裁判字號：最高行政法院93年判字第1007號判決
裁判日期：民國93年08月05日
裁判案由：銓敘
最高行政法院判決九十三年度判字第一○○七號
上訴人高雄市政府教育局代表人乙○○訴訟代理人 洪天慶 律師被上訴人甲○○右當事人間因銓敍事件，上訴人對於中華民國九十年十一月三十日高雄高等行政法院九十年度訴字第一三○號判決，提起上訴，本院判決如左：
主文原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理由
一、被上訴人係前國立臺灣教育學院（現為國立彰化師範大學）特殊教育學系畢業，自民國七十七年八月起任職於高雄市立 左營國 民中學（以下簡稱左營國中），並擔任啟智班教師。任職之初，上訴人依照教育部七十年五月十五日台七十人字第五一四○二號函釋，以被上訴人擔任特殊教育教師予以提高一級支薪，而於七十七年九月二十二日以七七高市教育人字第二六九○一號審核通知書核定薪級為一九○元在案。嗣上訴人先後於八十八年十月二十九日及八十九年一月二十五日依教育部八十八年十月二十二日台（八八）教中（人）字第八八五○四三五二號函，就特殊教育學系（以下簡稱特教系）畢業生擔任特殊教育學校（班）教師者，因薪級誤核溢支薪俸處理原則，分別以高市教人字第三七○三三號函及高市教人字第○二六○三號函通知高雄市立左營國中對於特教系畢業並於七十二年六月八日以後到職之特教老師，仍依教育部七十二年六月八日台人字第二一六五四號規定核敍薪級；及七十二年六月八日至八十二年二月四日期間溢領之薪俸固可免於追繳，已進行追繳部份應予發還；惟自八十二年二月五日起溢支薪給部份仍應執行追繳。被上訴人不服教育部八十八年十月二十二日台（八八）中（人）字第八八五○四三五二號函及上訴人八十八年十月二十九日高市教人字第三七○三三號函、八十九年一月二十五日高市教人字第○二六○三號函之處分，乃向教育部提起訴願。而教育部則於八十九年三月六日另以台（八九）訴字第八九○二六三二四號函就被上訴人不服上訴人八十八年十月二十九日高市教人字第三七○三三號函及八十九年一月二十五日高市教人字第○二六○三號函部分，以不符行政程序為由退回高雄市政府處理。而在此訴願期間，上訴人復於八十九年二月二十九日以高市教人字第○五五五九號核薪通知書函知被上訴人及左營國中，以依據教育部七十二年六月八日台人字第二一六五四號函規定特教系畢業之學生，擔任特殊教育教師，不得提敍一級支薪為由，改從一八○元核敍薪級，並自000年0月0日生效，被上訴人對此亦表示不服。嗣高雄市政府以八十九年十月三十一日高市府訴一字第四○○六○號訴願決定駁回被上訴人之訴願，被上訴人猶未甘服，遂提起本件行政訴訟。
二、被上訴人在原審起訴主張：㈠、教育部七十二年六月八日台（七二）人字第二一六五四號函釋第一項謂：「查本部六十九年二月十三日台（六九）人字第四四五五號函所送『研討中小學特殊班教師提敍薪級事宜會議』紀錄研討結論（一）曾敍明．．．故今後擔任特殊學校（班）教師時，除依規定修滿特殊教育科目學分得依規定提敍一級，並受本職最高薪之限制外，不再另行提敍薪級。」，此段結尾正是本函釋之要旨，且此一要旨於六十七年至七十四年間一再被引述，足見上開函釋要旨是當時之慣例與共識，且是重申原來已有之規定，而不是新的規定。而該六十九年之函釋所稱「依規定修滿特殊教育科目學分得依規定提敍一級」，當然包括修滿特殊教育學分之特殊教育學系畢業教師們在內，此乃理所當然之解釋，故七十二年之函釋中只是在闡示先前所規定之「修滿特殊教育科目學分得依規定提敍一級」，未見到該函釋中有「特殊教育學系畢業之學生，擔任特殊教育教師，不得提敍一級支薪」之文字，惟教育部八十八年十月二十二日台（八八）教中（人）字第八八五○四三五二號函釋中，卻稱其七十二年六月八日台（七二）人字第二一六五四號函釋有規定「特殊教育學系畢業之學生，擔任特殊教育教師，不得提敍一級支薪」云云，此純粹是以今日之立場來推測十多年前之情況，並追溯既往、擴張解釋而來，明顯違背法律之安定原則，亦牴觸司法院釋字第二八七號解釋及公務人員保障法第十六條、第十七條之規定。㈡、教育部七十二年六月八日台（七二）人字第二一六五四號函釋第二段雖專指未修滿特殊教育學分之特殊教師，必須多修特殊教育或專門科目二十學分，以取得提敍薪級之資格，惟被上訴人亦符合提敍薪級之要求，蓋：被上訴人於七十四年考取並自費就讀國立臺灣教育學院（現為國立彰化師範大學）日間部三年制特殊教育學系暨輔修工業教育學系；七十七年八月畢業後經高雄市政府教育局甄選聘任，任職於高雄市立左營國中一直至今，擔任啟智班教師。按國校師資科不論何組畢業，皆未具備雙學位之資格，其所修學分數，只是修滿國校師資科所必須之學分數，不是同時兼修畢特殊教育學分，是智能不足兒童教育組，與國校師資科其他各『組』（非各『科、系』），同樣只算是修滿國校師資科學分，而不是修滿特殊教育學分。值故，國立台北師範專科學校曾經設立特殊教育專門科目二十學分研習班，前述公立師範專科學校國校師資科智能不足兒童教育組畢業特殊教師，即可參加研習再多修該二十學分，以符合修滿特殊教育學分之規定，並可因此提晉一級支薪，其人數眾多可以查證。而上述之研習專案已於各師範專科學校改制師院並普設特殊教育系後停辦，此事足以證明師範專科學校國校師資科智能不足兒童教育組未修滿特殊教育學分，與特殊教育系已修滿特殊教育學分之情形完全不同。因七十二年函釋後段係針對「公立師範專科學校」等非特殊教育系畢業之國小教師而言，與七十年所特別規定之「國立臺灣教育學院特殊教育學系」畢業教師之適用對象不同，自不得任意比附援引，擴張解釋。而被上訴人除依特殊教育系規定皆已修畢特殊教育學分外，且在校又曾多修輔系二十學分，以符合所任教之專業科目，此剛好又合乎七十二年函釋後段有關多修專門科目二十學分可提敍薪級之條件。故被上訴人除了已經修滿特殊教育學分，滿足教育部七十二年函釋前段可以提敍一級之規定外，並仍合乎該函釋後段「多修滿專業科目二十學分可以提敍薪級」之規定。㈢、上訴人將被上訴人降敍並追繳已支付之薪資，不惟不合乎公平性原則與信賴保護原則，且違反人性尊嚴，並扭曲了提敍薪級之真正目的。蓋特殊教師提敍薪級之目的，是為了挽留合格的特殊教師，繼續留在特殊教育工作上。
㈣、上訴人公然違法，明知教育部七十二年六月八日台（七二）人字第二一六五四號函釋其中並無提到「特殊教育系畢業之學生，擔任特殊教育教師，不得提敍一級支薪。」之字眼，卻以偏概全，亂解釋上揭函釋，而重新對被上訴人核敍薪級，此又為上訴人嚴重錯誤之鐵證。
三、上訴人在原審答辯則以：㈠、有關特殊教育學系畢業生擔任特殊教育教師時，其支薪標準，教育部曾有階段性之規定。教育部七十年五月十五日台（七十）人字第一五四○二號函規定：「臺灣省立教育學院特殊教育學系畢業生，擔任特殊教育教師得提高一級支薪，惟轉任非特殊教師時，應即改支。」，旨在鼓勵特殊教育學系學生能久任特教教師，並非僅針對臺灣省立教育學院特殊學制而定。至教育部七十二年六月八日台（七二）人字第二一六五四號函規定略以：「由於目前擔任特殊班之教師，除支給『職務加給』外，提敍薪級情況頗為複雜，影響薪給制度之健全。今後擔任特教班之教師，除依規定修滿特殊教育科目學分得依規定提敍一級，並受本職最高薪之限制外，不再另行提敍薪級。有關公立師範專科學校國校師資科智能不足兒童教育組畢業擔任啟智班教師，可否提晉一級支薪乙節？查各公立師範專科學校國校師資科智能不足兒童教育組畢業生，其在校所修各科學分數，與其他各組師資畢業生相同，並非多修特殊教育或專門科目二十學分之情形可比，不宜另行提晉一級支薪。」，即開宗明義指出係由於擔任特殊班教師之提敍薪級情況頗為複雜，影響薪給制度之健全，故重新規定今後擔任特教班之教師，除依規定修滿特殊教育科目學分得依規定提敍一級，並受本職最高薪之限制外，不再另行提敍薪級。而所謂「依規定修滿特殊教育科目學分得依規定提敍一級」之規定，係指一般合格教師或特教試用教師進修特殊教育或專門科目二十學分，並實際擔任特殊教育學校（班）教師，得另予提敍一級而言，旨在培養特教師資。至於公立師範專科學校國校師資科智能不足兒童教育組畢業生，其在校所修各科學分數，與其他各組師資畢業生相同，並非多修特殊教育或專門科目二十學分之情形可比，不宜另行提晉一級支薪。而師範學院特教系畢業者，其修習之特殊教育科目亦係其取得學歷成為特教教師之過程，與其他科系畢業從事普通教學之情形並無不同（同上開函國校師資科智能不足兒童教育組情形相同），如准予提敍一級則與「公立學校教職員敍薪標準表」說明第八點：「專科以上學校畢業修習教育學科學分或專門科目達到規定標準者，得提敍一級，二者兼修者，仍予提敍一級為限。」牴觸。㈡、又教育部七十七年三月八日台（七七）人○九二一五號函釋略以：「查教育部七十七年一月六日台（七七）人字第○○四三六號函釋有關特殊學校（班）教師修畢特殊教育學分者，於其本職最高薪範圍內准予提高一級支薪，且不因轉任非特殊教學工作而予取消，係針對特殊學校教師非特殊教育系畢業加修特殊教育學分者可否提敍所作之解釋。該案 張師 （啟聰學校教師）係特殊教育系畢業，其在校所修各科學分數，與其他各系畢業者相同，與多修特殊教育或專門科目二十學分之情形不同，依教育部七十二年六月八日第二一六五四號函釋（同前文），不審另行提晉一級支薪。」，上開函釋亦非常清楚指出特教系畢業之特教教師，不宜另行提敍一級支薪。且教育部八十二年一月十五日台（八二）人○二七六八號函重申七十二年函規定略以：教師修畢特殊教育專門科目二十學分提敍一級應具下列要件：⒈中等學校教師原以登記為普通科合格教師或特殊教育試用教師，國小教師原以登記為合格級任教師、科任教師或特殊教育試用教師，經進（加）修特殊教育專業科目二十學分，取得合格特殊教育教師應具資格。⒉進修結業後，實際擔任特殊教育學校（班）教師。⒊所進（加）修之學分，並須合於「特殊教育教師登記及專業人員進用辦法」。從上開函案例中，更清楚說明即使是師專國校師資科智能不足兒童教育組畢業，已具特殊教育智能不足組國民小學合格教師資格，又畢業於師範學院特殊教育學系，雖加修學分屬實，惟非因加修學分取得特殊教育合格教師資格，仍不得提敍一級支薪。㈢、教育部七十二年六月八日台（七二）人字第二一六五四號函釋意旨，旨在鼓勵一般合格教師轉任特殊教育教師行列，以因應特殊教育師資缺乏之情形，並於七十七年及八十二年再予重覆解釋並轉知各校參辦。部分教師認上述七十二年之規定，係指師範專科學校國校師資科智能不足兒童教育組畢業者不得提敍，教育學院特殊教育學系畢業者應不受此函之限制。惟如前所述，有關提敍之規定係指現職普通科合格教師或特殊教育學校（班）試用教師，進修特殊專門科目二十學分並取得合格特殊教育教師資格後，繼續擔任或改任特殊教育教師始符合提敍原則，而師專國校師資科與教育學院特殊教育系均屬特教科系，其修習特教學分均係取得學歷之過程，故均須適用本項規定，不再另行提敍一級。㈣、至於上訴人何以未依教育部七十二年六月八日台（七二）人字第二一六五四號函規定，因事隔久遠，且當時承辦人員早已離職而無法確知。惟基於教師敍薪業務，係以教育部發布之命令或解釋為準，上訴人無法因核薪錯誤而對抗其拘束力，並排除其適用。且教育部八十二年一月十五日台（八二）人字第○二七六八號函規定刊登高雄市政府公報，亦無法否定該項規定之事實。㈤、有關特教系畢業生薪級誤核乙案，前臺灣省政府教育廳因未將教育部七十二年六月八日台（七二）人字第二一六五四號函轉所屬各級學校，致部分學校發生薪級誤核情事，臺灣省教育廳在八十四年曾函請教育部釋示，經教育部八十五年二月十七日台（八五）人（一）字第八五○○六八五○號書函核復：「省立教育學院特殊教育學系畢業生已具特殊教育合格教師資格，惟非因加修學分取得特殊教育合格教師資格，尚非教師進修特殊教育專業科目二十學分提敍一級之適用對象，不得提敍一級支薪。」，而相關之人事行政人員於誤核薪級期間溢支之薪津，得否因不可歸責於當事人，依教育部八十四年七月二十六日台（八四）人字第○三六四六二號書函規定，從寬免予追繳？案經行政院人事行政局八十五年四月二十六日八十五局力字第一五○七七號函釋略以：「公教人員待遇應以敍薪為限，如超出核薪範圍，不依規定敍級支給時，執法上並無立場亦無裁量彈性。其多核薪級一級，在法律上實質不合法，形式上亦有瑕疵，屬無法律原因之給付－不當得利，應予撤銷自始無效，其於誤核期間所溢支之薪給應予繳還。」。㈥、教師之待遇福利如有短少應予補發，如有溢領自應予以追繳，教育部對於特教系畢業生任特殊教育學校（班）教師者，因薪級誤核溢支薪津追繳部分，規定至為明確，其八十八年追繳薪津之公文更是依據監察院教育及文化委員會第三屆第五次聯席會討論事項決議辦理。全國特教系畢業之特殊教育學校（班）教師，除部分學校人員薪級誤核外，均係依教育部七十二年函之規定辦理，倘若類此被上訴人之大學特教系畢業得以不辦理薪級更正提高一級支薪，則其餘人員應如何處理？故基於公平原則及依法行政之考量，仍應維持上訴人八十九年二月二十九日高市教人字第○五五五九號核薪通知書更正誤核薪級之處分，方屬合理。從而被上訴人之訴為無理由，應予駁回。
四、原審判決以：㈠、教育部前為鼓勵合格之特教教師，留在特殊教育工作上，繼續擔任特殊教育教師，以因應特殊教育師資缺乏之情形，故於七十年五月十五日以台七十人字第五一四○二號函釋：「臺灣省立教育學院特殊教育學系畢業之學生，擔任特殊教育教師時，得提高一級支薪，惟轉任非特殊教師時，應即改支。」，以作為特殊教育教師核敍薪級之基準。嗣教育部以提敍薪級情況複雜，且影響薪給制度之健全，乃於七十二年六月八日另以台人字第二一六五四函釋：「一、．．．故今後擔任特殊學校（班）教師時，除依規定修滿特殊教育科目學分得依規定提敍一級，並受本職最高薪之限制外，不再另行提敍薪級。二、有關公立師範專科學校國校師資科智能不足兒童教育組畢業特殊教師，可否提晉一級支薪乙節，查各公立師範專科學校國校師資科智能不足兒童教育組畢業生，其在校所修各科學分數，與其他各組師資畢業生相同，並非多修特殊教育或專門科目二十學分之情形可比，不宜另行提晉一級支薪。」等語，通知台北市、高雄市及臺灣省教育主管機關遵照辦理。惟觀教育部上開函釋之內容，其說明第一項僅謂擔任特殊教育教師須修滿特殊教育科目學分得依規定提敍一級，並未限定係原為學校教師，經加修特殊教育專業科目二十分學分後，實際擔任特殊教育學校（班）教師者，始得適用；其次，說明第二項乃係指「公立師範專科學校國校師資科智能不足兒童教育組畢業特殊教師，不宜另行提晉一級支薪」，亦未就各大學或學院特教系畢業之學生，擔任中等學校特殊教育教師，不宜另行提晉一級支薪，加以明確規範。是上訴人於接獲教育部七十二年六月八日台人字第二一六五四號函釋後，乃於七十二年六月十七日以七二高市教育人字第一三九五四號函將教育部上開函釋轉知該市各國民小學，而並未轉知各國民中學或高中職校，此為上訴人所不否認，並有該函附卷可稽，足徵上訴人當初亦不認為各大學或學院特殊教育學系畢業而擔任中等學校特殊教育之教師，不再提敍一級支薪，從而高雄市各中學擔任特殊教育之教師，雖於七十二年六月七日以後始到校任職，然其任職之學校無不依先前教育部七十年五月十五日以台七十人字第五一四○二號函釋「提敍一級支薪」之規定辦理。是被上訴人主張教育部七十二年六月八日台人字第二一六五四號函釋適用對象並不包括大學特殊教育學系畢業而修滿特殊教育科目學分，且擔任特殊教育之教師者，洵非無因。上訴人辯稱教育部七十二年六月八日台人字第二一六五四號函釋主要係闡明特殊教育之教師，其得提敍一級支薪，乃係指現職普通科合格教師或特殊教育學校（班）試用教師，進修特殊專門科目二十學分並取得合格特殊教育教師資格後，繼續擔任或改任特殊教育教師始符合提敍原則，至師專國校師資科與教育學院特殊教育系均屬特教科系，其修習特教學分均係取得學歷之過程，故無提敍一級之適用云云，無異是擴張解釋所得之結論，尚不足採。㈡、被上訴人於七十七年八月任教於左營國中，並擔任啟智班教師，上訴人當時乃依照教育部七十年五月十五日台七十人字第五一四○二號函釋，以被上訴人擔任特殊教育教師予以提高一級支薪，並於七十七年九月二十二日以七七高市教育人字第二六九○一號審核通知書核定薪級為一九○元在案。而被上訴人因信賴上訴人核敍薪級之處分，繼續在左營國中擔任特殊教育之教師，按月支領薪俸，其對上訴人之誤核薪級乙事，要難謂有任何過失可言。固然，公教人員薪俸應依規定敍級支給，而教育部為期全國特殊教育教師薪級一致，乃依據八十八年六月十日監察院教育及文化委員會第三屆第五次聯席會討論事項決議（刊登監察院公報第二二二六期），以八十八年十月二十二日台（八八）教中人字第八八五○四三五二號函台北市政府、高雄市政府、臺灣省各縣市政府、各省立學校及相關單位，就特教系畢業生而於七十二年六月八日以後到職並擔任特殊教育學校（班）教師者，因薪級誤核溢支薪俸一事，提出下列處理原則：㈠仍依教育部七十二年六月八日台人字第二一六五四號函規定核敍薪級。㈡如已按教育部七十年五月十五日台七十人字第五一四○二號函規定提高一級支薪致溢支薪津者，則：⑴七十二年六月八日至八十二年二月四日期間免予追繳，已進行追繳部份應予發還。⑵自八十二年二月五日起溢支薪給部份仍應執行追繳；惟姑不論有關薪級誤核是否應可歸責於上訴人之事由，然上訴人於八十九年二月二十九日復依教育部上開函釋，以高市教人字第○五五五九號核薪通知書通知被上訴人，以其擔任特殊教育教師，不得提敍一級支薪為由，改從一八○元核敍薪級，並自000年0月0日生效，此項通知，其距被上訴人到左營國中任職之時間，兩者相距已逾十年，則被上訴人對於上訴人核敍薪級所生之結果，自應受信賴原則之保障，自不得僅憑上訴人以事隔久遠，且承辦人員早已離職而無法確知何以未依教育部七十二年六月八日台（七二）人字第二一六五四號函規定核敍薪級云云，以引起一般人信賴之敍薪處分。從而上訴人上開更正核敍薪級之處分（通知），顯未就被上訴人之信賴利益予以適度考量，自與行政法之信賴保護原則相違背。因認被上訴人之訴為有理由，因而判決將訴願決定及原處分均撤銷在案。
五、本院經查：㈠、教育部七十年五月十五日台七十人字第五一四○二號函釋：「台灣省立教育學院特殊教育學系畢業之學生，擔任特殊教育教師時，得提高一級支薪，惟轉任非特殊教師時，應即改支。」。之後教育部又以七十二年六月八日台人字第二一六五四號函釋第一項稱今後擔任特殊學校（班）教師時，除依規定修滿特殊教育科目學分得依規定提敍一級，並受本職最高薪之限制外，不再另行提敍薪級，該函釋第二項稱各公立師範專科學校國校師資科智能不足兒童教育組畢業生，其在校所修各科學分數，與其他各組師資畢業生相同，並非多修特殊教育或專門科目二十學分之情形可比，不宜另行提敍一級支薪。教育部上開七十二年六月八日台人字第二一六五四號函釋內容仍許擔任特殊教育教師而已依規定修滿特殊教育科目學分者，得依規定提敍一級，並非如上訴人所稱該函釋：「特殊教育學系畢業之學生，擔任特殊教育教師，不得提敍一級支薪。」惟查教育部七十七年三月八日台（）人字第○九二一五號函釋則表明「特殊教育系畢業，其在校所修各科學分數，與其他各系畢業者相同，與多修特殊教育或專門科目二十學分者之情形不同，不宜另行提敍一級支薪。」㈡、本件被上訴人係前國立台灣教育學院特殊教育學系畢業，於七十七年八月任教於左營國中，擔任啟智班教師，上訴人未依教育部七十七年三月八日台（）人字第○九二一五號函釋規定，竟仍依教育部七十年五月十五日台七○人字第五一四○二號函釋，以被上訴人擔任特殊教育教師予以提高一級支薪，並於七十七年九月二十二日以七七高市教育人字第二六九○一號審核通知書核定薪級為一九○元在案，顯與前開教育部七十七年三月八日台（）人字第○九二一五號函釋有違，其誤核薪級甚明，嗣後追繳八十二年二月五日起溢支薪給部分並無違誤。㈢、上訴人於七十七年九月間對於被上訴人提敍一級核定薪額一九○元之敍薪處分，固足為信賴之基礎事實，然此敍薪處分，僅供敍薪機關日後作為繼續敍薪之基礎，被上訴人並無從因信賴此敍薪處分而作何處置或安排，難認有客觀上具體表現其信賴之行為，並無信賴保護原則之適用，原判決認有信賴保護原則之適用而撤銷原處分及原訴願決定，尚有未洽。上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，為有理由，應將原判決廢棄。㈣、被上訴人擔任特殊教育教師，係在教育部七十七年三月八日台（）人字第○九二一五號函釋之後，自應排除教育部七十年五月十五日台七十人字第五一四○二號函釋之適用。上訴人於八十九年二月二十九日以高市教人字第○五五五九號核薪通知書函知被上訴人及左營國中，改從一八○元核敍薪級，並自000年0月0日生效，於法尚無不合，訴願決定遞予維持原處分，並無違誤，被上訴人起訴請求將訴願決定及原處分均撤銷，依前說明，應認其訴為無理由，予以駁回。
六、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第二百五十六條第一項、第二百五十九條第一款、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十三年八月五日
最高行政法院第五庭
審判長法官趙永康
法官黃璽君法官廖宏明法官鄭淑貞法官黃合文右正本證明與原本無異
法院書記官蘇金全中華民國九十三年八月五日