臺北高等行政法院100年度訴字第1127號判決

裁判字號：臺北高等行政法院100年訴字第1127號判決

裁判日期：民國100年10月13日

裁判案由：衛星廣播電視法

臺北高等行政法院判決
100年度訴字第1127號100年9月29日辯論終結原告華藏世界傳播股份有限公司代表人 陳彩瓊 （董事長）訴訟代理人 林聖鈞 律師被告國家通訊傳播委員會代表人 蘇蘅 （主任委員）訴訟代理人 徐巧文
郭雅文 上列當事人間衛星廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國10
0年4月28日院臺訴字第1000096047號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告經營之世界衛星電視台頻道於民國99年8月24日14時0分57秒至15時1分14秒播出「不老俱樂部」節目（下稱系爭節目），播送總時間為1小時0分17秒，依規定得播出603秒之廣告，惟實際播出廣告時間為772秒，違反衛星廣播電視法第23條第1項規定，又該頻道前於1年內已2次違反同一規定，經被告核處原告有案，茲再違規，被告乃依同法第37條第1項第1款規定，以99年12月17日通傳播字第09948056730號裁處書（下稱原處分）處原告罰鍰新臺幣（下同）
120萬元，並應立即改正，逾期不改正者，將按次連續處罰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
（一）依行政罰法第1條、第7條第1項及第25條規定，行為人數個違反行政法上義務行為，即使均違反同一構成要件，依前揭法律應分別予以處罰，每一次處罰均應適用處罰基礎規定，包含處罰程序及法律效果，違反衛星廣播電視法第35條至第38條罰則規定案件亦應如此。縱曾發生「國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點」（下稱廣電罰鍰案件處理要點）第3點、第4點規定所述同類型行為，亦應分別依衛星廣播電視法第35條之規定先行警告，並無逕適用同法第36條、37條規定處罰鍰之餘地。
（二）原處分違反「法律保留原則」、「依法行政原則」及「比例原則」：
⑴根據衛星廣播電視法立法紀錄：「本草案區分警告、罰鍰
、停播、撤銷執照及沒入等處分。違法情節較輕微者，予以警告，違反情節較重或警告仍不改正者，處以罰鍰。」可知，罰鍰乃針對違反行政法上義務情節較重或警告仍不改正者之法律效果。因此，適用衛星廣播電視法第36條第
1款直接處以罰鍰之場合，立法者已約束執法者必須在行為人有「經警告而不改正」之事實，始得直接處以罰鍰。而行為人必須有一前行為存在，始能經警告而不改正，即「同一行為」才有適用同法第35條、第36條第1款規定之可能性。是同法第35條、第36條之立法理由既明示違反同法第23條規定應行警告，警告不改正處罰鍰，適用範圍明確係針對同一行為，而非同類型行為。從而，廣播電視事業某一節目有廣告超秒情形應先為警告，警告無效果，得處以罰鍰，此乃法律構成要件預先之設計，數個行為應有數個警告處分，於此干涉人民權利義務場合，行政機關不能透過行政命令簡化法律之適用，更不能改變或逾越法律對於構成要件之設計。據此，廣電罰鍰案件處理要點之相關規定，顯然免除主管機關警告處分先行，並擴大人民受罰鍰處分機會，恐已悖於法治國家法律保留原則。
⑵被告既可區辨原告歷來違規次數若干並載明於原處分書內
，則每一次違規行為，均應分別先行警告處分，若原告有經警告後仍未改正事實，始得論處罰鍰。故本次原告經營之世界衛星電視台頻道播送系爭節目，既未經警告或罰鍰處分，自無援用同法第37條規定之餘地。是以，被告逕行處以罰鍰，與同法第35條第4款規定即有未合，亦有違行政罰法第25條規定，顯悖於依法行政原則。
⑶原處分事實發生前原告雖曾另受有廣告超秒處分（99年8
月13日通傳播字第09948035310號裁處書，下稱前次處分），惟該案廣告超秒6分餘秒，罰鍰處分金額60萬元，本件原處分事實廣告超出2分餘秒，處分結果卻為120萬元，對照前後處分結果，顯不相當，原處分牴觸比例原則。
（三）綜上，被告應回歸適用行政罰法第25條規定，針對原告本次廣告超秒違規先行警告，「該節目」若另有超秒情事即可課以罰鍰，如此執行法令始符合衛星廣播電視法第35條、同法第36條第1項第1款規定所謂「經依前條警告後仍不改正者」之法律文義及立法目的等語。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：
（一）原告本件違法行為前1年內因相同違法構成要件，經被告裁處2次在案。依衛星廣播電視法第37條第1項所稱「1年內經處罰2次，再有前2條各款情形之一者。」係指自本次行為發生日起，追溯至前2次受裁罰日止，未逾365日，再有具備「同類型之違法構成要件」之行為者，為廣電罰鍰案件處理要點第4點第2款規定所明文。是被告依此計算原告違反衛星廣播電視法第23條第1項規定之次數，再依同法第37條第1項第1款規定裁罰，並無違誤。
（二）衛星廣播電視法第35條至第37條適用主體，均為「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業」，即係以「事業所經營之單一頻道」（即頻道業者）違反「同一法條規定之行為」（即同類型構成要件之行為）為裁罰之行為主體。亦即頻道業者播送1次節目廣告超秒即為1次違法行為，行為主體之違法行為，並未依不同節目內容而有差異。倘依原告所述，同法第35條第3款、第36條第1款與第37條第1項第1款之適用關係，限於同一節目廣告超秒經處罰後，再度播出相同之超秒廣告始有適用，將使違反前開規範之業者，幾乎永遠僅被裁處警告，同法第36條第1款與第37條第1項第1款規定將難有適用機會，形同虛設。
（三）原告本次廣告播送時間超過法律規定上限2分49秒（169秒），依廣電罰鍰案件處理要點第2點規定，節目廣告超秒已逾40秒以上，違法等級列為第5級，復經考量原告2年內受裁處次數等相關事項，分別採計50分、6分，合計總積分56分，對照違法等級及罰鍰額度參考表，係屬第6級，對應衛星廣播電視法第37條之罰鍰額度裁處120萬元；而前次處分處則係依同法第36條核處，核算其總積分53分，對照罰鍰案件額度參考表，罰鍰金額60萬元。被告依衛星廣播電視法相關規定及處理要點作成裁處，係綜合考量原告違法情節、事業2年內受裁處次數等相關因素據以決定罰鍰額度，非僅考量廣告超秒之秒數。況被告訂定廣電罰鍰案件處理要點作為行政裁量基準，屬被告於法律授權範圍內，為確保裁量權行使之統一，所訂定執行法律之細節性、技術性事項之規範，並無違反「法律保留原則」。且被告已分別就違反衛星廣播電視法第36條至第38條或第40條等不同情節，訂定不同之罰鍰額度，復依據其違反次數之多寡等訂定不同之裁罰基準，其作原則性或一般性裁量基準，亦無違衛星廣播電視法之規範意旨，原處分並無不合等語資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、系爭節目之廣告時間有前述事實概要欄所載之超秒（169秒）情事，有衛星廣播電視廣告監看紀錄表、廣告超秒計算表在卷可稽，並為原告所不爭執，原告本次廣告時間已違反衛星廣播電視法第23條第1項規定。又原告經營之該頻道前於
1年內已有2次違反同一規定，亦有被告行政處分明細表在卷可按，堪認屬實。
五、經核本件兩造爭點為：被告就原告系爭節目廣告超秒之行為，依衛星廣播電視法第37條第1項第1款規定，裁處罰鍰12
0萬元，是否適法？本院判斷如下：
（一）按「廣告時間不得超過每一節目播送總時間6分之1。」「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者，予以警告︰……四、違反第21條、第23條、……規定者。」「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者，處新台幣10萬元以上1百萬元以下罰鍰，並通知限期改正︰一、經依前條規定警告後，仍不改正者。」「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者，處新台幣20萬元以上2百萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰︰一、1年內經處罰2次，再有前2條各款情形之一者。」衛星廣播電視法第23條第1項、第35條第4款、第36條第1款、第37條第1項第1款分別定有明文。由上揭規定觀之，衛星廣播電視事業有同法第23條第1項廣告超秒之行為，第1次依同法第35條予以警告；第2次（即警告過後仍不改正）則依同法第36條處罰；若1年內經處罰2次，再有廣告超秒之行為，則依同法第37條處罰。條文文義並未限制必須是「同一節目」廣告超秒之行為始有上揭規定之適用。據此，廣電罰鍰案件處理要點第4點第2款規定：
「……廣播電視法第44條、有線廣播電視法第67條及衛星廣播電視法第37條所稱『1年內經處罰2次，再有前2條情形者。』指自本次行為發生日起，追溯至前2次受裁罰日止，未逾365日，再有同類型之違法構成要件之行為者。」並未逾越衛星廣播電視法之規範。倘依原告所主張不同時間之廣告違規超秒行為，每次均應先行警告處分云云，以現今媒體每一節目之每檔廣告，其排播廣告主購買廣告時段不同，廣告播出行為亦不同，將使違反前開規範之業者，幾乎永遠僅會被裁處警告，同法第36條第1款、第
37條第1項第1款規定將難有適用機會，形同虛設，公眾視聽權益亦將難以維護，是上開主張自非可採。
（二）又按行政機關為行使法律所授與裁量權，在遵循法律授權目的及範圍之內，必須實踐具體個案正義，惟顧及法律適用的一致性，符合平等對待原則，乃訂定行政裁量準則作為下級機關行使裁量權之基準，既能實踐具體個案之正義，又能達成行政的平等對待原則，避免各執法人員對具備相同違法構成要件之行為者恣意為不同裁量。是被告訂定廣電罰鍰案件處理要點，作為行政裁量權之準則，該要點第2點第3款規定：「本會處理裁處廣播電視事業罰鍰案件違法行為評量表（……表2：電視事業適用）與違法等級及罰鍰額度參考表（表3），適用於下列裁處罰鍰之案件：……㈢依衛星廣播電視法第36條至第38條或第40條裁處者。」同要點第5點規定：「主管業務單位於適用違法行為評量表時，應審酌違法案件相關情狀，勾選表內考量事項並加計積分後，對照違法等級及罰鍰額度參考表（表
3），擬具適當之罰鍰建議，提請委員會議審議。」已分別就違反衛星廣播電視法第36條至第38條或第40條等不同情節，訂定不同之處罰額度，復依據其違反次數之多寡等訂定不同之裁罰標準，其除作原則性或一般性裁量準則外，另有例外情形之考量，並無違衛星廣播電視法之立法本旨，被告自得援用為裁罰基準。
（三）據此，被告以原告本次廣告播送時間超過法律規定上限2分49秒（169秒），依廣電罰鍰案件處理要點第2點規定，節目廣告超秒已逾40秒以上，違法等級列為第5級，考量原告2年內受裁處次數為2次，分別採計50分、6分，合計總積分56分，對照違法等級及罰鍰額度參考表，係屬第6級，對應衛星廣播電視法第37條之罰鍰額度裁處120萬元，仍在該法第37條第1項明定之罰鍰額度範圍內。原告雖主張：本次廣告時間之超秒較前次處分之超秒時間短，但罰鍰額度較高，顯不相當云云。惟查，前次處分係依同法第36條規定核處，該次節目廣告超秒共6分9秒，違法等級仍列為第5級，被告考量原告2年內受裁處次數為
1次，分別採計50分、3分，合計總積分53分，對照違法等級及罰鍰額度參考表，亦屬第6級，對應罰鍰額度裁處
60萬元，前後兩次裁罰之法律依據並不相同，被告並非僅考量廣告超秒之秒數而裁罰。故本次原告播出系爭節目廣告超秒之秒數雖較前次違規行為之超秒時間短，但因本件被告適用衛星廣播電視法第37條第1項第1款與累計裁處次數之結果，致原處分之罰鍰額度高於前次處分，被告並無裁量怠惰、裁量逾越或裁量濫用之違法情事，原告上開主張要非可採。
（四）從而，原處分於法並無違誤，訴願決定予以維持，核無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國100年10月13日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法官胡方新
法官劉穎怡法官鍾啟煌上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國100年10月13日
書記官樓琬蓉