最高行政法院103年度判字第14號判決

裁判字號：最高行政法院103年判字第14號判決

裁判日期：民國103年01月09日

裁判案由：公職人員利益衝突迴避法

最高行政法院判決
103年度判字第14號上訴人 謝俊雄 即傳築建築師事務所訴訟代理人 蔡宜宏 律師被上訴人法務部代表人 羅瑩雪 上列當事人間公職人員利益衝突迴避法事件，上訴人對於中華民國102年8月29日臺北高等行政法院102年度訴字第317號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、被上訴人之代表人於民國102年（下同）9月25日變更為羅瑩雪，業據其具狀聲明承受訴訟，核無不合，先予敘明。
二、訴外人 何欣 純為前臺中縣（99年12月25日改制後為臺中市）議會第15屆（任期為91年3月1日至95年2月28日）及第16屆（任期為95年3月1日至99年12月25日）議員，為公職人員利益衝突迴避法第2條所定之公職人員。上訴人為訴外人 何欣純 之配偶，並依建築師法登記在傳築建築師事務所執行建築師業務，為同法第3條第1款之關係人，被上訴人依同法第9條規定，以上訴人不得與訴外人何欣純所監督之機關為承攬之交易行為，詎上訴人仍於98年8月至99年10月間，與改制前之前臺中縣政府及臺中縣立學校為17件承攬之交易行為（如原判決附表），交易金額計新臺幣（下同）9,502,393元，違反公職人員利益衝突迴避法第9條規定，乃依同法第15條規定，以101年7月27日法授廉利益罰字第1010501460號處分書處上訴人交易行為金額1倍之罰鍰9,502,393元（下稱原處分）。上訴人不服，提起訴願經決定駁回，遂提起行政訴訟，經原審法院以102年度訴字第317號判決駁回，上訴人猶未服，遂提起本件上訴。
三、上訴人起訴主張：
(一)公職人員利益衝突迴避法第5條所稱「利益衝突」，應指具有利益衝突之公職人員或關係人，若無利益衝突，不生違反該法限制之問題；又同法第9條適用上自應以具有利益衝突為前提，否則無限上綱解釋，若實際上並無利益衝突情事，仍適用第9條，將侵害人民工作權及財產權。
(二)訴願決定附表所示之17件工程，僅有編號1、4、13、15、17號為前臺中縣政府補助款工程，其餘均為教育部補助經費之工程。其中屬臺中縣政府補助款工程者，由臺中縣政府辦理發包部分，決標方式採最低標；由臺中縣立學校辦理發包部分，因上訴人配偶何欣純之選區為前臺中市大里市、霧峰鄉，各該縣立學校均非於選區範圍內，何欣純根本無從監督，且縣議會為合議制，非何欣純一人得左右，無利益衝突可言。至於屬教育部補助經費之工程，係由教育部將補助款撥入前臺中縣政府，再撥入各該學校，待各該學校依政府採購法完成發包、施作完竣後，始送前臺中縣議會追認，不外僅就形式追認，不涉質實審查，可知各該工程發包時，實質上並非縣議員監督範圍，縣議員無置喙餘地，更無利益衝突。況訴願決定書附表之17件工程均依政府採購法法定程序辦理，已能阻絕利益衝突，益證上訴人對於上開工程無利益衝突，無違反公職人員利益衝突迴避法第9條及第15條規定。
(三)上訴人得承攬各該工程，係因曾於花蓮縣中華國小、中正國小、明義國小等學校，有耐震補強設計經驗，評選時具專業優勢，與上訴人配偶何欣純之縣議員職權行使，並無關聯。上訴人與臺中縣政府及臺中縣立學校之承攬交易行為，均遵守公開公平原則，依政府採購法由辦理採購機關依法決標等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被上訴人則以：
(一)上訴人配偶何欣純擔任前臺中縣議會第15、16屆議員，為公職人員利益衝突迴避法第2條所定公職人員，上訴人又係同法第3條之關係人，故上訴人於98年8月至99年10月間，與其配偶擔任縣議員所監督之機關即前臺中縣政府及臺中縣立學校為如原判決附表所示17件承攬之交易行為，交易金額總計9,502,393元，已違反同法第9條規定，原處分依同法第15條處交易金額l倍即9,502,393元之罰鍰，合法妥適。
(二)公職人員利益衝突迴避法第9條避免近親屬包攬公共工程及與政府機關交易，因此凡公職人員之關係人與公職人員服務之機關或受其監督之機關為特定交易行為，於議約、締約及日後履約階段均有產生利益衝突之虞，即為公職人員利益衝突迴避法所不許，意即第5條利益衝突定義，與第9條之規範要件無涉。
(三)依地方制度法第36條、第38條及第48條第2項規定可知，縣議員既依法監督縣政府預算及施政作為，縣政府即受縣議員監督之機關。而選區劃分係為配合選舉制度及選區席次，惟候選人一旦當選，行使監督之職權範圍係及於相對應行政機關之預算與全部施政作為，非以選區事務為限。又被上訴人93年11月18日法政決字第0930039345號及94年4月20日法政決字第0941103926號函釋業已闡明，縣議員本人或其關係人擔任負責人、董事、監察人或經理人之營利事業，依法即不得與縣政府為交易行為；而縣立學校係公營造物，屬縣市政府之一部分，縣市議員自不得承包同縣縣立學校工程。故上訴人以縣議會為合議制，交易之各該縣立學校不在其配偶選區範園，無利益衝突，委不足採。
(四)依政府採購法第4條、同法施行細則第2條及行政院公共工程委員會95年8月9日工程管字第09500301140號函意旨可知，上訴人所稱系爭部分案件是由教育部補助經費之工程，臺中縣議會僅事後追認、工程發包及撥款等事宜，認非屬縣議員行使職權之範圍，係對公職人員利益衝突迴避法之誤解，上訴人聲請調查前臺中縣議會對於教育部補助經費工程之發包、撥款之審查方式與程序乙節，與其是否違反公職人員利益衝突迴避法第9條之要件無涉，無調查必要。
(五)政府採購法第15條第4項僅規定廠商與機關首長有本人、配偶、三親等以內血親或姻親或同財共居親屬之利益關係時，不得參與該機關之採購，然對於廠商與採購機關內其他較高階職務之主管人員或廠商與監督採購機關之民意代表有特定親屬關係等情形，均不在迴避交易之列，政府採購法之迴避規範密度較鬆散，無法達成公職人員利益衝突迴避法之立法目的，二者立法目的及規範意旨截然不同等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)上訴人配偶何欣純自91年3月1日起至99年12月25日止，擔任前臺中縣議會第15、16屆議員，為公職人員利益衝突迴避法第2條所定公職人員，上訴人為何欣純配偶，為同法第3條第1款之關係人，於98年8月至99年10月間，分別與其配偶何欣純監督之前臺中縣政府及臺中縣立學校為17件承攬之交易行為（如原判決附表），交易金額總計9,502,393元，被上訴人以上訴人違反公職人員利益衝突迴避法第9條規定，依同法第15條規定，處以交易行為金額1倍之罰鍰9,502,393元，洵非無據。
(二)被上訴人係以上訴人違反公職人員利益衝突迴避法第9條而予裁罰，與第5條僅就利益衝突定義，用以作為公職人員執行職務應自行迴避之情形不同。而觀諸第9條立法目的，經立法裁量而禁止關係人從事此類交易行為，以杜絕利益衝突，故本條之適用非必生公職人員利用職務之便從事交易，直接或間接使本人或其關係人獲得利益，始得裁罰。故上訴人主張本件承攬工程，非其配偶選區，無利益迴避情事，不應予禁止云云，尚難憑採。
(三)政府採購法第15條固有利益衝突迴避條文，惟該條第4項僅規定廠商或其負責人與機關首長有第2項之情形，不得參與該機關之採購，與公職人員利益衝突迴避法第3條第4款所定關係人之範圍比較，應以公職人員利益衝突迴避法第3條關係人範圍較廣；且違反政府採購法第15條者，政府採購法並無相關處罰條文，政府採購法尚非屬另有嚴格規定之其他法律，故依公職人員利益衝突迴避法第1條第2項規定，公職人員或其關係人從事政府採購交易，仍應有公職人員利益衝突迴避法之適用。且政府採購法先於公職人員利益衝突迴避法制定，如公職人員利益衝突迴避法第9條有意排除依政府採購成立之交易，自應訂有排除規定，其未為排除，顯經立法裁量，上訴人主張其交易均符合政府採購法，非屬公職人員利益衝突迴避法第9條禁止之交易行為，尚難有據。又依政府採購法第4條及同法施行細則第2條規定，本件補助機關教育部固得監督受補助機關學校，惟採購案仍由受補助機關學校執行，故臺中縣議會原有之監督職權，並不因另有補助機關教育部之監督而不得行使，上訴人主張部分承攬工程乃係教育部補助，臺中縣議會僅為事後程序追認，無實質監督云云，亦難憑採。
(四)公職人員利益衝突迴避法之立法目的係為遏阻貪污腐化暨不當利益輸送，同法第3條、第9條、第15條有關「關係人範圍」、「公職人員、關係人交易之禁止」及罰鍰等，均係為有效達成立法目的而設，採取之限制手段與目的達成間具實質關聯性，為保護重要公益所必要，尚難認非維護公益之必要措施，與憲法保障人民工作權及財產權意旨無違；且系爭規定亦無妨上訴人從事該法禁止範圍以外之交易行為。上訴人主張原處分侵害其工作權及財產權云云，要不足取等語，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人在原審之訴。
六、上訴人上訴意旨略謂：
(一)依公職人員利益衝突迴避法第1條立法目的及第5條利益衝突定義可知，該法所規範之對象，應指具「利益衝突」之公職人員或關係人，若無利益衝突，自不生違反該法限制之問題。而第9條規定亦應基於規範利益衝突之立法精神，適用上自應予目的性限縮解釋，以具利益衝突為前提。原判決徒以第9條文義解釋，未能正確理解第9條規範利益衝突致生解釋上之謬誤，悖於第1條立法目的，係解釋錯誤，原判決顯有適用法規不當之違誤。又若第9條未本於利益衝突迴避之立法精神，無限上綱解釋，將侵害上訴人之工作權與營業權，原判決顯有違憲法第15條、第22條及司法院釋字第514號解釋之違誤。
(二)原判決附表所示17件工程，僅有編號1、4、13、15、17號為前臺中縣政府補助款工程，其餘均為教育部補助經費之工程。其中屬前臺中縣政府補助款工程者，由臺中縣政府辦理發包部分，決標方式係採最低標，由臺中縣立學校辦理發包部分，非上訴人配偶何欣純選區，縣議會為合議制亦非何欣純能左右，無利益衝突可言；屬教育部補助經費之工程者，施作完畢後，始由前臺中縣議會就形式上追認，不涉實質審查，故各該工程發包時，非縣議會監督範圍，縣議員無利益衝突；況原判決附表17件工程之招標，均依政府採購法規定辦理，已有效阻隔利益衝突問題；且上訴人得以得標承攬，係因有施作花蓮縣等小學耐震補強設計經驗之評選優勢，與上訴人配偶係縣議員無關，無違反公職人員利益衝突迴避法第9條及第15條。上訴人於原審曾具狀聲請函查教育部及合併升格後臺中市議會，原審法院未予調查，有判決不備理由之違誤。再者，原判決依政府採購法第4條及同法施行細則第2條之規定，認補助機關教育部得監督受補助學校，又認前臺中縣縣議會對受補助學校有監督職權，而前臺中縣縣議會有何監督權限，又未見說明，原判決顯有理由矛盾及理由不備之違誤。
(三)司法院釋字第716號解釋文暨解釋理由書意旨，固認公職人員利益衝突迴避法第9條未牴觸基本權；亦認苟公職人員服務機關或受其監督機關於交易過程中已行公開公平程序，有充分防弊規制，是否仍有造成不當利益輸送或利益衝突之虞，而有禁止公職人員之關係人交易之必要，相關機關應儘速通盤檢討改進等意旨；又認該法第15條可能造成個案顯然過苛之處罰，處罰已逾越必要之程度，不符憲法第23條比例原則，與財產權保障有違，應自本解釋公布之日起，至遲於屆滿一年時失其效力。上訴人為公職人員利益衝突迴避法第3條第1款之關係人，原判決附表系爭17件承攬交易行為之招、決標及履行，均由辦理採購機關依政府採購法嚴格程序公開公平辦理，上訴人得標後亦均依勞務服務契約確實履行完竣，有系爭17件承攬交易行為之決標公告、設計監造委託技術服務合約書、勞務結算驗收證明書可按，顯已能有效阻絕利益衝突情事，依司法院解釋意旨，系爭17件承攬交易行為既有充分防弊規制，自無造成不當利益輸送或利益衝突之虞，顯無禁止上訴人交易之必要。又被上訴人以原判決附表之17件承攬交易行為之交易金額總計9,502,393元，違反該法第9條及第15條規定，處上訴人罰鍰9,502,393元，然上訴人執行業務純益率之百分比例均僅個位數，足證系爭17件承攬交易行為之交易金額，確實遠高於上訴人因交易行為所得利益，依司法院解釋意旨，原處分顯逾必要程度有違比例原則，已侵害上訴人財產權，自應予撤銷等語，求為廢棄原判決，及訴願決定與原處分均撤銷。
七、本院查：
(一)按「本法所稱公職人員，指公職人員財產申報法第2條第1項所定之人員。」、「本法所定公職人員之關係人，其範圍如下：一、公職人員之配偶或共同生活之家屬。……」、「公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為。」、「違反第9條規定者，處該交易行為金額1倍至3倍之罰鍰。」公職人員利益衝突迴避法第2條、第3條第1款、第9條、第15條分別定有明文。又「左列公職人員，應依本法申報財產：一、……九、各級民意機關民意代表。…」則為公職人員財產申報法第2條第1項第9款所明定。
(二)查上訴人配偶何欣純自91年3月1日起至99年12月25日止，擔任改制前前臺中縣議會第15屆及第16屆議員，為公職人員利益衝突迴避法第2條所定之公職人員，上訴人為同法第3條第1款之關係人，於98年8月至99年10月間，分別與其配偶何欣純監督之前臺中縣政府及臺中縣立學校為原判決附表所示17件承攬之交易行為，交易金額總計9,502,393元，違反公職人員利益衝突迴避法第9條規定，被上訴人依同法第15條規定裁處其交易行為金額法定最低一倍之罰鍰9,502,393元，於法並無不合等情，已經原判決依調查證據之辯論結果，詳述其得心證之理由及法律意見，並就上訴人所主張無公職人員利益衝突迴避法第5條之利益衝突情事、其交易均符合政府採購法之規定，非屬公職人員利益衝究迴避法第9條禁止之交易行為、部分承攬工程係教育部補助台中縣議會僅為事後追認、被上訴人在無實質利益衝突下，禁止上訴人從事系爭交易，侵害上訴人憲法保障之工作權及財產權等論點何以不足採取，分別予以指駁甚明，核其認事用法並無違背經驗法則，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無上訴人所稱適用法規不當、不當適用法規或判決不備理由之違法。
(三)按公職人員利益衝突迴避法之立法精神在避免瓜田李下，為道德規範極強之防貪性質法律，凡公職人員之關係人與公職人員服務之機關或受其監督之機關為特定交易行為，於議約、締約及日後履約階段均有產生利益衝突之虞，即為該法所不許，非必以公職人員利用職務之便，或執行職務時直接或間接使關係人獲得利益為前提，始有適用，易言之，該法第5條雖對於利益衝突作定義，惟與第9條之規範要件無涉。業經原判決論述甚詳，上訴意旨主張同法第9條規定應基於規範利益衝突之立法精神，適用上應作目的性之限縮解釋，以具利益衝突為前提，否則即有違憲云云，顯屬誤解，洵不足採。
(四)次按縣（市）議員得議決縣（市）預算、決算之審核報告，縣（市）議會之議決案，縣（市）政府應予執行，縣（市）議員開會時有向縣（市）首長或單位主管，就其主管業務質詢之權，地方制度法第36條、第38條及第48條第2項分別定有明文，可知，縣（市）議員既依法監督縣政預算及施政作為，縣（市）政府即係受縣（市）議員監督之機關。而選區劃分係為配合選舉制度，候選人一旦當選，行使監督範圍與全部施政作為，非其選區事務為限。故縣立學校為該縣之公營造物，縣議員不得承包同縣縣立學校工程至明。本件上訴人因何欣純身為台中縣議員之關係，既為公職人員利益衝突迴避法第3條之關係人，即不得與受何欣純監督之機關即前臺中縣政府及所屬縣立學校為承攬等交易行為，要無疑義。上訴意旨主張以縣議會為合議制，交易行為不在其配偶選區範圍，無利益衝突云云，殊不足採。
(五)復按「法人或團體接受機關補助辦理採購，其補助金額占採購金額半數以上，且補助金額在公告金額以上者，適用本法之規定，並應受該機關之監督。」政府採購法第4條定有明文，同法施行細則第2條亦規定：「機關補助法人或團體辦理採購，其補助金額達本法第4條規定者，受補助者於辦理開標、比價、議價、決標及驗收時，應受該機關監督。前項採購關於本法及本細則規定上級機關行使之事項，由本法第4條所定監督機關為之。」可知，教育部對於其補助之學校，固可進行監督，但因採購案件係由受補助機關實際執行，台中縣議會原有之監督權，不因另有補助機關教育部之監督，而不得行使，業據原判決論述甚明。上訴意旨主張系爭部分案件由教育部補助經費之工程，臺中縣議會僅事後追認而認非屬縣議員行使職權的範圍云云，要屬誤解，亦不足採。
(六)再按系爭處分係被上訴人以上訴人為訴外人何欣純之配偶，並依建築師法登記在傳築建築師事務所執行建築師業務，為公職人員利益衝突迴避法第3條第1款之關係人，依同法第9條規定，上訴人不得與訴外人何欣純所監督之機關為承攬之交易行為，詎上訴人仍於98年8月至99年10月間，與前臺中縣政府及臺中縣立學校為17件承攬之交易行為，爰依同法第15條規定裁處一節，已如上述。可知，上訴人因何依政府採購法相關規定得標系爭工程，核與系爭處分之成立無關，自無調查因何得標之必要。上訴意旨主張渠得以得標承攬，係因有施作花蓮縣等小學耐震補強設計經驗之評選優勢，與上訴人配偶係台中縣議員無關，無違反公職人員利益衝突迴避法第9條及第15條，渠在原審曾具狀聲請函查教育部及合併升格後臺中市議會，原審法院未予調查，有判決不備理由之違誤云云，要屬誤解，尤無執此資為主張原判決有判決不備理由之依據。
(七)末按司法院釋字第716號解釋雖認公職人員利益衝突迴避法第15條規定可能造成顯然過苛處罰之情形，未設適當之調整機制，其處罰已逾越必要之程度，不符憲法第23條之比例原則；惟該解釋於解釋文明白揭示係應於解釋公布之日起至遲於屆滿1年時失其效力。又「‧‧‧憲法上行為是否違憲與其他公法上行為是否違法，性質相類。公法上行為之當然違法致自始不生效力者，須其瑕疵已達重大明顯之程度始屬相當，若未達此一程度者，則視瑕疵之具體態樣，分別定其法律上效果。是故設置憲法法院掌理違憲審查之國家(如德國、奧地利等)，其憲法法院從事規範審查之際，並非以合憲、違憲或有效、無效簡明二分法為裁判方式，另有與憲法不符但未宣告無效、違憲但在一定期間之後失效，尚屬合憲，但告誡有關機關有轉變為違憲之處，並要求其有所作為予以防範等不一而足。本院歷來解釋憲法亦非採完全合憲或違憲之二分法，而係建立類似德奧之多樣化模式‧‧‧」釋字第419號解釋理由書業已闡述司法院憲法解釋並非採合憲、違憲之二分法，而係採多樣化模式，參酌釋字第188號解釋意旨：「中央或地方機關就其職權上適用同一法律或命令發生見解歧異，本院依其聲請所為之統一解釋，除解釋文內另有明定者外，應自公布當日起發生效力。．．」，則解釋文另定其失效日者，應以解釋文所定之日為失效日。茲釋字第716號解釋既已明定公職人員利益衝突迴避法第15條應自該解釋公布之日即102年12月27日起，至遲於屆滿1年時，失其效力，在該解釋所定期限屆滿前，公職人員利益衝突迴避法第15條仍屬有效。本件原處分作成時公職人員利益衝突迴避法第15條既非無效，被上訴人以上訴人違反當時公職人員利益衝突迴避法第9條規定，依同法第15條規定予以處以法定最低罰鍰，並無不合。上訴意旨主張其執行業務純益率之百分比例均僅個位數，足證系爭17件承攬交易行為之交易金額，確實遠高於上訴人因交易行為所得利益，以及依司法院釋字第716號解釋意旨，原處分顯逾必要程度有違比例原則云云，要不足採。
八、綜上所述，原判決並無上訴人指訴之判決不適用法規、適用法規不當、判決不備理由、判決理由矛盾之情事。原判決將訴願決定及原處分均予維持，而駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，執其在原審即主張之主觀見解，指摘原判決違法，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
九、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國103年1月9日
最高行政法院第四庭
審判長法官侯東昇
法官江幸垠法官沈應南法官陳心弘法官闕銘富以上正本證明與原本無異中華民國103年1月9日
書記官賀瑞鸞