裁判字號：高雄高等行政法院97年訴字第933號判決
裁判日期：民國98年06月25日
裁判案由：空氣污染防制法
高雄高等行政法院判決
97年度訴字第933號原告台塑石化股份有限公司代表人甲○○訴訟代理人 蔡金保 律師被告雲林縣政府代表人乙○○縣長訴訟代理人丁○○
參加人行政院環境保護署代表人丙○○署長訴訟代理人辛○○上列當事人間空氣污染防制法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國97年9月30日環署訴字第0970052632號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告所屬麥寮二廠（烯烴一廠）於雲林縣麥寮鄉三盛村台塑工業園區8號從事化學材料製造業，經被告所屬環境保護局（下稱雲林縣環保局）於民國96年9月26日、28日、29日派員率同行政院環境保護署（下稱環保署）委託之財團法人工業技術研究院（下稱工研院）人員前往該廠進行輕油裂解程序（M01）設備元件檢測，經由環境檢測機構台灣曼寧工程股份有限公司（下稱曼寧公司，訴願決定書漏載曼寧公司）及汎美科技企業有限公司（下稱汎美公司）以儀器檢測，結果有6點設備元件揮發性有機物（VOC）淨檢測值超過10,000ppm（96年9月26日1點，元件編號：7001P770BX1LV080；96年9月28日2點，元件編號：1001H141XX7GV050、1001H121XX4GV010；96年9月29日3點，元件編號：6001V610XX1LS060、7001P740AX3LS070、0003T025XX2LR040）；其後又於96年10月2日經環境檢測機構三普環境分析股份有限公司（下稱三普公司）檢測（訴願決定書誤載本次檢測僅由雲林縣環保局及三普公司辦理），結果其中1點設備元件編號：0003E034XX8GF080揮發性有機物（VOC）淨檢測值亦超過10,000ppm，合計有7點設備元件淨檢測值超過管制規定，核認違反空氣污染防制法第20條第1項（原處分漏載第1項）及第2項授權訂定之「揮發性有機物空氣污染管制及排放標準」第24條第1項第2款（原處分漏載項、款次）規定，被告乃依同法第56條第1項、第2項（原處分漏載項次）及第75條規定，裁處新台幣（下同）60萬元罰鍰，並限期於97年3月17日前完成改善。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）原處分認定事實所憑證據有如下瑕疵，構成違法：
１、行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴，為行政程序法第8條所明定，行政機關為實現行政法規之內容，達成行政目的，督促人民遵守法令，並確保合法適當行使各項職權，其所為之行政檢查（或稱資訊取得）係屬行政權之手段與作用，對於相關行政法原理原則自仍有遵循之義務。本件緣起環保署空氣品質保護及噪音管制處前處長 楊之遠 於96年5月31日率隊參訪原告六輕廠區，提出以專案合作方式輔導業者進行空污減量改善，宣示執行「六輕離島工業區空氣污染減量查核專案計畫」，並於同年6月20日邀集原告召開前置作業會議，其會議結論載明本專案計畫係以解決空氣品質不良問題為導向，請原告開誠佈公提供相關資料，俾利環保署深入了解六輕離島工業區空氣污染物實際排放狀況，並協助進行污染減量工作，另將安排於96年7月派員至六輕說明本行動計畫之工作內容，使六輕離島工業區各廠能加強協助配合，原告本持信賴環保署推動輔導計畫之實施，完全不考慮受查驗廠處剛完成停車檢修，重新開車後因製程流體高低溫差甚大，設備元件熱漲冷縮不均勻易有局部洩漏情形，仍全力配合環保署於9月26日起執行查核專案計畫，詎料，環保署並未依原前置會議結論派員至六輕說明行動計畫之工作內容，更以該專案計畫所為之行政檢查取得之資料採為裁罰依據，違反誠信原則及程序正義，所取得之資料本應自始排除裁罰之證據能力。
２、行政程序法第166條規定，行政機關為行政指導時，應注意有關法規規定之目的，不得濫用，於相對人明確拒絕指導時，行政機關不得據此對相對人為不利之處置。查原告並無拒絕指導，本件行政檢查所取得之資料僅能作為行政指導之用，亦不得作為裁罰之依據。又各級主管機關得派員攜帶證明文件，檢查或鑑定公私場所或交通工具空氣污染物排放狀況、空氣污染收集設施、防制設施、監測設施或產製、儲存、使用之油燃料品質，並命提供有關資料，空氣污染防制法第43條第1項定有明文。依空氣污染防制法施行細則第6條第8款規定，公私場所及交通工具空氣污染物排放之檢查或鑑定，為直轄市、縣（市）主管機關之主管事項，該法所定之處罰，除另有規定外，在中央由環保署為之，在直轄市、縣（市）由直轄市、縣（市）政府為之。是關於判定污染值進而取締告發公害污染，為地方主管機關之職權，其所進行之檢查或鑑定行為，乃屬公權力行為，且其中之採樣行為及進行官能測定檢測行為，係行政法上之行政檢查行為，亦屬「制止性（即取締性）」檢查。上開檢查行為因已涉及人民之財產權及自由權，應僅得以「國家權利主體之資格」始得為之。又即使依刑事訴訟法所為之逕行搜索，亦需踐行一定之程序，其強制處分權之發動尚有嚴格限制，行政不法層次的行政檢查，其發動當然亦有其必須遵行之正當法律程序，且其檢查所得之資料亦應限制在行政判斷或裁量目的，更不得作為刑事證據資料之用，從而，如假藉行政指導之名，行行政檢查之實，當屬有違程序正義。經查：
(1)工研院執環保署委託其執行六輕離島工業區空氣污染減量查核專案計畫之公文率隊經原告廠門查驗放行入廠，並無任何關於空氣污染管制法規符合度查驗之證明文件或相關告知，被告抗辯檢查之目的係供空氣污染管制法規符合度查驗及六輕離島工業區空氣污染減量查核專案計畫二合一共同使用，其檢查之證明文件顯有不備，又有程序正義之違反。
(2)因工研院係執行六輕離島工業區空氣污染減量查核專案計畫，從而在取樣之檢測過程中，亦未經雲林縣環保局派員在場監督。
(3)又因專案為執行六輕離島工業區空氣污染減量查核專案計畫，檢查值除了9月26日1點12,200PPM（沒有背景值可供核算）、9月29日1點12,500PPM及10月2日1點50,400PPM之外，其餘均為含糊的檢測值超過10,000PPM，沒有明確的數值，與其他取締性檢查之他案情況均有明顯數據顯著不同，更證其專為執行空氣污染減量查核專案計畫之目的明確。
３、本案之檢測違反「空氣污染防制法」及「揮發性有機物洩漏測定方法」，致檢測數據無足憑採，說明如下：
(1)檢測機構資格不符：環保署97年3月26日環署空字第0970022792號函，指出依空氣污染防制法第44條第1項規定，檢驗測定機構應取得中央主管機關核給之許可證後，始得辦理法定之檢驗測定，環保署委託執行單位工研院委由經環保署環境檢驗所（下稱環檢所）認可之檢測公司執行本案。惟查工研院及曼寧公司並未取得中央主管機關核給之檢驗測定許可證且非環保署所陳係委託執行單位工研院委由經環檢所認可之檢測公司，又縱有權限委託並依法公告（曼寧公司），惟因其原即不具實施檢驗測定之資格，其權限委託自始無效。則其檢測機構資格不符，顯見該公司96年9月26日執行原告烯烴一廠設備元件（編號7001P770BX1LV080）檢測之結果不足採信，更不能作為裁罰之用。
(2)檢測程序違反規定：
1.原告訴願時主張工研院委託檢測公司每日執行設備元件檢測後所交付之書面資料及96年10月18日工研院轉交之本案全數設備元件檢測紀錄表（含檢測儀器校正紀錄表），未執行每日檢測作業前校正者，有9月26日1組（採樣人：汎美公司戊○○）、9月28日2組（採樣人：汎美公司戊○○、己○○、庚○○）、9月29日1組（採樣人：汎美公司戊○○）及10月2日1組（採樣人：三普公司 馮雲瑜 ）等，其中包含96年9月28日設備元件（編號：1001H141XX7GV050、1001H121XX4GV010）、96年9月29日設備元件（編號：6001V610XX1LS060、7001P740AX3LS070、0003T025XX2LR040），其檢測之結果不足採信。
2.設備元件檢測儀器校正紀錄，汎美公司的部分係在原告提出訴願質疑檢測結果不足採信之後，工研院始於96年10月18日轉交本案全數設備元件檢測紀錄表（含檢測儀器校正紀錄表），環保署97年3月26日環署空字第0970022792號函，雖已對上開質疑提出每日採樣前儀器校正紀錄，然因所提出之每日「採樣前儀器校正紀錄」內容未見工研院（或主管機關）督導人員及原告烯烴一廠人員簽名確認，實無法證明校正紀錄實際填寫日期為何。比對環保署相同專案中（空氣污染防制法規符合度查核計畫）工研院委託汎美公司於97年1月7日至29日執行原告烯烴二廠設備元件檢測，每日檢測後所交付之「採樣前儀器校正紀錄」發現，其紀錄表左下方皆有經工研院督導人員及烯烴二廠人員當日簽名確認，此紀錄模式差異足徵該檢測資料之信憑性已有可疑，原告質疑汎美公司疏未進行每日檢測前之校正作業，所提出之校正紀錄有補作資料之嫌。
3.再檢視環保署97年3月26日環署空字第0970022792號函所檢附之固定污染源空氣污染物排放檢測報告，更可以發現汎美公司96年9月28日檢驗專案編號欄位EX96A2262與引為裁罰依據之檢測結果記錄檢驗專案編號EX96A2230、96年9月29日檢驗專案編號欄位EX96A2269與引以為裁罰依據之檢測結果記錄檢驗專案編號EX96A2247不同；又檢驗專案編號於27日及29日同為EX96A2247，檢視該專案編號為手寫筆記，惟現場檢測人員經訊問卻是不知編碼原則為何，顯屬敷衍搪塞，經查檢測專案編號及樣品編號為檢驗室鑑別檢測工作及樣品之重要管理系統，如專案編號或樣品編號有誤將導致：①該項檢測工作將無法符合品質系統基本規範予以還原（即重複執行）。②無法對應樣品之檢測數據是否為該項檢測工作。③無法鑑別該項檢測之所有記錄文件（包含品保文件）是否屬該項檢測工作之紀錄。④無法追溯該項檢測工作之作業程序完整性及確認其數據品質。故汎美公司本件紀錄管制不實之結果，直接違反環保署所頒布環境檢驗測定機構檢驗室品質系統基本規範之系統管理要求，足證被告所提出之證據已非真確，所得之檢測結果當然不能採為判斷事實之依據。被告雖主張專案編號欄位係檢測公司依據作業需求進行編碼使用云云，惟查，依據環境檢驗測定機構管理辦法所示，其許可證的取得除了具備一定的資格外，並需經相當之訓練，檢驗測定的結果既有一定的法律效果，如程序正當，手續嚴謹，豈有編碼草率之理。
(3)檢測濃度不正確：本件檢測當時所用之儀器（TVA-1000）係以FID方式作檢測，並以甲烷校正確認儀器準確度，依據「揮發性有機物洩漏測定方法」五、試劑內容規定，若某一校正氣體VOC的反應係數已被測出，且可由計量器讀值換算成參考化合物，則校正程序可使用該種VOC而不須用參考化合物（參考化合物係指被選擇作為儀器校正基準之VOC物種，用以規定洩漏管制值）。由於被告引以為裁罰之數據皆為未經換算之錯誤資料，其裁罰顯有違誤：
1.96年9月26日：本日檢測點（7001P770BX1LV080旁）洩漏物質為戊烷，比對原廠所提供戊烷校正係數為0.186，經換算後設備元件實際洩漏濃度應為2,269.2PPM（12,200×
0.186＝2,269.2），並未超過1萬PPM。
2.96年9月28日：本日檢測點（1001H141XX7GV050、1001H121XX4GV010）洩漏物質皆為輕油，由於混合物部分（輕油）原廠並未提供校正係數，經帶入主要成分之原廠校正係數得出輕油校正係數為0.124，經換算後設備元件實際洩漏濃度皆應為1,240.0PPM（10,000×0.124＝1,240.0），並未超過1萬PPM。
3.96年9月29日：本日檢測點（7001P740AX3LS070、6001V610XX1LS060、0003T025XX2LR040）洩漏物質分別為混合烷類及乙烯，由於混合物部分（混合烷類）原廠並未提供校正係數，經帶入主要成分之原廠校正係數得出混合烷類校正係數為0.103，經換算後設備元件實際洩漏濃度應為1,0
30.0PPM（10,000×0.103＝1,030.0）；另乙烯校正係數為0.736，經換算後設備元件實際洩漏濃度分別為7,360.0PPM及9,200.0PPM（10,000×0.736＝7,360.0；12,500×
0.736＝9,200.0），亦未超過1萬PPM。
4.96年10月2日：本日檢測點（0003E034XX8GF080）洩漏物質為丙烷，比對原廠所提供丙烷校正係數為0.418，經換算後設備元件實際洩漏濃度應為21,067.0PPM（50,400×
0.418＝21,067.0）。本日檢測儀器序號：0000000000所用之全幅標準氣體濃度值10,100ppm遠低於設備元件檢測值50,400ppm，如此之檢測結果誤差值太大，已經超出容許範圍，不具準確性，亦應屬無效。
４、原告既然接受環保署所為之行政指導，當然不會拒絕在空氣污染稽查紀錄單上簽名，雖僅有製程問題之陳述，事實上係表現出對於行政機關誠信執法之信賴，提出必須解決的改善之道，並非對於以不當手段取得之裁罰資料沒有意見。
（二）復按違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰，行政罰法第7條第1項定有明文。司法院釋字第275號解釋意旨亦認「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰．．．。」換言之，只需人民能夠證明自己並無過失時即得免予處罰。經查：
１、原告受查驗廠處因剛完成停車檢修，製程重新開車後於96年9月21日才逐漸穩定，由於製程中流體高低溫差甚大（裂解氣出口溫度從820℃至低溫區降至-165℃），設備元件因熱脹冷縮不均勻必須進行冷熱加鎖，方可避免局部洩漏發生，此製程特性已於同年10月2日環保署召開之「六輕離島工業區空氣污染減量查核專案計畫」現場查核會議中，詳實向環保署長官及學者專家報告，實非原告之故意過失。
２、為防杜開車初期發生局部洩漏，受檢廠處於開車前已排定設備元件檢測計畫，然因設備元件數量眾多（超過29,000顆），無法於開車初期全數完成測試及冷熱加鎖，致使設備元件測出洩漏，原告已儘速完成改善，此情形為製程特性之故，並非受檢廠處怠惰或管理不當造成，原告並無故意過失責任，如有更佳可行控制技術，原告甘願受罰，當然更樂於接受引進等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以︰本案係由環保署及雲林縣環保局分別委託工研院及曼寧公司，分別於96年9月26日、9月28日、9月29日及10月2日至原告廠房檢測，檢測結果計有7點設備元件淨檢測值超過10,000ppm，認定洩漏超過排放標準，違規事實明確。又96年9月26日稽查當時發現元件洩漏之事實確立，且依科學儀器測得原告設備元件洩漏超過洩漏管制值之規定，檢測儀器亦經公告檢測方法完成校正作業，執行抽測作業且發現洩漏違反規定時，亦由雲林縣環保局及原告人員簽名確認，顯然原告對當時之稽查行為並無異議。曼寧公司雖非檢驗測定機構，雲林縣環保局係以專業委託之方式委託該公司辦理空氣污染防制事宜，依行政程序法第16條第1項及第2項及空氣污染防制法第4條規定，於96年8月8日公告在案，故該公司進行之設備元件抽測作業，本為廣義公務人員進行之稽查管制行為。故雲林縣環保局以科學儀器測得原告設備元件之洩漏超過揮發性有機物空氣污染管制及排放標準規定，違反事實明確，據以處分，並無不妥等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，分別為兩造所自陳，並有固定污染源空氣污染物排放檢測報告、空氣污染稽查紀錄工作單、現場稽查照片、被告97年1月4日府環空字第0973660066號函、執行違反空氣污染防制法案件裁處書附原處分卷可稽，洵堪認定。而被告認定原告有本件違章行為，無非係以原告於96年9月26日、9月28日、9月29日及10月2日接受檢測結果，有7點設備揮發性有機物（VOC）淨檢測值超過10,000PPM為其依據，而上開不合格測定點之檢測機構，96年9月26日（1點，元件編號：7001P770BX1LV080）係被告委由曼寧公司實施，至96年9月28日（2點，元件編號：1001H141XX7GV0
50、1001H121XX4GV010）及9月29日（3點，元件編號：6001V610XX1LS060、7001P740AX3LS070、0003T025XX2LR040）則係環保署委由泛美公司檢測，另96年10月2日（1點，元件編號：0003E034XX8GF080）則係環保署委由三普公司檢測等情，為兩造所不爭，固非無見。惟查：
（一）按「檢驗測定機構應取得中央主管機關核給之許可證後，始得辦理本法規定之檢驗測定。前項檢驗測定機構應具備之條件、設施、檢驗測定人員資格限制、許可證之申請、審查程序、核(換)發、撤銷、廢止、停業、復業、查核、評鑑程序及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關定之。本法各項檢驗測定方法，由中央主管機關定之。」為空氣污染防制法第44條所明定。準此，未取得中央主管機關核給檢驗測定許可之機構，既無從事空氣污染防制法檢測行為之資格，縱其對公私場所進行檢測，所為之檢測結果，不得作為認定公私場所有無違反空氣污染防制法違章行為之證據。
（二）經查，被告於96年9月26日委託曼寧公司實施檢測之結果，其中元件編號7001P770BX1LV080之揮發性有機物質（VOC）淨檢測值為12,200ppm，固據被告提出檢測紀錄表及空氣污染稽查紀錄工作單附訴願卷（第42頁、第18頁）為證。然而，曼寧公司係未依空氣污染防制法第44條規定取得環保署核給許可證之檢驗測定機構，為被告及參加人所是認，揆諸前揭說明，曼寧公司即非合法之檢驗測定機構，其所為檢測結果，即非能採為處罰原告之證據。被告雖提出96年8月8日府環空字第0963663961號公告（見原處分卷附件2）主張曼寧公司係被告依據行政程序法第16條第1項及第2項規定，將有關空氣污染防制業務之權限委託該公司辦理，故該公司具有檢驗測定之權限云云。惟查，檢驗測定機構應取得中央主管機關核給之許可證後，始得辦理空氣污染防制法規定之檢驗測定，為空氣污染防制法第44條所明定。準此，在被告自行從事空氣污染防制行為而委託檢驗測定機構實施檢測之情形下，所委託之檢驗測定機構已需具備中央主管機關核給許可證之資格，舉重以明輕，縱認被告得將其有關空氣污染防制之權限委託民間團體行使，該受託民間機構所得行使之權限當無大於被告之理。是被告雖將其空氣污染防制權限委託曼寧公司行使，亦不因此使曼寧公司之權限大於被告，進而使該公司免受空氣污染防制法第44條之規範，而得在未取得環保署核給許可證之情形下對原告從事檢驗測定。被告上述主張，顯係誤解法令之規定，並非可取。故此部分檢測既係由不合法定資格之曼寧公司所為，其檢測結果自不得採為認定原告違章之證據，然被告卻採納為處罰原告之依據，其處分自屬違法， 洵湛 認定。
五、綜上所述，曼寧公司並非合法之檢驗測定機構，其96年9月26日對於元件編號7001P770BX1LV080之揮發性有機物質（VOC）之淨檢測值，不得作為認定原告違反空氣污染防制法第20條第1項及「揮發性有機物空氣污染管制及排放標準」第24條第1項第2款之證據，被告據以處罰原告，洵非合法。訴願決定未予糾正，亦有可議。原告據以指摘，訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由。爰由本院將訴願決定及原處分撤銷，著由被告令為適法之處分，以資適法。又兩造其餘主張核與判決結果無影響，爰不逐一論述，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國98年6月25日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官江幸垠
法官戴見草法官簡慧娟以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中華民國98年6月25日
書記官涂瓔純