最高行政法院105年度判字第264號判決

裁判字號：最高行政法院105年判字第264號判決

裁判日期：民國105年05月26日

裁判案由：汽車運輸業管理規則

最高行政法院判決
105年度判字第264號上訴人 楊書勳 訴訟代理人 黃慧萍 律師被上訴人交通部公路總局代表人 趙興華 上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，上訴人對於中華民國105年1月7日臺北高等行政法院104年度訴字第1221號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、被上訴人所屬臺北區監理所（下稱臺北所）據民眾檢舉資料，調查發現登記上訴人所有之7169-L8號自用小客車（下稱系爭車輛），於民國103年12月24日在臺北市中山區搭載乘客，並收取費用，認上訴人有未經核准擅自經營汽車運輸業之情事，違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定，嗣以被上訴人104年0月00日第00-0000000號違反汽車運輸業管理事件處分書，裁處上訴人新臺幣（下同）5萬元罰鍰，並吊扣牌照2個月（下稱原處分）。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，經原審判決駁回。
二、上訴人起訴主張：（一）上訴人並非原處分所稱違章行為之行為人，亦非汽車運輸業管理規則第138條及公路法第77條第2項等規定之處罰對象，然被上訴人竟以上訴人為裁罰對象，原處分確有違法。（二）上訴人於訴願程序中曾依訴願法第63條第3項、第65條規定請求到場陳述意見、言詞辯論，然訴願機關竟未予上訴人到場陳述意見、言詞辯論，即遽行作成不利於上訴人之訴願決定，實與訴願法前開規定不合，訴願決定程序自有瑕疵，於法不合。（三）原處分未載明上訴人違章行為及被上訴人認其違法之理由，即驟然據以裁罰，顯非適法。（四）原處分未詳查事實及證據，誤為反於事實之認定，顯有違反行政程序法第36條、第43條規定及本院39年判字第2號判例之違法。（五）公路法第2條第1項第14款所指汽車運輸業，係指以汽車經營客、貨運輸而受報酬之「事業」，所稱「事業」須以反覆實施同種類行為為目的之社會活動，行政機關並應證明行為人係以「經營汽車運輸為業」，始足當之。上訴人並非利用所屬自小客車經營客、貨運輸而受報酬之「事業」，原處分錯誤適用公路法第2條第1項第14款、第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定，自非適法。（六）原處分未究明違章行為之行為人與裁罰對象，且亦未說明理由及其法令依據，驟然裁罰上訴人，顯非適法等語，求為判決訴願決定及原處分關於罰鍰部分均撤銷。確認被上訴人104年0月00日第00-0000000號有關吊扣車號0000-00車輛牌照之處分違法。
三、被上訴人則以：（一）上訴人行為已構成公路法第2條第1項第14款所定之要件，被上訴人依公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定予以裁處並無違誤之處。（二）原處分並無上訴人所稱關於事實、理由之記載俱有欠缺，不符合行政程序法第96條第2款規定之法定程式，且亦有欠明確，而有違反同法第5條規定之違失，以及被上訴人未能究明本件違規行為實際行為人、所應裁處對象究應為何人之違法等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）依被上訴人陳明以自有車輛透過UberAPP平台，載客收費營業之運作方式及原審依職權從網路搜尋列印關於台灣宇博公司招攬司機入會之相關資料，足見以加入Uber平台，提供車輛載客收費服務者，其完成交易後，乘客可自其手機之網路平台截錄並列印出「行車路線圖」(含司機照片)、付費收據等文件。上訴人對於其確有加入UberAPP平台之事實，業於準備程序中陳述明確，而依檢舉人提供之資料，包括行車路線圖(含司機照片)、付費收據，及系爭車輛之照片，該照片所顯示之車牌0000－00，確實與上訴人車輛相同，又上訴人於104年5月5日所提出訴願理由書第6頁已敘明：「訴願人僅偶然性地於自用車平時開車行經路線時，單純提供少量、個別性、臨時性的共乘服務以賺取外快」，堪認上訴人確為駕駛人。其於訴訟中翻異前詞，空言主張非行為人(駕駛人)云云，要無可採。（二）公路法第2條第14款所謂「事業」，未排除自然人。鑑於公路法之規範意旨，經營汽車運輸業係受政府法令管制、限制之業務，應依法向公路主管機關申請核准籌備始得為之，故不論營利事業或個人，如以小客車出租載客為營業者，即應為上開法律所規制，否則若將自然人排除在外，而其卻實際以小客車出租載客收費營利，竟可免於規範，顯違公路法立法意旨。又參諸原審依職權從網路搜尋列印關於台灣宇博公司招攬司機入會之資料，足見以自小客車加入UberAPP平台，其目的即為提供該車載客服務，並收取費用，加入UberAPP平台之司機，係以營利為目的，有反覆實施之意圖，其載客服務顯有反覆性及繼續性之特徵，為營業行為。上訴人既有加入UberAPP平台之事實，復有利用該平台載客收費之行為，雖僅被查獲一次，仍無礙營業行為之認定。又所謂「共乘」，通常係指數人上下班之路線相同，由其中一人提供車輛，以達到節約能源或費用之目的而言，與本件上訴人以營利為目的，加入UberAPP平台載客，依客人指定之路線或目的地運送，而由上訴人收取一定費用之情形有別。（三）原處分係以之表格式列記載，其業已將違規車號、車種、違反事實、違反時間、違反地點、違反通知單號、處罰主文、簡要理由、法令依據等逐一記載，意旨清楚，足使上訴人瞭解其受處分之原因事實及依據。另被上訴人所屬臺北所亦於104年1月22日以北監基字第1040000000號函，檢送編號第0000000號之違反汽車運輸業管理事件通知單予上訴人，亦敘明認定上訴人違反之相關法規及事實，上訴人已得具體認知原處分之內容，自無上訴人所稱欠缺事實及理由之記載情事。縱認原處分僅記載日期，沒有具體時分，或有瑕疵，然此種瑕疵亦尚未構成行政程序法第111條第7款所稱「其他具有重大明顯之瑕疵」之無效原因，原處分仍屬有效。（四）本件行政處分所根據之事實，客觀上已明白足以確認，則訴願機關未給予上訴人到場陳述意見、言詞辯論，於法亦無不合。而自用車違規營業處罰基準表乃被上訴人基於主管機關之地位訂頒一致性之行政規則供下級機關辦理違反公路法案件參考標準，為管制違反公路法行為所必要，被上訴人及下級機關以具體事證根據該裁罰基準裁處罰鍰，合於依法行政原則，應予尊重。本件上訴人未經核准擅自經營汽車運輸業，屬故意行為，自應論罰。被上訴人斟酌上訴人係駕駛自用小客車，且屬第1次違犯行為，處上訴人5萬元罰鍰，並吊扣車輛所有人該次違規營業車輛牌照2個月，符合上開處罰基準表之規定，況已屬前述罰則額度內最輕之處罰，於法亦無不合等語，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略以：（一）原判決未依行政程序法第150條第2項規定判斷汽車運輸業管理規則是否符合該規定所定形式要件，更未依行政程序法第158條第1項規定，審認汽車運輸業管理規則第138條規定有無行政程序法第158條第1項所列無效事由，即率爾認定汽車運輸業管理規則第138條規定得予適用，實有未能正確適用行政程序法第150條第1項、第2項、第158條第1項之判決違背法令。（二）依本院99年度判字第32號判決及94年度判字第1521號判決意旨可知，被上訴人應負舉證責任，提出證據證明行為人確係為營利目的從事汽車運輸服務行為，並就其所提供之服務收取報酬，且係以經營汽車運輸為業，亦即確有反覆實施同種類汽車運輸行為之事實，否則即不得逕以公路法第2條第14款、第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條等規定相繩。倘行為人非反覆從事對不特定人提供客運運輸而收取報酬之業務行為，而僅係單純為特定人以自有車輛提供從事一次或少量性、個別性、臨時性的汽車共乘服務，縱有費用分攤，亦與上開規定所稱以汽車經營客、貨運輸而受報酬之事業不符，自難據以為裁罰之基準。原判決認一次載客行為即足該當公路法第77條第2項所稱汽車運輸業，顯非適當。（三）上訴人並非利用所屬自小客車經營客、貨運輸而受報酬之事業。上訴人僅係透過「UberAPP軟體」之共乘資訊，對同樣使用該軟體之特定人，於開車行經路線時，順便單純提供此等特定人，少量、個別性的共乘服務，況依檢舉人提供之收據，亦顯示該費用並非直接給付予上訴人，原判決認定上訴人收取報酬，與卷內證據不符。上訴人縱有搭載乘客之事實行為，然上訴人既無沿街招攬乘客之行為，亦無任何客觀證據證明上訴人確曾直接向搭乘者收取車資，其僅單純搭載乘客提供共乘服務，未該當於公路法第77條第2項規定所規範客運運輸業之經營行為，亦非該法所欲規範之裁罰對象。原審依職權於網路上調閱台灣宇博公司網頁資料，並於言詞辯論期日提示上訴人並要求上訴人表示意見，然原審法院審判長並未就該等網頁資料，與本件上訴人是否應受裁處間有何關聯，具體闡明其中事實及法律關係，更未令上訴人就該等網頁資料所涉事項為充分完全之辯論，原判決遽將該等網頁資料採為判決基礎，並遽為不利上訴人之判斷，實有違行政訴訟法第125條第2項、第3項規定規範意旨，原判決顯有適用法律不當之違法。（四）原處分就本件是否該當違法經營運輸業之最重要關鍵即「運輸行為」之起始地點、收取若干報酬等事實，完全欠缺記載，顯未達可得確定被上訴人所認定違規事實及判斷是否正確適用法律之程度，其關於時間、地點記載之粗略，亦難使上訴人自同日上訴人駕駛自己車輛之全部行為中，特定出有無原處分所指摘之違法行為並加以區別，依本院93年度判字第1624號判決意旨，原處分就此等依法應記載事項中之事實，顯違反行政程序法第96條第1項規定，於法已有不合。再者，原處分機關究係如何認定上訴人於前開時間、地點有違規行為，原處分亦未載明其理由根據為何。從而，原處分書關於事實、理由之記載俱有欠缺，不符行政程序法第96條第1項第2款規定之法定程式，且欠缺明確性，而有違反同法第5條規定之違失。然原判決不查，逕認原處分意旨清楚，認事用法並無違誤云云，顯有判決不適用前揭法律規定及適用不當之違法等語。
六、本院查：
（一）按公路法第2條第14款規定：「本法用詞定義如左：…十
四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」、第34條第1項第4款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：…計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。」第37條規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：…三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。…」、第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。」、第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」。次按汽車運輸業管理規則第1條規定：「本規則依公路法第79條規定訂定之。」、第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」次按司法院釋字第443號解釋理由書略以：「至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。」故行政機關於法規未明文訂定，根據行政目的考量，就執行法律之細節性、技術性次要事項，基於其職權訂定統一之行政規則，原非法所不許。交通部依前開公路法第79條規定之授權，制定汽車運輸業管理規則，乃執行母法(公路法)之細節性、技術性事項，與立法意旨相符，未逾越母法之授權範圍，亦無違反司法院釋字第524號解釋意旨，自得適用。準此，茍未經申請核准而經營汽車運輸業者，自應依汽車運輸業管理規則第138條規定予以舉發，並應依公路法第77條第2項規定處罰。
（二）本件上訴人經民眾提供系爭車輛之相關搭乘、收費等資料，檢舉其有於103年12月24日未經核准駕駛系爭車輛在臺北市中山區搭載乘客，並收取費用，上訴人有未經核准擅自經營汽車運輸業，為原審依職權確定之事實，被上訴人認上訴人違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定，據以裁處上訴人5萬元罰鍰，並吊扣牌照2個月，依上開之規定及說明，洵非無據，原判決維持原處分、訴願決定，業已詳述其得心證之依據及理由，並就上訴人之主張何以不足採取，分別予以指駁甚明，其認事用法並無違誤，所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與司法院解釋、本院判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當之情形。
（三）查公路法第77條第2項業已規定：未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，應處罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。
而汽車運輸業管理規則第138條則僅重申公路法第77條第2項不得未經申請核准而經營汽車運輸業者，否則應依公路法第77條第2項之規定舉發意旨。充其量無非規定主管機關應依職權舉發，並未涉及人民之生命、自由及其他自由權利之限制，要僅屬執行公路法之細節性、技術性次要事項，揆諸前述，自得由主管機關發布命令為必要之規範，即屬已足，上訴意旨主張汽車運輸業管理規則第138條之規定，應屬行政程序法第150條、第158條等有關法規命令範疇，而應明列其法律依據，並不得逾越法律授權範圍與立法精神，否則自為無效，顯有誤會。
（四）又所謂「營業」，本質上固具反覆性及繼續性之特徵，如依整體客觀事實觀之，當事人確有反覆實施之意圖者，縱其僅被查獲一次(包括首次實施即被查獲，及實施多次僅被查獲一次之情形)，仍不影響其為營業行為之認定。參諸原審從網路搜尋列印關於台灣宇博公司招攬司機入會之資料，台灣宇博公司為招攬司機入會參與載客營運，於其官網上登載：「成為Uber的獨立合作夥伴，並賺取豐厚的收入。」、「只要為我們社群的乘客在市區內提供搭乘服務，就能每週獲得報酬。」、「自己當老闆，並且自由安排服務時間以賺取車資。」、「將車變成賺錢工具，Uber讓您輕鬆賺到錢。」、「不需要辦公室，自己就是老闆。」、「Uber讓您在適當時段上路載客」等語。足見以自小客車加入UberAPP平台，其目的即為提供該車載客服務，並收取費用，從而加入UberAPP平台之司機，係以營利為目的(賺錢、自己當老闆)，有反覆實施之意圖，其載客服務顯有反覆性及繼續性之特徵。再參酌上訴人於原審亦自承加入「UberAPP軟體」平台，可於「平時業餘時間，且駕駛所屬自用車之乘坐位置閒置」時，透過相關應用程式搜尋於上訴人開車行經路線附近是否恰有乘車需求之人，並可自由決定是否提供該乘客共乘服務。亦足徵上訴人確為營業行為。因而原判決據以認定上訴人既有加入UberAPP平台之事實，復有利用該平台載客收費之行為，雖僅被查獲一次，無礙營業行為，自無違誤。上訴人主張，上訴人僅係單純為特定人以自有車輛提供從事一次或少量性、個別性、臨時性的汽車共乘服務，與上開規定所稱以汽車經營客、貨運輸而受報酬之事業不符，原判決認上訴人一次載客行為即足該當公路法第77條第2項所稱汽車運輸業，顯非適當云云，自無可採。
（五）另按行政訴訟法第125條第2項、第3項分別規定：「(第2項)審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。(第3項)審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。」是行政法院在審理案件時，已使當事人為主張事實及聲明，應認法院已應盡闡明義務。經查本件原審法院依職權於網路上調閱台灣宇博公司網頁資料，並於言詞辯論期日提示上訴人並要求上訴人表示意見，始予辯論，上訴人自得於該程序中就其主張之事實、聲明及理由，予以充分辯論，且上訴人復於原審委任代理人，自難謂原審法院審判長未盡闡明義務，即將前開網頁資料遽為不利上訴人之判斷。上訴人主張原判決有違行政訴訟法第125條所定之闡明義務，尚難採憑。
（六）再按行政程序法第96條第1項第2款規定，行政處分以書面為之者，固應記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟為此等記載之主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會；故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定之，而非須將相關之法令及事實全部加以記載，始屬適法。經查原處分業已將違規車號、車種、違反事實、違反時間、違反地點、違反通知單號、處罰主文、簡要理由、法令依據等逐一記載，意旨清楚，已足使上訴人瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令。另被上訴人所屬臺北所亦於104年1月22日以北監基字第1040008794號函，檢送編號第0000000號之違反汽車運輸業管理事件通知單予上訴人，亦敘明認定上訴人違反之相關法規及事實，上訴人已得具體認知原處分之內容，此業據原判決敘明甚詳。至原處分固僅記載上訴人違規之日期，而無明確之時、分，另亦僅記載違規之地點為在臺北市中山區，惟此亦已足令上訴人具體認知原處分之內容，上訴人主張原處分欠缺事實及理由之記載情事，不符行政程序法第96條第1項第2款規定之法定程式，且欠缺明確性，原判決顯有判決不適用法規及適用不當之違法等詞，亦不足取。
（七）綜上，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。至本院39年判字第2號判例、93年度判字第1624號判決、94年度判字第1521號判決（原審92年度訴字第2641號判決）、99年度判字第32號判決（原審96年度訴字第1850號判決）、95年度裁字第2935號裁定，與本件案情有異，上訴人主張援引，尚為誤解，併予敘明。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國105年5月26日
最高行政法院第一庭
審判長法官鍾耀光
法官帥嘉寶法官楊得君法官林樹埔法官黃淑玲以上正本證明與原本無異中華民國105年5月26日
書記官楊子鋒