裁判字號：最高行政法院95年判字第509號判決
裁判日期：民國95年04月13日
裁判案由：補習及進修教育法
最高行政法院判決
95年度判字第00509號上訴人社團法人中華長青文教協會代表人乙○○訴訟代理人 劉志鵬 律師
楊大德 律師被上訴人臺中市政府代表人甲○○上列當事人間因補習及進修教育法事件，上訴人對於中華民國93年9月8日臺中高等行政法院93年度訴字第124號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人遭民眾檢舉，未經核准擅自以「中華終身學習社區大學」、「中華長青社區大學」名義辦理招生、收費、授課，經被上訴人查明屬實後，以民國（下同）九十二年九月二十三日府教社字第○九二○一四六二七五號函命上訴人立即停止以社區大學名義從事招生及授課行為。上訴人不服，經向被上訴人提出陳情，嗣被上訴人另以九十二年十月三日府教社字第○九二○一五五二三二號函說明上開函命上訴人停辦理由，上訴人仍不服，對被上訴人所為兩函均提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、上訴人在原審起訴主張：上訴人係經內政部以台內社字第八九○七七九四號函立案，並經教育部以台（八八）社（四）字第八八一二○一九二號相關文號同意，及臺灣臺中地方法院以八九證社字第二一號法人登記在案之社團法人。上訴人經內政部核備之章程第二條「宗旨」第一款明定為「辦理社區大學」，並與國立中正大學依大學法第二十六條設立之「國立中正大學清江終身學習中心」合作，即係依大學推廣教育實施辦法在臺中地區辦理學分班及非學分班推廣教育課程，足證上訴人辦理社區大學具有適法性、正當性；上訴人自八十八年起辦理社區大學，純屬民間義工，非營利性質，以服務、造福社區鄉里，於九十年十二月二十五日以中青協總字第九○○四五號函向被上訴人申請立案，經被上訴人以九十一年一月八日府教社字第○九○○一八二六五○號函復略以：終身學習法草案送立法院審議中，上訴人依組織章程宗旨辦理之社區大學係自發性辦理推廣終身學習，而被上訴人自辦之本市（臺中市）社區大學相關設置辦法尚在研擬中，上訴人擬籌辦「臺中社區大學」無法據以核准云云。雖因終身學習法尚未立法，未能據以核准立案，然被上訴人亦已自認「上訴人依組織章程宗旨辦理之社區大學係自發性辦理推廣終身學習」之適法性與被上訴人之社區大學有明顯區隔。益證上訴人既未悖終身學習法，亦未違補習及進修教育法；終身學習法公布施行後，臺灣進入全民學習境界，各種型態終身學習機構紛紛開放學習管道，以臺中市為例，社區大學、老人大學、婦女大學、長青學苑等爭奇鬥勝不一而足，倘謂凡未納入被上訴人委辦範圍者，悉依補習及進修教育法管理，不啻捨終身學習法而不用，卻援引不相干之法令，非僅於法扞格不合，抑且阻滯終身學習通路，於事實亦扞格不通；況訴願決定亦有不同意見略以：上訴人所經營之中華終身學習社區大學、中華長青社區大學未經被上訴人許可，固與終身學習法第三條第五款規定有違，但遍查終身學習法及同法施行細則，並無對於未經委託即逕以社區大學名義對外招生授課者予以處罰之規定。至被上訴人雖認上訴人係假終身學習之名行未立案補習班之實，惟按補習及進修教育法第二十四條所規範者係未經依法申請核准立案而以補習班或類似補習班名義擅自招生，本件如何可認定中華終身學習社區大學及中華長青社區大學係補習班或類似補習班名義？難道所有社區大學都在名義上類似補習班？果若如此，是否所有社區大學縱使已符合終身學習法，取得各該政府委託，但仍都要另依補習及進修教育法第九條第四款再申請立案嗎？蓋依補習及進修教育法第二十四條所罰是「名義」使用，而不考量「實質」招生、授課之內容，本件外觀上社區大學與補習班依文義解釋，恐尚不能認有混淆之虞。本件上訴人行為即不該當補習及進修教育法第二十四條，自不得援引加以處罰云云，益證終身學習法對上訴人之行為既未訂有罰則，依法論法，不應以違反文義解釋方式援引補習及進修教育法來處罰，始符依法行政之原則，亦即原處分顯然違法；雖終身學習法就「社區大學」有其定義，然非專有名詞，復以「中華終身學習社區大學」為與被上訴人自行或委辦之社區大學有所區分，除未冠以「臺中市」或「臺中市政府委辦」字樣外，特加註「終身學習」四字，藉資區隔，殊無使人混淆之意，益證上訴人光明磊落，絕無違法之意。又被上訴人委辦社會大學與民辦社會大學，在本質及做法上並無差異。若謂上訴人與國立中正大學合作，在臺中地區開學分班、非學分班推廣教育為不合法，則目前各大學及技術學院在臺中市，乃至各縣市所辦之推廣教育，亦均為不合法，教育部顯有雙重標準作差別處理；終身學習法之立法旨意在鼓勵終身學習，推動終身教育，增進學習機會，提升國民素質，其既未訂定任何罰則，亦無排斥民間組織辦理社區大學之禁止規定，並正面要求主管機關應對終身學習機構加以輔導。被上訴人曲解立法旨意，恣意援引不相干之補習及進修教育法為前開處分，違反依法行政原則。求為撤銷原處分及訴願決定之判決。
三、被上訴人則以：依臺灣臺中地方法院八十九年七月十七日八九證社字第二一號登記簿第二二冊第五四頁第九三六號法人登記證書所載，上訴人設立目的為「籌辦中華長青社區大學」，與上訴人所稱內政部「同意辦理社區大學」及終身學習法第三條社區大學之用詞定義皆不相符，且依現行法令內政部亦無法源依據可茲核定辦理社區大學相關業務；上訴人於九十一年五月參與被上訴人委託辦理社區大學經營公開招標案投標，經被上訴人所屬終身學習推展委員會審查以計畫書過於簡略等理由，經評選為不合格單位而未委託上訴人經營臺中市社區大學，上訴人在未獲被上訴人委託經營之情形下，縱與國立中正大學合作辦理學分班或非學分班課程，應依大學推廣教育實施辦法相關規定辦理，亦不得以社區大學名義從事招生、收費、授課。另核本件上訴人法定代理人名片印製「中華長青社區大學校長」字樣，顯已逾越辦理推廣教育之範疇，而成為實際辦理補習及進修教育機構之實體；又上訴人未經被上訴人委託，逕行以「中華終身學習社區大學」名義招生所違法義，業經教育部九十三年二月二十六日台社（三）字第○九三○○二二九六九號函示：上訴人作為明顯違背「終身學習法」，茲因該法並無罰則，被上訴人得依「私立學校法」第四十五條及「補習及進修教育法」第二十四條規定，本於權責認定其違法事實；本件上訴人以國立彰化社會教育館附屬社會教育工作站等名義在國立臺中特殊教育學校等固定上課地點，從事「中華長青社區大學」之招生、收費、授課行為，諸多行為與上訴人所稱合法、合宜之認知不符，且為避免未立案補習班群起效尤，以推展終身學習為名，競相以社區大學名義從事招生、收費、授課等補習教育行為，並兼顧依法參與公開招標取得被上訴人委託經營之社區大學承辦單位之權益，被上訴人依補習及進修教育法第二十四條第一項規定以九十二年九月二十三日府教社字第○九二○一四六二七五號函命其立即停辦，並無違誤等語，資為抗辯。
四、原審判決駁回上訴人之訴，其理由略以：經查：㈠依終身學習法第四條第一、二項規定：「各級主管機關應整體規劃終身學習政策、計畫及活動。各級主管機關應依前項規定，協調、統整並督導所轄或所屬終身學習機構，辦理終身學習活動，以提供有系統、多元化之學習機會。」、同法第五條亦規定：「為促進居民終身學習，各級地方政府應結合民間非營利機構、組織及團體，並依該地區既有各類終身學習活動，研擬終身學習整體計畫，送各主管機關之終身學習推廣委員會審議通過後實施。」，足認終身學習法係課以各級主管機關及各級地方政府鼓勵終身學習，推動終身教育之義務。並於同法第九條規定：「直轄市、縣（市）主管機關為推展終身學習，提供國民生活知能及人文素養，培育現代社會公民，得依規定設置社區大學或委託辦理之；其設置、組織、師資、課程、招生及其他相關事項，由各級政府自定之。」賦予直轄市、縣（市）主管機關得依其所定組織、師資、課程等條件自行設置或委託辦理社區大學之權限，以推展終身學習，是社區大學僅得由直轄市、縣（市）主管機關，依其所訂定之組織、師資、課程、招生及其他相關事項等規定，自行設置或委託辦理。上訴人主張及訴願決定不同意見書認為終身學習法未有禁止民間組織辦理社區大學之規定，且亦未訂定任何罰則，上訴人即可自行辦理社區大學顯有誤解。㈡上訴人於九十一年五月參與被上訴人委託辦理社區大學經營公開招標案投標，經被上訴人終身學習推展委員會審查以計畫書過於簡略等理由，經評選為不合格單位而未委託該會經營臺中市社區大學，有被上訴人委託辦理社區大學經營計畫書審查、決標會議紀錄在本院卷可稽，並為上訴人所不爭執。惟上訴人仍以「中華終身學習社區大學」、「中華長青社區大學」名義辦理招生、收費、授課，此有中華終身學習社區大學暑期班招生快報、中華長青文教協會附設社區大學非學分班招生簡章附本院卷可憑，是上訴人顯有未經核准擅自辦理招生之行為。㈢另按補習及進修教育法第一條規定：「補習及進修教育，以補充國民生活知識，提高教育程度，傳授實用技藝，培養健全公民，促進社會進步為目的。」經核上訴人所招生之課程，計有「閩南語唐詩欣賞吟唱夏令營」、「客語英語會話研習班」、「美語童畫創意開發班」、「親子書法研習班」、「拼布班」、「押花班」、「易經測字學班」、「桌球培訓班」、「健康瑜珈」、「健康指壓研習」、「健康指壓密集職業班」、「圍棋研習」、「電腦丙級證照班」、「現代美學」、「太極拳」等，其內容與以補充國民生活知識、傳授實用技藝為主之補習及進修教育，其無差異。是上訴人既未經被上訴人委託辦理社區大學，自不得以「中華終身學習社區大學」、「中華長青社區大學」名義辦理招生，惟其仍從事前述實質上屬補習及進修教育之招生行為，自不因其使用社區大學名義，而可不受補習及進修教育法之規範，從而被上訴人依前揭補習及進修教育法第二十四條規定，命其立即停辦招生、授課行為，自無不合。
五、上訴意旨略謂：㈠原審以上訴人招生之課程合於補習及進修教育法第一條之定義，遽認上訴人之招生行為屬於補習及進修教育範圍，然若採取原審之界定方式，則民間興學之權利將完全被國家所掌控，實與憲法第一百六十七條獎助民間興學之意旨不符。上訴人舉辦社區大學之招生行為，並非以補習班或類似補習班之名義擅自招生，既不屬補習及進修教育法規範對象，自無該法第二十四條之適用，故原處分機關之行政處分當屬違法處分，原審判決顯然適用法規不當。㈡原審以終身學習法第三條第五款將社區大學限於「由直轄市、縣（市）自行或委託辦理」者，而上訴人未受上述地方自治團體之委託，故非屬社區大學。然「社區大學」之用語於社會上行之有年，其創設之理念即在現行教育體制外，為民眾提供多元之學習機會，而終身學習法係於近年始公佈施行，縱其對於社區大學有特殊狹隘之定義，實仍不宜由該法之定義壟斷社區大學之意涵，剝奪人民興學之權利。從而，自憲法保障民間興學、人民受教權等理念觀之，終身學習法對於社區大學之定義，僅適合作為「官方社區大學」之定義，不宜以此剝奪民間自主興辦社區大學之權利。原審忽視憲法規範意旨，狹隘適用終身學習法第三條第五款，致排除上訴人所興辦之學校為社區大學，實屬牴觸憲法規範意旨之法規適用，判決顯然違法不當。㈢按終身學習法第九條規定乃以例示方式，揭示直轄市、縣（市）以設置社區大學之方式，辦理終身學習教育機構，況按地方制度法第十八條第四款第六目，均已將直轄市及縣（市）之「社會教育、體育與文化機構之設置、營運及管理」，明定為自治事項，而終身學習教育本為社會教育之一環，是原審以終身學習法前揭相關規定逕謂社區大學乃係經該法授權予地方自治團體後始得辦理，顯有誤會。終身學習法上開相關規定既非授予直轄市及縣（市）政府辦理社區大學之專有權限，僅為其推廣終身學習教育之一種例示方式，則難謂終身學習法之立法目的有排除其他民間團體獨立自行辦理社區大學之用意。至同法第三條第五款社區大學之定義，僅為該法規範對象之界定，並無意壟斷名稱之專用權，況終身學習法若有意授予直轄市及縣（市）政府辦理社區大學之獨占權，應有類似郵政法第六條明定除中華郵政公司以外，他人不得從事郵政業務，以及同法第四十條對違法者加以處罰之規定，然遍查終身學習法及施行細則，並無類此處罰民間團體自行辦理社區大學之規定即明。又終身學習法第四條第二項及第五條規定分別載有「各級主管機關應依前項規定．．．提供有系統、多元化之學習機會。」、「為促進居民終身學習，各級地方政府應結合民間非營利機構、組織及團體，並依該地區既有各類終身學習活動，以促進多元之終身學習機會，並非有意使各地方之終身學習機構於立法後全由直轄市或縣（市）政府所壟斷，全然扼殺民間自主興辦終身學習機構之活力。原審判決以終身學習法第四條第一項、第二項、第五條及第九條等規定，逕推論社區大學僅得由直轄市或縣、市政府辦理，其他民間團體不得為之，顯有適用法規不當之違法。㈣承上所述，終身學習法並未授予直轄市及縣（市）政府辦理社區大學之獨占權，則上訴人以自身名義辦理社區大學，並對外招生、收費、授課，並無違法可言。而上訴人曾參與被上訴人委託辦理社區大學之招標程序並未得標乙事，其效果僅限於上訴人不得以「台中市社區大學」名義對外招生，且無法獲得台中市政府之行政協助。再者，終身學習法第九條所謂「．．．（社區大學）其設置、組織、師資、課程、招生及其他相關事項，由各級政府自定之。」乃因該類社區大學係由縣（市）政府辦理，至於非由直轄市、縣（市）辦理之社區大學或其他終身學習機構，當無受其限制之理。況上訴人早於終身學習法公佈施行前，即已自行開始辦理終身學習推廣事業，且以辦理社區大學、推廣終身學習教育為成立宗旨，而上訴人以「中華終身學習社區大學」名義招生，亦未有使一般人誤認為係經台中市政府委託辦理之虞，亦難謂上訴人有「未經核准擅自辦理招生」。原審判決誤認終身學習法有關社區大學之規定，乃限制民間團體自行辦理社區大學之意，致論斷上訴人以自身名義招身有構成違法行為，顯屬適用法規不當。㈤依補習及進修教育法第三條規定可知該法規範之對象分別為國民補習教育、進修教育與短期補習教育，而前二者按照同法第十五條規定，於修業期滿成績及格後，均得領取畢業證書，具有同級、同類學校之畢業資格，然短期補習教育按同法第六條規定，係「由學校、機關、團體或私人辦理」，並區分「技藝補習班及文理補習班二類；修業期限為一個月至一年六個月。」修業期滿並無授予畢業證書，是上訴人所辦理之社區大學，充其量僅可能以「類似短期補習教育」，納入補習及進修教育法之管理範圍。又同法第二十四條第一項規定所稱「未依法申請核准立案，而以補習班或類似補習班名義擅自招生者，由直轄市、縣(市)主管教育行政機關命其立即停辦，．．．」乃適用於短期補習教育，係指未按同法第九條第四款「由直轄市、縣(市)主管教育行政機關核准」之情形，而短期補習教育之所以需要接受地方主管教育行政機關高密度之監督管理，乃因其以營利為目的，行政機關基於保障民眾之權益，有必要就此類短期補習教育之「設備與管理、師資、費用之收繳方式、班級人數及學生權益之保障」等事項進行審核。上訴人所興辦之社區大學有別於一般短期補習班，並非以營利為目的，所開之多數課程僅收取基本費用，僅較其他社區大學略高不到五元或十二元，實因上訴人辦學全部自籌經費，未受政府任何行政或經費支援所致。原審判決論理邏輯全然忽視補習及進修教育法規範之短期補習教育係指具高度營利性質之補習班，而上訴人所辦理者為非營利性之終身教育學習機構，並無該法之適用，否則目前由各縣市政府委託辦理之社區大學，均應受補習及進修教育法之規範，以北市萬華社區大學、新店崇光社區大學與青草湖社區大學為例，此等機構亦有開設「拼布、中國服與時裝藝術」、「傳統戲曲: 黃梅 戲篇」．．．等課程，是該等社區大學所從事者均應屬補習及進修教育之招生行為，然其均未按照同法第九條四款規定經地方主管教育行政機關核准設立，是否亦應以同法第二十四條規定加以處罰？至被上訴人自本件爭訟發生時起，即一再主張處罰上訴人之目的係「為避免未立案補習班群起效尤，以終身學習為名，競相以社區大學名義從事招生、收費、授課等補習教育行為」，可見其所欲管制者，乃以營利為目的之短期補習教育事業。然如前述，上訴人所興辦之社區大學與一般營利性質之補教業有顯著區隔，是被上訴人以防弊之目的，作成令上訴人停辦社區大學之行政處分，顯屬多慮，且亦已違反行政程序法第七條規定之比例原則。綜上，原審判決之論理實屬謬誤，從而認定被上訴人以補習及進修教育法第二十四條規定，對上訴人作成不利處分並無違誤云云，顯然亦屬適用法規不當之違法判決。請求廢棄原判決等語。
六、本院查:㈠憲法第162條規定：「全國公私立之教育文化機關，依法律
受國家之監督。」第167條規定：「國家對於左列事業或個人，予以獎勵或補助：一、國內私人經營之教育事業成績優良者。二、僑居國外國民之教育事業成績優良者。三、於學術或技術有發明者。四、從事教育久於其職而成績優良者。」足見國內私人經營之教育事業必須符合法律規定，且成績優良者，始應由國家予以獎勵或補助。次按終身學習法第3條第5款規定：「社區大學：指在正規教育體制外，由直轄市、縣（市）主管機關自行或委託辦理，提供社區居民終身學習活動之教育機構。」又依補習及進修教育法第3條規定：「補習及進修教育區分為國民補習教育、進修教育及短期補習教育三種；凡已逾學齡未受九年國民教育之國民，予以國民補習教育；已受九年國民教育之國民，得受進修教育；志願增進生活知能之國民，得受短期補習教育。」其中國民補習教育、進修教育按照同法第15條規定，於修業期滿（或修滿規定學分）成績及格後，均由學校給予畢業證書（或學位證書），具有同級、同類學校之畢業資格，然短期補習教育按同法第6條規定，係「由學校、機關、團體或私人辦理」，並區分「技藝補習班及文理補習班二類；修業期限為一個月至一年六個月」，修業期滿並無授予畢業證書，依同法第9條第4款規定，短期補習班之之設立，由直轄市、縣（市）主管教育行政機關核准。復依同法第24條規定：「未依法申請核准立案，而以補習班或類似補習班名義擅自招生者，由直轄市、縣（市）主管教育行政機關命其立即停辦，並公告之；其所使用之器材、設備得沒入；其負責人處新臺幣五萬元以上二十五萬元以下罰鍰，經處罰鍰後仍不遵令停辦者，得按日連續處罰。依前項規定所處罰鍰，經限期繳納，屆期仍未繳納者，由直轄市、縣（市）主管教育行政機關移送強制執行。」所謂類似補習班名義，即名義上雖非補習班，但實質上為補習班之情形。本件上訴人招生之課程，計有「閩南語唐詩欣賞吟唱夏令營」、「客語英語會話研習班」、「美語童畫創意開發班」、「親子書法研習班」、「拼布班」、「押花班」、「易經測字學班」、「桌球培訓班」、「健康瑜珈」、「健康指壓研習」、「健康指壓密集職業班」、「圍棋研習」、「電腦丙級證照班」、「現代美學」、「太極拳」等，其內容實質上與以補充國民生活知識、傳授實用技藝為主之「短期補習教育」，並無差異，自應納入補習及進修教育法之管理範圍。是上訴人既非被上訴人自行或委託辦理，提供社區居民終身學習活動之教育機構，自不得以「社區大學」名義辦理招生；且未依法申請核准設立補習班，竟以「中華終身學習社區大學」、「中華長青社區大學」名義辦理招生，實質上從事短期補習教育，即觸犯補習及進修教育法第24條之規定。原審以上訴人從事實質上屬補習及進修教育之招生行為，自不因其使用社區大學名義，而可不受補習及進修教育法之規範，從而被上訴人依前揭補習及進修教育法第24條規定，命其立即停辦招生、授課行為，自無不合等語為由，將原訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，經核認事用法均無違誤，亦無違憲法第167條獎助民間興學之意旨。
㈡上訴意旨雖主張補習及進修教育法規範之短期補習教育係指
具高度營利性質之補習班，而上訴人所辦理者為非營利性之終身教育學習機構，並無該法之適用云云，惟按補習及進修教育法第1條規定：「補習及進修教育，以補充國民生活知識，提高教育程度，傳授實用技藝，培養健全公民，促進社會進步為目的。」足見補習及進修教育，包括短期補習教育，並非以營利為目的，乃具有高度公益性質，即使私立短期補習班亦非專以營利為目的，仍負有其社會責任。故上訴人尚難以其開辦之課程收費低廉，並非以營利為目的為由，而主張其招生行為可不受補習及進修教育法之規範。
㈢綜上所述，原審判決並無適用法規不當之違法，上訴論旨，
仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國95年4月13日
第三庭審判長法官趙永康
法官鄭淑貞法官侯東昇法官黃淑玲法官林文舟以上正本證明與原本無異中華民國95年4月14日
書記官彭秀玲