縣縣民，且政府在完工通車後徵收通行費以回收各項成本支出，因此對被徵收戶所產生之有形、無形及潛在的各項損失，無由要求地主做特別犧牲，為彌補本案工程用地地主徵收時之潛在損失，徵收時，另決議以公告現值加五成地價補償，合計總補償地價已優於一般正常交易價格，並無偏低。．．．。」本案原告對徵收補償價額不服，未依規定提起訴願，卻於本件訴訟請求調整徵收補償地價，於法不合，況本案系爭土地之徵收補償地價係宜蘭縣政府依法評定，且優於一般正常交易價格，並無偏低，原告所請顯非有據。
⒊另被告內政部不服最高行政法院95年度判字第383號判決
，業以95年4月25日台內地字第0950060696號函提起再審之訴，併此敘明。
㈣被告宜蘭縣政府主張之理由：
⒈被告為執行徵收公告及補償費發放之單位，不應負擔損害賠償責任。
⒉被告轄區境內所執行之協議價購案件，其協議所得之價購
金額均與徵收補償價額一樣，有90年度迄今的協議價購資料可證。本案也是以徵收補償價格為提出協議之價格，最多以此價格達成價購合意，故不致於有所謂損害之價格出現。
⒊雖原告主張補償價格不合理，惟事實上補償機關已考量公
告土地現值無法反應交易價格，故均依土地徵收條例第30條之規定應予加成計算。以本件而論，系爭土地公告現值之作成係地價評議委員會據地政事務所調查一般交易價格之8成為之，而本件加成成數高達5成，顯已經考量原告利益並符合市場交易價格。
理由
一、按「多數有共同利益之人得由其中選定1人至5人為全體起訴或被訴」、「訴訟繫屬後經選定或指定當事人者，其他當事人脫離訴訟」，行政訴訟法第29條第1項、第3項定有明文。又選定當事人之制，旨在求取共同訴訟程序之簡化，苟多數當事人所主張之主要攻擊或防禦方法相同，已足認有簡化訴訟程序之作用，而具有法律上之共同利益，即得由其中選定一人或數人為全體起訴或被訴，所謂有共同利益者，乃指於訴訟結果有影響之爭點，對於多數人均有利害關係者而言，最高法院76年度台再字第6號、87年度台上字第2917號裁判見解亦同，可資參照。查本件如附表一所示之選定人與原告同為被告內政部90年4月24日台（90）內地字第907275
9號函徵收處分之被徵收土地原所有權人，均係主張該徵收處分前未踐行合法之協議價購會議，致徵收處分違法，已經本院以91年度訴字第3968號判決確認違法，並經最高行政法院以95年度判字第383號判決駁回上訴而告確定，因而起訴請求被告應連帶賠償損害。核其等主要之攻擊方法均相同，揆諸前揭說明，自屬具有法律上之共同利益者，則渠等於起訴之初即選定原告為其全體進行訴訟，即無不合，應予准許。
二、按土地徵收條例第11條明定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」；再按「行政法院受理撤銷訴訟，發現原處分或決定雖屬違法，但其撤銷或變更於公益有重大損害，經斟酌原告所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，認原處分或決定之撤銷或變更顯與公益相違背時，得駁回原告之訴。」「前項情形，應於判決主文中諭知原處分或決定違法。
」；「行政法院為前條判決時，應依原告之聲明，將其因違法處分或決定所受之損害，於判決內命被告機關賠償。」、「原告未為前項聲明者，得於前條判決確定後一年內，向高等行政法院訴請賠償。」，行政訴訟法第198條、第199條分別定有明文。
三、本件原告與如附表一所示之選定人，同為被告內政部90年4月24日台（90）內地字第9072759號函徵收處分之被徵收土地原所有權人，因對該徵收處分不服，選定原告為當事人循序向本院起訴請求救濟，已經本院以91年度訴字第3968號判決，認定該徵收處分於徵收前之90年3月9日舉行所謂協議價購會議，未經全部所有權人到場，且會議議程僅就土地徵收條例第30條規定之法定補償地價而為宣示，並聽取各土地所有權人之意見而已，性質上係一種說明會或公聽會，尚難認係協議價購之開會。故認上開協議價購會議並非合法，與未為協議價購會議同，本件徵收處分未踐行合法之價購程序而為違法，惟基於公益之考量，依前開行政訴訟法第198條規定駁回原告之訴，並於主文中諭知該徵收處分違法，嗣經上訴後，為最高行政法院以95年度判字第383號判決駁回上訴而告確定，此有各該判決附於本院卷二第11頁以下可憑。原告於判決確定後，依行政訴訟法第199條第2項之規定，起訴請求賠償，此種情況判決之替代救濟措施，既係基於行政處分違法而來，其性質應屬國家賠償，自以請求者具有損害為前提，並以損害與違法之間具有因果關係為必要。
四、本件因需地人即被告國工局未踐行合法之價購協議會議，即冒然付諸強制徵收處分，因而造成原告之損害為何？原告主張參照本院91年度訴字第1642號確定判決所持理由：「協議價購之價額不應與法定補償地價相同，而應儘量與徵收前協議時之市價相符。」，本件應以不低於市場上可接受之合理價格為「可得協議成立」之價格，與法定補償費之差額為損害額，或參照以北宜高頭城蘇澳段全線被徵收土地歷年公告現值之平均波動倍數，調整至徵收時之價格來計算土地應賠償差額+農作收益<所失利益>+前撤銷訴訟所支出之必要費用+精神賠償為應賠總金額云云。
五、惟查，本件需地人即被告國工局於系爭土地徵收前，以系爭土地之公告現值加計地價評議委員會評定之加成補償數，另加發每公頃120萬元之配合施工獎勵金，向系爭土地所有權人為價購之要約意思表示，此有被告國工局89年6月14日陳報交通部之函稿及90年3月9日會議紀錄各1件附於本院卷一第328、344頁可憑；而本件徵收補償費即係以89年公告現值加五成計算，另配合施工作業者，亦發給每公頃120萬元之獎勵金，此亦有補償清冊附於被告內政部所提出之處分卷可稽。亦即被告國工局要約所提出之買方價格即為土地徵收條例第30條之法定補償價格。另據被告宜蘭縣政府查報其轄區內自90年起至94年止之價購實例，有：91年10月28日經濟部水利署價○○○鄉○○段○○○○○○○○號土地、91年10月16日價○○○鄉○○段粗坑小段32-1地號土地、94年12月30日宜蘭市公所價購宜蘭市○○段乾門小段317-27地號土地、宜蘭縣政府90年6月6日價購宜蘭市○○段○○○○號土地等案，均係以公告現值加上一定成數為價格買受，此有各該買賣契約、土地登記申請書附於本院卷一第146頁以下可明。足證，在本件徵收案之前後年度，於被告宜蘭縣政府之行政轄區內之土地價購價格，均與土地徵收補償價格一致，本件並無失出失入之情事。原告雖一再請求鑑定系爭土地當時之市價，惟縱經鑑定結果市價果然高於被告國工局所提出之價格，被告國工局也已表明受制於預算之有限性，僅能提出與法定徵收補償費相當並加計具獎勵金性質之每公頃120萬元之數額，為買方願意提出之價格；又價購係屬私法行為，基於私法自治原則，自不得強令被告國工局同意人民所提出之賣方價格。是以，縱該次價購協議會議覈實進行買賣之磋商，在買方受限於預算，無法再提高價格之情形下，最多也僅能按買方即國工局所提出之價格達成協議，即本件協議可得成立之價格與原告等人嗣後獲得之徵收補償費一致，並無損害發生。原告雖一再請求鑑定系爭土地當時之市價，惟此市價既不可能為被告國工局所接受，自難以鑑定結果認作為協議可得成立之價格，本院認無鑑定之必要。
六、另原告一再爭執系爭土地長期未調整公告現值，違反經驗法則，應以物價指數及歷年價格波動情形予以調整，按調整後之土地公告現值計算應補償之地價並加上五成補償費，以此價額與原補償金額之差額加上所失利益即農作收益，再加前撤銷訴訟所支出之必要費用，再加精神賠償為應賠償之總額云云。查本院前撤銷訴訟所確認之違法者即本件徵收處分因未踐行合法之價購程序而違法，原告前述各項損害項目與此處分之違法，有無因果關係？是否在請求範圍之內？茲析述之：
㈠地價補償之損失：本件雖因價購程序有所違誤致徵收處分
違法，惟因協議價購可得成立之價格與嗣後原告獲得之徵收補償費額相同，自難認有何損害發生，此已經說明於前。原告又執公告現值之不合理以為主張，惟按平均地權條例第46條規定：「直轄市或縣(市)政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年一月一日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」，依此規定，並依循地價調查估計規則（由土地法施行細則第40條及平均地權條例授權內政部訂定）規範之調查程序所估計之公告地價，即成為核定徵收補償地價之依據。系爭土地之89年度公告現值已經被告宜蘭縣政府依法定程序公告確定，殊無再予爭執之理；況本件係因價購程序未符實質而生之違法，並不會因此導致系爭土地之公告現值調查程序有所違誤。原告主張系爭土地之公告現值應予調整，並按調整後之單價計算應補償之地價，尚嫌無據。
㈡其餘農作收益、前撤銷訴訟所支出之必要費用、精神賠償等：
⒈另按國家賠償法第5條規定：「國家損害賠償，除依本
法規定外，適用民法規定。」；民法第18條規定：「人格權受侵害時，得請求法院除去其侵害；有受侵害之虞時，得請求防止之。」、「前項情形，以法律有特別規定者為限，得請求損害賠償或慰撫金。」；第216條規定：「損害賠償，除法律另有規定或契約另有訂定外，應以填補債權人所受損害及所失利益為限。」、「依通常情形，或依所定之計劃、設備或其他特別情事，可得預期之利益，視為所失利益。」本件情況判決之替代救濟措施，既具有國家賠償之性質，故在國家賠償法所未規定之事項，應適用民法之規定。是關於損害賠償之範圍，自應適用民法之相關規定。
⒉本件違法處分之內容係徵收北宜高速公路頭城蘇澳段（
礁溪鄉）工程範圍內之土地，是此處分可能損及者應為人民之土地所有權，係屬財產權，並不致於損及土地所有權人之人格權。故原告請求屬於人格權被侵害時始可能發生之精神賠償慰撫金，自屬無據。又違法與損害間之因果關係，係指「有此違法，通常即足生此種損害，無此違法，即不足生此種損害」，本件原告前以撤銷訴訟所支付之訴訟費用，固為主張權利而支付，惟徵收處分之違法並不當然即造成原告支付訴訟費用，是此費用難認與徵收處分之違法有何因果關係。再查，原告另主張農作收益為所失利益，惟系爭土地之地上物也在嗣後徵收標的之列，原告並未提出其地上農作損失如何該當「依通常情形，或依所定之計劃、設備或其他特別情事，可得預期之利益」，並與價購程序違法之間有何因果關係，空言泛稱其有農作應有收益之所失利益云云，亦難成立。
七、至原告提出學理及實務見解，主張協議價購程序所提出之買方價格，不應等同於法定徵收補償費，否則無法落實土地徵收條例第11條之協議價格程序之立法意旨。惟本件既係損害賠償之請求，爭點應在於本件有無客觀之損害發生，被告國工局已在預算可能之範圍內，加計具有獎勵性質之每公頃12
0萬元之金額為承買價格，惟仍未能為原告所接受，此外也無事證足資證明被告國工局所願承買之價格有偏低之情事，即難認定本件尚有何更高額之協議可能達成之價格，據以認定本件有損害發生。至關於協議價購程序之落實執行，應由被告內政部本於權責機關之地位，主動擬具作業要點提示各機關於執行價購程序時參酌辦理。
八、本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法均於本件判斷不生影響，爰不一一贅述，併此敘明。
九、綜上所述，本件原告主張本件徵收前之價購程序違法，致其發生損害，請求被告等連帶賠償，尚屬無據，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國97年5月8日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法官陳國成
法官陳秀媖法官李玉卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國97年5月8日
書記官陳又慈