裁判字號：臺中高等行政法院97年訴字第50號判決
裁判日期：民國97年07月31日
裁判案由：農地重劃
臺中高等行政法院判決
97年度訴字第00050號原告甲○○訴訟代理人 王忠沂 律師被告臺中縣政府代表人乙○○訴訟代理人丙○○上列當事人間因農地重劃事件，原告不服內政部中華民國96年12月25日台內訴字第096003096980號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國（下同）95年3月22日、4月10日向被告提出申請就台中縣大肚鄉（以下簡○○○鄉○○○路○段○○○巷農路（地號○○鄉○○段○○○○○○號，下稱系爭農路）按照地籍圖規劃拓寬至5米直線施工，經被告以95年7月18日府地劃字第0950097615號函復略以：本案農路未能全線依地籍圖寬度拓寬，爰經清水地政事務所鑑測結果，係肇因於部分用地業遭毗連土地所有權人使用造成，自應○○○鄉○○○○○路水路管理維護要點之規定，排除占用，以維護本案農路通行順暢等語。原告不服，認為被告應作為而不作為，向內政部提起訴願，經該部為訴願不受理之決定，原告猶表不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠農地重劃條例所稱主管機關，在縣為縣市政府，為農地重
劃條例第2條所明定，本件系爭巷道係被告於實施農地重劃時，扣除人民路權，預留五米直線道路，交台中縣大肚鄉公所91年12月5日登錄編列為1828-3地號，有該公所91年12月5日肚鄉工字第0910016617號函說明及所附地籍圖可資憑證，該道路之開闢，自應由被告負責辦理，雖農地重劃條例第37條規定農地可由縣市政府自行或指定機關團體管理維護之，但使僅係指管理維護而言，正式開闢施工，仍應歸縣市政府實施，本件道路開闢，被告自應依法而為，原告於95年3月22日、4月10日向被告提出申請，被告於95年7月18日以府地劃字第0950097615號函復：本案農路未能全線依地籍圖寬度拓寬，爰經清水地政事務所鑑測結果，係肇因於部分用地業遭毗連土地所有權人使用造成，自應○○○鄉○○○○○路水路管理維護要點之規定，排除占用，以維護本案農路通行順暢等語。然系爭巷道既然係政府於實施農地重劃時，扣除人民路權，預留五米直線道路作為村民道路，自應按照農地重劃之地籍圖施工，採取直線開闢，不應偏向彎曲，尤其村民意願及道路兩旁所有權人之簽署同意書更應尊重，以符民意及貫徹道路重劃本旨。系爭巷道無論被告有無開闢施工，均未依照重劃地籍圖施作，寬度不足、路口偏向，中斷左轉彎處係行走於文昌路二段376巷道上，原來298巷道，則在他人庭院內，被52號及60號房屋所佔用，迄未打通，業經97年6月19日履勘屬實，其餘灌溉水溝與排水溝並排混雜一處，尚未分開，影響農民耕作，凡此均顯示被告未真正完成開闢系爭巷道，縱使先前曾由大肚鄉公所施工，但並未依照重劃地籍圖施作，已據大肚鄉公所函復系爭巷道重劃後被告並無完成五米道路交由該鄉公所管理等語。可見系爭巷道尚未完全開闢完成，仍應由被告負責完成。
㈡依行政訴訟法第5條所定課予義務訴訟，其原因包括申請
人依法提出申請，被駁回或逾期未作成准駁等情形，原告據行政訴訟法第5條第2項之規定提起本件行政訴訟，參酌同法第8條之規定，被告有開闢重劃農路之義務而不作為，原告據此訴請被告給付完成系爭巷道農路之開闢，於法自無不合。又查公法上請求權時效之起算點，自應以請求權可行使時起算，所謂請求權可行使時，除政府機關得依明確內容為應作為而不作為外，並應以人民知悉其應作為時間為起算點，按本件農地重劃雖於58年間公佈，但系爭巷道農路始終未曾公告其坐落地號及位置，亦即不知其重劃位置究在何處？迨大肚鄉公所於91年5月20日由清水地政完成登錄，於91年5月20日正式公告第一次登記，有土地登記謄本可證，至此始正式確定其地號及位置，政府方能實施開闢工程，被告自此時起未行開闢施工，原告亦自此時起知悉其不作為，則時效起算點自應以91年5月20日為起算點，原告於95年3月22日向被告提出本件請求，尚未逾五年時間，應不生消滅時效問題，被告主張時效消滅云云，並無理由。被告就本件巷道未依該條例依法行政，駁回原告申請，即屬應作為而不作為等情，並聲明求為判決：㈠撤銷訴願決定及原處分。㈡被告應將台中縣○○鄉○○路○段○○○巷道，依照農地重劃地籍圖所示道路位置及寬度重新測量，採取直線施工，將巷道拓寬至五米。
三、被告則以：㈠原告陳述系爭巷道，係被告58年間辦理大肚農○○○區○
○○○○路用地，該農路於重劃當時業已按地籍圖寬度施設竣事○○○區○○○○路依規定移交由臺中縣大肚鄉公所管理、維護。並將農路兩側各筆地號土地按地籍圖位置交耕予受配土地所有權人，當時並無廢置一部分未施工，而使農路兩側毗連土地所有權人得以竊佔情事，是系爭農路寬度於重劃當時即為地籍圖寬度。查該農路於辦理重劃時漏辦地籍登記，被告於91年間依據農地重劃條例第37條規定補辦重劃登記，其所有權為「臺中縣」，管理機關為「大肚鄉公所」。嗣於91年間臺中縣大肚鄉公所應當地居民建議，本維護管理權責辦理上開農路改善工程時，臺中縣清水地政事務所配合工程施工辦理鑑測發現農路兩側部分土地業已遭鄰地占用，臺中縣大肚鄉公所乃通知占用該農路之土地所有權人限期拆除或同意由該所拆除（需出具同意書為憑），臺中縣大肚鄉公所因未能取得全數占用人之同意書，遂依現況辦理該農路排水及路面改善工程以解決排水不通及路面損壞問題，並於93年間竣工。原告以95年4月10日申請書要求被告辦理該農路興闢工程，被告以95年7月18日府地劃字第0950097615號函復說明該農路之管理機關為大肚鄉公所，應請該所排除占用，於法並無不合。況該函係說明該農路之管理機關為大肚鄉公所，應請該所排除占用，被告原非原告申請事項之管理機關，且函復內容為針對原告申請事項所為之事實敘述及理由說明，與行政程序法第92條所稱之行政處分顯然不合。
㈡按農地重劃條例第37條第2項規定：「前項農路及水路，
由直轄市或縣（市）政府自行或指定機關、團體管理、維護之。其費用由各該政府列入年度預算。」，又「‧‧‧農○○○區○路○○路管理維護，其權責劃分如下：‧‧‧㈡鄉（鎮、市）公所辦理事項：1.年度管理維護計畫之擬定及執行。‧‧‧。」、「養護委員得隨時巡○○○區○路‧‧‧其發現農路及水路設施上有下列1、堆放土、砂石、稻草、興築建築改良物‧‧‧等損壞農路設施或妨害農路通行之行為者情形時，應即予勸導或通知鄉（鎮、市）公所加予制止。」、「鄉（鎮、市）公所知有違反應行制止事項之行為者，應即予以制止，並限期責令恢復原狀，逾期不恢復者，或違反情節合於農地重劃條例第40條或其他有關法令規定者，應將事實、發生地點、行為人姓名‧‧‧逕行移送司法機關偵辦。」分別為農○○○區○路○路管理維護要點第4點、第10點及第11點所規定。
㈢原告雖起訴主張：依農地重劃條例第2條規定縣（市）政
府為農地重劃主管機關，被告應辦理系爭農路之開闢，駁回原告之申請，屬應作為而不作為云云，惟查，被告於58年辦理大肚農地重劃即闢建係爭農路完竣，並無違反農地重劃條例第2條規定，之後依農○○○區○路○路管理維護要點第4點、第10點及第11點規定由大肚鄉公所執行管理維護工作及占用排除，依法並無不合。原告又列大肚鄉公所處理本案四大矛盾與缺失，指陳該所未依法行政，卻以臺中縣政府為被告，顯有未合。
㈣原告起訴聲明主張依95年3月22日、95年4月10日申請書要
求被告將系爭農路依地籍圖所示位置、寬度施工，將巷道拓寬至5米，然原告並無此法令規定之請求權，被告以95年7月18日府地劃字第0950097615號函復原告，並未對原告發生法律效果，自非行政處分，原告依行政訴訟法第5條而為上開聲明請求，自非適法。縱原告有上項請求權，惟公法上請求權時效，在行政程序法施行前，如法律無明文規定者，應類推適用民法之規定。民法第125條第1項規定：「請求權，因15年不行使而消滅。」同法第128條規定：「消滅時效，自請求權可行使時起算。」原告認為被告未完全按照農地重劃後地籍圖開闢施工，該大肚農地重劃區係被告58年間辦理，有鄰○○○鄉○○段○○○○○號登記簿影本為證，完成至今已逾38年，依法請求權業已消滅，原告之訴為無理由等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、關於訴請判命被告完成農路部分：按「農地重劃，除區域性排水工程由政府興辦並負擔費用外，其餘農路、水路及有關工程由政府或農田水利會興辦，所需工程費用由政府與土地所有權人分擔，其分擔之比例由行政院定之。前項土地所有權人應分擔之工程費用，得由土地所有權人提供重劃區內部分土地折價抵付之。」農地重劃條例第4條定有明文。本件原告請求之系爭巷道，係屬大肚農地重劃時所規劃之農路，此為兩造所不爭，則依上開規定，原告即得依行政訴訟法第8條之規定，提起給付訴訟，請求被告完成系爭農路，原告主張本件依該條提起給付訴訟，自屬合法，致於原告同時援引同法第5條之規定，提起課以義務訴訟，應屬贅引，合先敍明。次查，本件被告於58年間辦理大肚農地重劃，已於辦理重劃時由重劃區內農民提供土地折抵重劃費用，經被告規劃，將之編為1828之3地號農路乙節，有台中縣清水地政事務所檢送本院之台中縣政府91年3月14日府地劃字第09106760700號函說明四稱：「本案既經貴所查明該筆『道』地目土地，目前地籍正圖已列同段1828之3地號，且現況為道路使用，另調閱重劃前地籍圖，為重劃當時農民所提供土地之規劃農路，是農地複照圖編列1828地號，其地號編列實屬誤謬及重劃時遺漏編列該筆土地1828之3地號登記資料。」等語可證。足徵被告辦理58年大肚農地重劃，已由土地所有權人提供重劃區內部分土地折價抵付應負擔之農路費用，被告自應依上開法律之規定完成系爭農路，而本件被告將系爭農路交台中縣大肚鄉公所管理時並未完成系爭農路乙節，亦經大肚鄉公所97年5月12日肚鄉工字第0970007029號函復在卷，被告謂其於58年辦理大肚農地重劃即闢建系爭農路完竣，肇因於部分用地業遭毗連土地所有權人使用造成不足5公尺寬之農路云云，並未提出其辦理農地重劃時確已完成系爭農路之證據，自難採信。惟查公法上請求權時效，在行政程序法施行前，如法律無明文規定者，應類推適用民法之規定。民法第125條第1項規定：「請求權，因15年不行使而消滅。」同法第128條規定：「消滅時效，自請求權可行使時起算。」本件大肚農地重劃區係被告於58年間辦理，此就原告所有之坐○○○鄉○○段○○○○○號之土地，因實施大肚農地重劃，經台中縣政府於58年2月10日府癸地劃字第12641號公告確定，於58年12月8日登記與 趙居財 ，再於68年8月7日因買賣而移轉登記與原告，此有各該土地登記簿謄本可證（本院卷第132頁及第216頁），依農地重劃條例第16條規定：「重劃工程之施工，應於重劃區內主要作物收穫後為之；主要作物收穫季節不一時，應擇主要作物損害最少之期間為之。」從而，本件於58年被告完成農地重劃之主要作物收穫後，參加重劃之土地所有權人即得請求被告應完成系爭農路，其請求權時效即應開始計算，原告遲至97年2月14日始向本院提起本件訴訟，請求被告應完成系爭農路，依上說明其請求權時效即已完成，原告主張本件農地重劃雖於58年間公布，但系爭巷道農路始終未曾公告其坐落地號及位置，至原告無從向被告提出請求，其請求權時效應自91年5月20日由清水地政完成登記，至此始正式確定其地號及位置，原告自此時起知悉其不作為，則時效起算點自應以91年5月20日為起算點，而原告於95年3月22日向被告提出本件請求，時效尚未完成云云。惟查被告辦理系爭農地重劃，於58年2月10日即以府癸地劃字第12641號公告確定，並於58年12月8日將參加重劃之農地，扣除抵費地後登記與原告之前手趙居財，已見前述，則自該年度重劃區內主要作物收穫後，原告即得請求被告按重劃計畫圖完成系爭農路，無待被告公告確定，完成登記始得請求，原告此項主張自屬無據。退一步言之，縱以91年5月20日系爭農路登記完成之日，始起算時效，且原告曾於95年3月22日向被告催告，惟依民法第130條規定：「時效因請求而中斷者，若於請求後6個月內不起訴，視為不中斷。」本件原告係至97年2月14日始向本院提出起訴狀，請求被告完成系爭農路，此有加蓋於起訴狀之日戳可按，其請求權時效亦已完成，則原告請求被告應將台中縣○○鄉○○路○段○○○巷道，依照農地重劃地籍圖所示道路位置及寬度重新測量，採取直線施工，將巷道拓寬至五米乙節，即屬無理由，應予駁回。至於被告訴訟代理人於審理中稱系爭農路應該要照規劃的寬度5米開闢，該工程費用應由鄉公所提報計畫後，由縣府編列來編列（預算）乙節（見本院97年7月24日言詞辯論筆錄），就被告已將土地所有權人提供重劃區內部分土地，折價抵付重劃費用，被告於重劃當時未完成系爭農路，本屬缺失，被告現如能補作完成，並不違反行政程序法之規定，且深符人民之需求，惟此係被告行政權之作為，非屬法院審理之範圍，併予敍明。
五、關於訴請判決撤銷訴願決定及原處分部分：按訴願法第77條第8款規定：「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定：‧‧‧‧‧‧對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願者。」本件原告於95年3月22日、4月10日委任律師王忠沂向被告陳○○○鄉○○路○段○○○巷道路（地號○○鄉○○段○○○○○○號），為政府實施農地重劃所預留5米寬直線道路，迄今尚未開闢施工，懇請按照農地重劃之地籍圖開闢施工。案經被告以95年7月18日府地劃字第0950097615號函復：「‧‧‧查旨揭農路○○○鄉○○段○○○○○○○號，屬58年間辦理之大肚農○○○區○○○○○路用地，本府爰依農地重劃條例第37條規定辦理登記：所有權人『臺中縣』；管理機關：『大肚鄉公所』，經該公所依維護管理權責機關辦理本案農路拓寬改善工程，惟部分路段卻未依原地籍圖位置寬度興闢改善，引致出入該農路之部分居民異議。．．．，本案農路未能全線依地籍圖寬度拓寬，爰經清水地政事務所鑑測結果，係肇因於部分用地業遭毗連土地所有權人使用造成，自應請大肚鄉公所循依上開規定排除占用，以維護本案農路通行順暢。‧‧‧‧‧‧」等語。經查農地重劃條例第4條規定：「農地重劃，除區域性排水工程由政府興辦並負擔費用外，其餘農路、水路及有關工程由政府或農田水利會興辦，所需工程費用由政府與土地所有權人分擔，其分擔之比例由行政院定之。前項土地所有權人應分擔之工程費用，得由土地所有權人提供重劃區內部分土地折價抵付之。」是依上開規定，完成農路本屬政府或農田水利會應興辦之工程，倘縣市政府或農田水利會未完成重劃所規劃之農路，無須再由縣市政府為准許之行政處分，重劃區內之農民即得逕向高等行政法院提起給付訴訟，請求被告完成農地重劃應完成之農路。是被告95年7月18日府地劃字第0950097615號復函，乃係事實之說明，並非行政處分，訴願決定因而為不受理之決定，依上說明，於法即無不合，本件原告訴請撤銷，其訴不備其他要件，本應以裁定駁回，惟原告訴請判決被告完○○○鄉○○路○段○○○巷農路部分，本院以其請求權已罹於時效，而認原告之訴為無理由，以判決駁回，爰就此亦併以判決駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國97年7月31日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法官王茂修
法官莊金昌法官林金本以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中華民國97年7月31日
書記官蔡騰德