裁判字號：高雄高等行政法院94年訴字第134號判決
裁判日期：民國94年04月29日
裁判案由：工程受益費
高雄高等行政法院判決
九十四年度訴字第一三四號九十原告甲○○送達代收人乙○○訴訟代理人 陳韋利 律師
鍾美馨律師被告高雄市稅捐稽徵處代表人丙○○○○訴訟代理人丁○○上列當事人間因工程受益費事件，原告不服高雄市政府中華民國九十三年十二月十三日高市府法一字0000000000號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
甲、事實概要：緣原告所有坐落高雄市○○區○○段一小段一五、三三、四六地號等三筆土地，因民國（下同）七十七年間高雄市○○區○○路中段開闢工程，應徵收工程受益費，該工程受益費於七十八年一月十一日公告徵收，開闢工程於八十年八月二十九日完工，原告應繳工程受益費為新台幣（下同）八四七、四一四元，被告原於八十一年十一月一日起至八十四年五月三十一日止分六期開徵，嗣依高雄市政府工務局新建工程處八十二年六月三日高市新四字第九二七七號函緩徵及高雄市政府八十九年二月二十三日高市府工新字第０六０一八號函附楠梓二－五道路工程等六項工程受益費徵收事宜會議紀錄結論謂：「楠梓二－五號道路工程（右昌街至軍校路）尚未開闢完成，為公平起見，上開六項工程受益費暫緩徵收，俟全部完工後再議。」等語，被告乃考量同年度六項工程中，其中楠梓二－五號道路尚未開闢完成，為公平起見暫緩徵收工程受益費，決定俟全部完工再議。嗣楠梓二－五號道路於九十二年三月五日開闢完成，被告乃於九十三年四月一日起至九十五年十月三十一日止分六期辦理續徵事宜，原告於收受第一期繳款書（金額合計一四一、二三四元，繳納期限九十三年四月一日至九十三年四月三十日）後，以已逾五年徵收期間，不宜再重新開徵為由，申請復查結果，未獲變更，提起訴願，亦遭決定駁回，乃提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
壹、原告聲明求為判決：
一、先位聲明：
（一）訴願決定及原處分（含復查決定）均撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
二、備位聲明：
（一）確認被告對於原告所有坐落高雄市○○區○○段一小段一
五、三三（原告誤載為三四）、四六地號土地，七十七年○○○區○○路○段開闢工程於七十八年一月十一日公告徵收所得主張之工程受益費請求權，已不存在。
（二）訴訟費用由被告負擔。
貳、被告聲明求為判決：
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用原告負擔。
丙、兩造之主張：
壹、原告起訴意旨略謂：
一、程序方面：
（一）原告係依據工程受益費徵收條例第十六條提起本件撤銷訴訟，應由管轄法院就本件工程受益費之法律關係進行實質審理：
１、依工程受益費徵收條例第五條第一項前段規定：「各級地方政府徵收工程受益費，應擬具徵收計畫書，包括工程計畫、經費預算、受益範圍及徵收費率等，送經各該級民意機關決議後，報請中央主管機關備查。」同條例第六條第一項規定：「就土地及其改良物徵收受益費之工程，主辦工程機關應於開工前三十日內，將工程名稱、施工範圍、經費預算、工程受益費徵收標準及數額暨受益範圍內之土地地段、地號繪圖公告三十日，並於公告後三個月內，將受益土地之面積、負擔之單價暨該筆土地負擔工程受益費數額，連同該項工程受益費簡要說明，依第八條第二項規定以書面通知各受益人。」同條例第十六條前段規定：「受益人對應納之工程受益費有異議時，應於收到繳納通知後，按照通知單所列數額及規定期限，先行繳納二分之一款項，申請復查；對復查之核定仍有不服，得依法提起訴願及行政訴訟。」。
２、按工程受益費之負擔為特別公課之一種，其與稅捐負擔之不同，在於其法律關係形成之依據有所不同。基於憲法第十九條所定之租稅法定原則，人民之租稅義務係由法律直接創設發生，惟工程受益費之負擔係由主辦工程機關依據工程受益費徵收條例所定程序發布公告而形成，則工程受益費之負擔，係依主辦工程機關之行政處分（公告）而形成，而主辦工程機關之公告僅形成工程受益費負擔之公法上法律關係，基此法律關係，主辦工程機關於請求時效消滅前均得向受益人發單要求繳交工程受益費，惟因該條例所定之公告內容中並未要求主辦工程機關訂明繳交期限，故受益人之繳納義務於公告當時尚未發生，須由主辦工程機關另依同條例第六條第二項規定：「就土地及其改良物徵收之工程受益費，於各該工程開工之日起，至完工後一年內開徵。」向受益人發單通知，受益人之繳納義務始產生（此與稅捐之法律關係係於具備法律所定事實時即發生納稅義務，於稅捐稽徵機關發單通知繳納時始發生繳納義務之法理相同），故同條例第十六條始規定，受益人應於收受繳納通知後，如對應納之工程受益費有異議時，得提起復查及行政爭訟程序。
３、次按行政處分之概念中有所謂「重複處分」與「第二次裁決」之區別。所謂「重複處分」係指行政機關以有行政處分存在，不得任意變更或撤銷為由，明示或默示拒絕當事人之請求，因該處分並非由行政機關為實質審查而做成，故不具對外法律效力，僅具觀念通知之效果。惟所謂「第二次裁決」係指行政機關並未變更第一次裁決時之事實及法律狀態，而重新為實體上審查並有所處置，因行政機關重為處置，該第二次裁決即具有對外之法律效力，而得為行政爭訟之客體，惟如就同一事件為第二次裁決時已變更第一次裁決時之事實或法律狀態，即非第二次裁決而為全新之處分（參見 吳庚 ，「行政法之理論與實用」，增訂八版，頁三三九）。本件系爭工程之工程受益費，被告原定於八十一年十一月一日起至八十四年五月三十一日止分六期開徵，嗣因高雄市政府決定暫緩徵收，於九十三年四月一日起至九十五年十月三十一日止分六期始再辦理續徵事宜，被告隨即發函通知原告於九十三年四月三十日前繳納
一四一、二三四元，該通知函並非以有行政處分存在，不得任意變更或撤銷為由，明示或默示拒絕原告之請求，顯非重複處分。因之，該函如未變更第一發函通知繳納時之事實及法律狀態，則屬第二次裁決，如有變更，即屬一新之處分，惟無論認定被告九十三年之通知書係屬第二次裁決或全新之處分，均具行政處分之性質，原告均得依據工程受益費徵收條例第十六條提起本件行政爭訟。
４、訴願決定認定：「原告因系爭工程之興辦，經原處分機關核定應繳工程受益費為八四七、四一四元，第一期繳納通知單並於當時合法送達，此有市府工務局新建工程處八十二年六月三日八二高市工新（四）字第九二七七號函稿可證，嗣因高雄市政府工務局新建工程處決定暫緩開徵，直至九十三年，始由原處分機關自九十三年四月一日起至九十五年十月三十一日止分六期辦理續徵事宜，寄發第一期繳款書予訴願人，限其於九十三年四月三十日前繳納一四
一、二三四元，然原徵收處分（即第一期繳納通知單）並未經原處分機關撤銷．．．至原處分機關限訴願人於九十三年四月三十日前繳納系爭工程受益費之繳款書，應為催繳性質」云云，訴願決定顯係混淆重複處分與第二次裁決之概念，已有違誤。被告限原告於九十三年四月三十日前繳納一四一、二三四元之繳款通知書為具有對外法律效力之行政處分，原告自得依法提起本件訴訟。
（二）如鈞院認被告限原告於九十三年四月三十日前繳納一四一、二三四元之繳款通知書僅為不具法律效果之觀念通知，則請依備位聲明確認被告請求原告給付工程受益費之公法上請求權已不存在。
二、實體方面：
（一）被告限原告於九十三年四月三十日前繳納一四一、二三四元之繳款通知書，已違反工程受益費徵收條例第六條第三項所定之開徵時間限制，為違法之行政處分，應予撤銷：
１、按工程受益費之負擔為特別公課之一種，工程受益費之負擔係由主辦工程機關依據工程受益費徵收條例所定程序發布公告而形成，則工程受益費之負擔，係依主辦工程機關之行政處分（公告）而形成，而主辦工程機關之公告僅形成工程受益費負擔之公法上法律關係，基此法律關係，主辦工程機關於請求時效消滅前均得向受益人發單要求繳交工程受益費，已如前述，因此，受益人之繳納義務於公告當時尚未發生，須由經徵機關依同條例第六條第二項規定向受益人發單通知，受益人之繳納義務始產生，故經徵機關之繳納通知，即屬工程受益費請求權之行使。
２、次按工程受益費徵收條例第六條第二項規定：「就土地及其改良物徵收之工程受益費，於各該工程開工之日起，至完工後一年內開徵。」。今系爭土地因系爭工程於七十八年一月十一日公告徵收工程受益費，原定自八十一年十一月一日起至八十四年五月三十一日止分六期開徵，系爭工程於八十年八月二十九日完工，第一期繳納通知書並經高雄市政府工務局新建工程處八十二年六月三日八二高市工新（四）字第九二七七號函稿證明已於當時合法送達，如此情屬實，則第一期工程受益費之開徵已符合工程受益費徵收條例第六條第二項所定之開徵時間限制，第一期之繳費請求權既已於當時行使，而該請求權係以行政處分之作成為行使之方式，基於行政處分之存續力，於受撤銷前其效力仍繼續存在。因此，第一期之繳費請求權既已行使，則其後僅有行政處分執行之問題，而無再以另一行政處分請求繳納之問題。
３、今被告無視本件工程受益費已定自八十一年十一月一日起至八十四年五月三十一日止分六期開徵，並以行政處分命原告限期繳納，復又發函通知原告於九十三年四月一日起至九十五年十月三十一日止分六期辦理續徵事宜，並限原告於九十三年四月三十日前繳納一四一、二三四元，則被告所定之開徵時間，即已違反工程受益費徵收條例第六條第二項所定之開徵時間限制。
４、綜合上述，被告限原告於九十三年四月三十日前繳納一四
一、二三四元之行政處分，已違反工程受益費徵收條例第六條第三項所定之開徵時間限制，為違法之行政處分，實應予撤銷。
（二）本件被告之工程受益費請求權，業已罹於時效而消滅：
１、按時效，乃一定事實狀態存在於一定期間之法律事實。其由權利之不行使而造成無權利狀態，繼續存在於一定期間而發生權利消滅之效果者，為消滅時效。時效制度與人民權利、義務有重大關係，其目的在於尊重既有之事實狀態，及維持法律秩序之安定，與公益有關，須逕由法律明定。而公法上之請求權雖於九十年一月一日施行之行政程序法第一百三十一條第一項始規定，除法律另有規定外，因五年間不行使而當然消滅。在該法施行前，並無如民法第一百二十五條一般消滅時效期間之規定，然時效制度既在尊重既存之事實狀態及維持法律秩序之安定，政府與人民間公法上之權利義務關係，自不宜經久不能確定，故於法律無明文規定情形下，應類推適用性質相似之法律，司法院釋字第四七四號解釋已予以指明。於政府向人民徵收工程受益費之情形，由於工程受益費徵收條例並未明定主管機關請求權行使之時效期間，則在行政程序法施行前已發生之工程受益費請求權時效，於行政及司法實務上普遍均認為應類推適用性質相近之民法第一百二十五條所定十五年時效期間。
２、惟查：
（１）按司法院釋字第四七四號解釋就公務人員保險給付請求權在公務人員保險法未有消滅時效期間規定之前，認定應類推適用性質相類似之公務人員退休法、公務人員撫卹法等有關退休金或撫卹金請求權消滅時效期間之規定。同理，工程受益費徵收條例在行政程序法公布實施前，未有如稅捐稽徵法第二十三條徵收期間之規定，自應類推適用性質相近之法律規定。
（２）就工程受益費請求權之時效期間而言，按以財政收入為主要或次要目的之強制性公法金錢給付以量能原則為基準，對繳納者無對待給付者為租稅，租稅以外之公課，為非稅公課。其中以規費與受益費最為重要，規費為特定現實之對待給付，受益費則以受益之可能性，屬潛在的對待給付，均以對待給付為要件。依工程受益費徵收條例第二條第一項規定觀之，工程受益費之課徵，係各級政府為推行都市建設，提高土地使用，便利交通或防止天然災害，而建築或改善道路等工程之特定用途，以該管區域內公私有土地及其改良物有直接受益之可能，而本於對等補償原則，為滿足財政需求，對於有特定關係之人民所課徵之公法上負擔，其性質為非稅公課。今除行政程序法第一百三十一條第一項規定公法上請求權之消滅時效期間為五年外，八十七年十一月十一日修正公布之行政執行法第七條第一項規定行政執行之執行時效期間為五年；另與工程受益費同屬非稅公課之規費法（九十一年十二月十一日公布施行）第十七條第一項亦規定徵收時效期間亦為五年。上開規定，顯係將基於法理所生之公法上請求權消滅時效之一般法律原則，予以明文化。因此，於行政程序法公布施行前工程受益費之徵收情形，請求權之時效規定自應基於法理援用五年之消滅時效規定為宜。
（３）雖最高行政法院歷來之見解均一致肯認，公法未明定消滅時效期間者，應類推適用其他性質相類之消滅時效規定，無性質相類之規定時，始類推適用民法之一般消滅時效規定，並認為工程受益費為特別負擔，稅捐為一般負擔，二者性質並非相同，認定工程受益費請求權不適用稅捐稽徵法第二十三條所定之消滅時效規定云云。惟稅捐、規費及工程受益費均屬公課性質之公法上負擔，性質雖有不同，但卻相近。則其認定工程受益費之公法上請求權不類推適用性質相近、同屬公課之稅捐稽徵法第二十三條有關五年徵收時效規定，反而類推適用不同性質且不近似之民法第一百二十五條規定之十五年時效期間，所主張之理由於法理上即有瑕疵，實不應加以援用，請鈞院本於依法獨立審判之職權，就本件工程受益費請求權之時效規定再予釐清。
（４）本件工程受益費請求權雖存在於行政程序法公布施行之前，其消滅時效應類推適用性質相近之稅捐稽徵法第二十三條之規定，時效應為五年。
（三）綜上所述，本件系爭工程原定自八十一年十一月一日起至八十四年五月三十一日止分六期開徵，則自被告得請求給付之八十一年十一月一日起，迄今已逾五年之時效，則被告之工程受益費請求權業已因時效屆至而消滅，被告自不得再請求原告給付系爭工程受益費。乃訴請判決如訴之聲明等語。
貳、被告答辯意旨略謂：
一、按工程受益費徵收條例第五條規定：「各級地方政府徵收工程受益費，應擬具徵收計畫書，包括工程計畫、經費預算、受益範圍及徵收費率等，送經各該級民意機關決議後，報請中央主管機關備查。如係長期辦理之工程，應先將分期、分年之工程計畫，依照上開規定，先行送經民意機關決議，報請中央主管機關核備後，據以編列年度預算或特別預算辦理。中央舉辦之工程，應由主辦工程機關循收支預算程序辦理。各級地方民意機關對於工程受益費徵收計畫書，應連同該工程經費收支預算一併審定；如工程受益費徵收案予以延擱或否決，該工程經費收支預算應併同延緩或註銷。工程受益費以徵足原定數額為限。但就車輛、船舶徵收受益費之工程，有繼續維持保養、改善必要者，經各該級民意機關決議，並完成收支預算程序後，得徵收之。」同條例第六條第一項及第二項規定：「就土地及其改良物徵收受益費之工程，主辦工程機關應於開工前三十日內，將工程名稱、施工範圍、經費預算、工程受益費、徵收標準及數額暨受益範圍內之土地地段、地號繪圖公告三十日，並於公告後三個月內，將受益土地之面積、負擔之單價暨該筆土地負擔工程受益費額，同該項工程受益費簡要說明，依第八條第二項規定以書面通知各受益人。就車輛、船舶徵收受益費之工程，應於開徵前三十日將工程名稱、施工範圍、經費預算、工程受益費徵收標準及數額公告之。就土地及其改良物徵收之工程受益費，於各該工程開工之日起，至完工後一年內開徵。」同條例第十三條規定：「工程受益費之徵收，以土地及其改良物為徵收標的者，以稅捐稽徵機關為經徵機關；．．．。」。
二、原告所有坐落高雄市○○區○○段一小段一五、三三、四六地號等三筆土地，因七十七○○○區○○路○段開闢工程，該工程受益費於七十八年一月十一日公告徵收，開闢工程於八十年八月二十九日完工，應繳工程受益費八四七、四一四元，被告原於八十一年十一月一日起至八十四年五月三十一日止分六期徵收，嗣依據高雄市政府工務局新建工程處八十二年六月三日高市新四字第九二七七號函緩徵及高雄市政府八十九年二月二十三日高市府工新字第０六０一八號函：「因同年度六項工程，其中楠梓二－五號道路尚未開闢完成，為公平起見暫緩徵收工程受益費，俟全部完工後再議。」之後高雄市政府工務局九十二年八月十八日高市工新處字第０九二００二二五九三號函被告略以：「楠梓二－五號道路於九十二年三月五日開闢完工，應繼續辦理開徵事宜，並簽奉市長核准續徵在案。」被告乃自九十三年四月一日起至九十五年十月三十一日止分三年六期辦理續徵事宜。系爭工程受益費雖未依工程受益費徵收條例第六條第二項規定，於各該工程開工之日起至完工後一年內開徵。惟「查工程受益費之徵收計畫書及該工程經費收支預算等相關事項之審定，係依工程受益費徵收條例第五條規定辦理。次查工程受益費徵收條例第六條第一項、第二項則係工程受益費徵收相關作業規定。．．．工程受益費之徵收如已依上開條例第五條規定審定，其徵收效力即已確立；至於未依上開條例第六條規定作業時程，係屬行政作業違失，應不影響工程受益費徵收效力。」內政部八十九年一月二十日台內營字第八九０二一四五號函釋有案，是本案如未於工程完工後一年內開徵，其係屬行政作業違失之問題，並不影響工程受益費之徵收效力。
三、另按「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅。」為九十年一月一日施行之行政程序法第一百三十一條第一項所明定，然此乃行政程序法施行後之公法上之請求權而言。至施行前已發生之工程受益費請求權之消滅時效期間，並不適用行政程序法第一百三十一條第一項規定，自應依行政程序法施行前相關法規辦理。申言之，工程受益費之請求權時效，因工程受益費徵收條例及相關法令並無徵收期間之規定，則於行政程序法施行後始發生之工程受益費請求權，固應依上開行政程序法第一百三十一條規定，因五年間不行使而消滅；惟行政程序法施行前已發生工程受益費請求權之消滅時效期間，基於工程受益費之徵收，係國家為謀公共利益而設置、建造或維護公共設施，並對因此享有特別利益之人民，所為用以彌補施工費用支出之措施，此與一般租稅之課徵，係對人民普遍課賦，而非針對特定個人為之，並不相同。準此，工程受益費既非稅捐性質，則行政程序法施行前工程受益費之請求權時效，自不應類推適用稅捐稽徵法第二十三條五年徵收期間之規定，而應類推適用民法第一百二十五條十五年消滅時效期間之規定，此參諸法務部九十年三月二十二日法九０令字第００八六一七號令：「行政程序法施行前已發生公法上請求權之消滅時效期間，不適用行政程序法第一百三十一條第項規定，應依行政程序法施行前有關法規之規定，無相關法規規定者，得類推適用民法消滅時效之規定（即縱使殘餘時間，自行政程序法施行日起算較5年為長者，仍應依其期間）。．．．」及內政部九十年六月二十一日台九０內營字第九０八四一四六號令亦謂：「工程受益費徵收條例第六條並非行政程序法第一百三十一條第一項所稱之特別規定，是行政程序法施行後始發生之工程受益費請求權，應依行政程序法第一百三十一條之規定辦理；其五年請求權時效之起算時點，以實際開單徵收之繳納期限開始之日為起算點。至該法施行前已發生之工程受益費請求權，得類推適用民法第一百二十五條規定因十五年間不行使而消滅（即縱使殘餘時間，自行政程序法施行日起算較五年為長者，仍應依其期間）。」均同斯旨。本件原告所有坐落高雄市○○區○○段一小段一五、三三、四六地號等三筆土地因七十七○○○區○○路○段開闢工程於八十年八月二十九日完工，系爭工程受益費被告原於八十一年十一月一日起分三年六期徵收，因其屬行政程序法施行前工程受益費，其請求權消滅時效，應類推適用民法第一百二十五條消滅時效規定，其請求權時效為十五年；嗣依據高雄市政府新建工程處八十二年六月三日高市新四字第九二七七號函緩徵及高雄市政府八十九年二月二十三日高市府工新字第０六０一八號函：「因同年度六項工程，其中楠梓二－五號道路尚未開闢完成，為公平起見暫緩徵收工程受益費，俟全部完工後再議。」之後高雄市政府工務局九十二年八月十八日高市工新處字第０九二００二二五九三號函被告略以：「楠梓二－五號道路於九十二年三月五日開闢完工，應繼續辦理開徵事宜，並簽奉市長核准續徵在案。」被告乃據以自九十三年四月一日起至九十五年十月三十一日止分六期重行辦理開徵事宜。本件如以第一次八十一年十一月一日開徵認定為原處分，則應類推適用民法第一百二十五條規定，其請求權並未逾十五年之徵收期間；如以第二次九十三年四月一日重行開徵認定為原處分（即以同年度六項工程全部完工始視為完工），則應適用行政程序法第一百三十一條五年之徵收期間，其請求權時效亦尚未消滅。
四、末參酌最高行政法院九十三年度判字第一七一五號判決意旨「查工程受益費徵收條例就主管機關之工程受益費請求權行使之消滅時效期間，未為明文規定，而公法與私法，各具特殊性質，但二者亦有其共通之原理，私法規定之表現一般法理者，應亦可適用於公法關係（改制前行政法院五十年判字第三四五號判例參照）。世界各國法律莫不承認時效制度，是時效制度係公法與私法之共通原理，公法未明定消滅時效期間者，應類推適用其他性質相類之消滅時效規定，無性質相類之規定時，即應類推適用民法之一般消滅時效規定。次按工程受益費係國家為謀公共利益而設置、建造或維護公共設施，並對因此享有特別利益之人民，所為公法上之強制徵收，用以彌補施工費用支出之措施。此項受益費之徵收，與一般租稅之課徵，雖均係國家基於法律之授權，為支應財政之需要，而課予人民以公法上金錢給付為內容之負擔（公課），然前者係因特定個人享受特別利益，而須承受是項『特別負擔』；而後者則是對人民普遍課賦，而非針對特定個人為之，人民所承受之負擔為『一般負擔』，兩者之性質不同。抑且工程受益費之徵收，乃以工程受益費徵收條例為其依據，此與各項稅捐徵收之法源亦有不同，是於行政程序法施行前，工程受益費徵收條例就徵收之時效期間，雖未為明文規定，亦難類推適用稅捐稽徵法第二十三條有關核課期間五年之規定。另行政程序法及行政執行法均係自九十年一月一日起施，時效係關於請求權之消滅規定，自屬實體規定，依實體從舊原則，行政程序法第一百三十一條第一項及行政執行法第六條施行前，關於公法上請求權之行使，亦無上開法律關於五年消滅時效期間規定之適用。從而，本件系爭工程受益費之請求權時效，應類推適用民法第一百二十五條十五年時效期間之規定。」是本件尚難類推適用稅捐稽徵法五年請求權時效。
五、綜上所述，工程受益費之徵收係依據工程受益費徵收條例為之，其與稅捐之徵收法源不同，並不適用稅捐稽徵法相關徵收期限規定，被告依據首揭工程受益費徵收條例規定，辦理系爭七十七年○○○區○○路○段開闢工程之工程受益費開徵，認事用法並無違誤，原告所訴為無理由，請依法予以駁回，以維法制等語。
理由
一、按「就土地及其改良物徵收受益費之工程，主辦工程機關應於開工前三十日內，將工程名稱、施工範圍、經費預算、工程受益費、徵收標準及數額暨受益範圍內之土地地段、地號繪圖公告三十日，並於公告後三個月內，將受益土地之面積、負擔之單價暨該筆土地負擔工程受益費額，同該項工程受益費簡要說明，依第八條第二項規定以書面通知各受益人。就車輛、船舶徵收受益費之工程，應於開徵前三十日將工程名稱、施工範圍、經費預算、工程受益費徵收標準及數額公告之。」「就土地及其改良物徵收之工程受益費，於各該工程開工之日起，至完工後一年內開徵。」「工程受益費之徵收，以土地及其改良物為徵收標的者，以稅捐稽徵機關為經徵機關；．．．。」工程受益費徵收條例第六條第一項、第二項及第十三條分別定有明文。又前揭條例第六條第二項規定經徵機關（即稅捐稽徵機關）應「於各該工程開工之日起，至完工後一年內開徵工程受益費」，準此，如經徵機關確在完工後一年內發單開徵，其時效起算日，即應以「實際開單徵收之繳納期限開始之日為起算點」；惟若經徵機關未遵「完工後一年內開徵工程受益費」之期限，而於完工後一年以後始發單開徵，則時效之起算點，應自「工程完工後一年之開徵期限屆至」開始起算，而免公法權利久懸未決。另八十九年十一月八日修正前同條例第五條係規定：「各級地方政府徵收工程受益費，應擬具徵收計畫書，包括工程計畫、經費預算、受益範圍及徵收費率等，送經各該級民意機關決議後，報請上級政府備案。如係長期辦理之工程，應先將分期、分年之工程計畫，依照上開規定，先行送經民意機關決議，報請上級政府核備後，據以編列年度預算或特別預算辦理。中央舉辦之工程，應由主辦工程機關循收支預算程序辦理。各級地方民意機關對於工程受益費徵收計畫書，應連同該工程經費收支預算一併審定；如工程受益費徵收案予以延擱或否決，該工程經費收支預算應併同延緩或註銷。工程受益費以徵足原定數額為限。但就車輛、船舶徵收受益費之工程，而有繼續維持保養、改善必要者，經各該級民意機關決議，並完成收支預算程序後，得徵收之。」合先敘明。
二、經查，本件原告所有坐落高雄市○○區○○段一小段一五、
三三、四六地號等三筆土地，因七十七年間高雄市○○區○○路中段開闢工程，應徵收工程受益費，該工程受益費於七十八年一月十一日公告徵收，開闢工程於八十年八月二十九日完工，原告應繳工程受益費為八四七、四一四元，被告原於八十一年十一月一日起至八十四年五月三十一止分六期開徵，嗣依高雄市政府工務局新建工程處八十二年六月三日高市新四字第九二七七號函緩徵及高雄市政府八十九年二月二十三日高市府工新字第０六０一八號函附楠梓二－五道路工程等六項工程受益費徵收事宜會議記錄結論謂：「楠梓二－五號道路工程（右昌街至軍校路）尚未開闢完成，為公平起見，上開六項工程受益費暫緩徵收，俟全部完工後再議。」等語，被告乃考量同年度六項工程中，其中楠梓二－五號道路尚未開闢完成，為公平起見暫緩徵收工程受益費，決定俟全部完工再議。嗣楠梓二－五號道路於九十二年三月五日開闢完成，被告乃於九十三年四月一日起至九十五年十月三十一日止分六期辦理續徵事宜等情，有高雄市開闢（拓寬、打通）道路工程受益費徵收底冊、高雄市政府工務局新建工程處八十二年六月三日高市新四字第九二七七號函、高雄市政府八十九年二月二十三日高市府工新字第０六０一八號函附楠梓二－五道路工程等六項工程受益費徵收事宜會議記錄結論及被告九十三年度工程受益費繳款書附於原處分卷可稽，且為兩造所不爭執，洵堪認定。
三、次按所謂「重複處分」與「第二次裁決」及「重為全新處分」之區別問題。凡行政機關以有行政處分存在，不得任意變更或撤銷為原因，明示或默示拒絕當事人之請求，甚至在拒絕之同時為先前處分添加理由者，均屬重覆處分，不生任何法律效果。後者指行政機關重新為實體上審查並有所處置，但並未變更先前處分即所謂第一次裁決之事實及法律狀態而言，如有任何變更則非第二次裁決而為全新之處分（參見學者吳庚，「行政法之理論與實用」，增訂八版，頁三三九）。本件系爭工程之工程受益費，被告原定於八十一年十一月一日起至八十四年五月三十一日止分六期開徵，嗣因高雄市政府工務局新建工程處八十二年六月三日高市新四字第九二七七號函緩徵及高雄市政府八十九年二月二十三日高市府工新字第０六０一八號函附楠梓二－五道路工程等六項工程受益費徵收事宜會議紀錄結論「暫緩徵收，俟全部完工後再議」，被告乃考量同年度六項工程中，其中楠梓二－五號道路尚未開闢完成，為公平起見暫緩徵收工程受益費，決定俟全部完工再議，而楠梓二－五號道路於九十二年三月五日開闢完成，被告始再辦理徵收，並發繳款書通知原告於九十三年四月三十日前繳納一四一、二三四元（三筆分別為八二、四二一元、三五、六八八元及二三、一二五元），核該繳款通知書並非以有行政處分存在，不得任意變更或撤銷為由，明示或默示拒絕原告之請求，顯非重複處分。抑且，被告作成該函，係因楠梓二－五號道路於九十二年三月五日開闢完成，重新再議而為實體審查並有所處置，是該函性質非屬重覆處分或第二次裁決，而為全新之行政處分，應無疑義。此與一般工程受益費已發單為核課處分，事後再開單催繳，該催繳通知僅為觀念通知者，尚不相同，是本院仍應就被告重新處分之適法性予以審查，要無疑義。
四、按前揭工程受益費徵收條例第六條第二項固規定：「就土地及其改良物徵收之工程受益費，於各該工程開工之日起，至完工後一年內開徵。」惟本件系爭道路開闢工程，其工程受益費之徵收，前業依修正前之工程受益費徵收條例第五條第一項規定送請高雄市議會審定而完成法定徵收程序，其徵收效力即已確立，稅捐稽徵機關（即經徵機關被告）原於八十一年十一月一日起至八十四年五月三十一止分六期開徵，嗣又決定暫緩徵收工程受益費，俟全部完工後再議，乃再於九十三年四月一日起至九十五年十月三十一日止分六期辦理續徵，而為重新處分，被告嗣後之重新處分，雖距楠梓二－五號道路之完工日期九十二年三月五日已逾一年，然上開工程受益費已確定徵收，有七十七年預算道路公告底冊工程受益費徵收底冊附於原處分卷可憑，縱因故未依上開條例第六條第二項規定於完工後一年內開徵，充其量亦僅屬行政作業違失，要不因此而影響工程受益費徵收效力，內政部八十九年一月二十日台內營字第八九０二一四五號函釋亦採相同意見。原告指摘被告之開徵時間已違反一年開徵期間，為違法之行政處分，應予撤銷云云，洵無可採。復依行政程序法第一百三十一條第一項規定：「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅。」則被告於九十三年四月一日起至九十五年十月三十一日止分六期辦理續徵，自未罹於時效，於法尚無違誤。原告先位聲明求予撤銷，自屬無據。
五、另退步言之，本件原告所有坐落高雄市○○區○○段一小段
一五、三三、四六地號等三筆土地如○○○區○○路○段開闢工程之八十年八月二十九日為完工日期而論，系爭工程受益費被告原於八十一年十一月一日起分三年六期徵收，其後被告重於九十三年四月一日起至九十五年十月三十一日止分六期辦理之續徵，視為催繳性質，則其因屬行政程序法施行前工程受益費，自不適用九十年一月一日施行之行政程序法第一百三十一條第一項明定五年請求權時效。而應依行政程序法施行前相關法規辦理。申言之，工程受益費之請求權時效，因工程受益費徵收條例及相關法令並無徵收期間之規定，則於行政程序法施行後始發生之工程受益費請求權，固應依上開行政程序法第一百三十一條規定，因五年間不行使而消滅；惟行政程序法施行前已發生工程受益費請求權之消滅時效期間，基於工程受益費之徵收，係國家為謀公共利益而設置、建造或維護公共設施，並對因此享有特別利益之人民，所為用以彌補施工費用支出之措施，此與一般租稅之課徵，係對人民普遍課賦，而非針對特定個人為之，並不相同。準此，工程受益費既非稅捐性質，則行政程序法施行前工程受益費之請求權時效，自不應類推適用稅捐稽徵法第二十三條五年徵收期間之規定，而應類推適用民法第一百二十五條十五年消滅時效期間之規定，此參諸法務部九十年三月二十二日法九十令字第００八六一七號令：「行政程序法施行前已發生公法上請求權之消滅時效期間，不適用行政程序法第一百三十一條第一項規定，應依行政程序法施行前有關法規之規定，無相關法規規定者，得類推適用民法消滅時效之規定（即縱使殘餘時間，自行政程序法施行日起算較五年為長者，仍應依其期間）。．．．」及內政部九十年六月二十一日台九十內營字第九０八四一四六號函亦謂：「工程受益費徵收條例第六條並非行政程序法第一百三十一條第一項所稱之特別規定，是行政程序法施行後始發生之工程受益費請求權，應依行政程序法第一百三十一條之規定辦理；其五年請求權時效之起算時點，以實際開單徵收之繳納期限開始之日為起算點。至該法施行前已發生之工程受益費請求權，得類推適用民法第一百二十五條規定因十五年間不行使而消滅（即縱使殘餘時間，自行政程序法施行日起算較五年為長者，仍應依其期間）。」均同斯旨；另最高行政法院九十二年度判字第五０七號判決理由亦載：「．．原審判決以工程受益費徵收條例第六條並非行政程序法第一百三十一條第一項所稱之特別規定，行政程序法施行後始發生之工程受益費請求權，固應依行政程序法第一百三十一條之規定，因五年不行使而消滅，其五年請求權時效之起算時點，以實際開單徵收之繳納期限開始之日為起算點。至行政程序法施行前已發生之工程受益費請求權之消滅時效期間，不適用行政程序法第一百三十一條第一項規定，應依行政程序法施行前有關法規之規定，無相關法規規定，應引用本院五十二年判字第三四五號判例意旨，類推適用民法第一百二十五條消滅時效之規定，因十五年不行使而消滅。本件上訴人所有系爭土地因豐原都市計畫第六之四號道路之開發，應繳納八十二年一、二期工程受益費，依台中縣稅捐稽徵處八十二年七月十六日八二中縣稅財字第四０五八八號公告事項一、規定各期繳納期限。第一期：自八十二年九月一日起至同年九月三十日止。第二期：自八十三年三月一日起至同年三月三十一日止。依前述說明，其請求權時效應為十五年，上訴人嗣於八十九年十一月一日收到補發（催繳）繳款書，並未逾徵收期間之規定，於法並無不合。．．」均同申行政程序法施行前工程受益費請求權消滅時效應類推民法第一百二十五條消滅時效規定。則本件原告爭執系爭工程受益費請求權依司法院釋字第四七四號解釋應類推適用性質相近且同屬公課之稅捐稽徵法二十三條徵收期間規定云云，顯係對相關法律規定之誤解，亦不足採。從而，本件工程受益費若○○○區○○路○段開闢工程之八十年八月二十九日為完工日期，被告於完工一年後八十一年十一月一日起分三年六期徵收，另於九十三年四月一日起至九十五年十月三十一日止分六期發單催繳，仍未逾十五年之請求權時效，是以原告主張系爭工程受益費之請求權已罹於時效云云，尚難採憑。其備位聲明求為確認被告系爭工程益費請求權已不存在云云，即乏所據。
六、綜上所述，本件原告先位及備位聲明之主張，均無可採，系爭工程受益費請求權尚未罹於時效而消滅，被告於九十三年四月一日起至九十五年十月三十一日止分六期辦理續徵，尚無違誤，原告不服第一期繳款書合計金額一四一、二三四元申請復查，復查決定未准變更，亦無不合；訴願決定遞予維持，理由雖未盡相同，然駁回之結論亦無二致，仍應維持。原告先位聲明求為撤銷訴願決定及原處分（含復查決定），備位聲明請求確認被告系爭工程受益費請求權不存在，均無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘論述，與判決結果無影響，不再予贅述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。中華民國九十四年四月二十九日
第二庭審判長法官呂佳徵
法官林勇奮法官蘇秋津以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中華民國九十四年四月二十九日
書記官陳嬿如