裁判字號：臺中高等行政法院95年訴字第537號判決
裁判日期：民國95年11月30日
裁判案由：飲用水管理條例
臺中高等行政法院判決
95年度訴字第00537號原告甲○○被告苗栗縣政府代表人乙○○訴訟代理人丁○○
丙○○上列當事人間因飲用水管理條例事件，原告不服行政院環境保護署中華民國95年8月14日環署訴字第0950033727號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：緣原告未經主管機關許可擅自在其所有坐落苗栗縣○○鎮○○段1885-3、1885-10地號私有土地（以下稱系爭土地）進行開挖整地，經被告所屬環境保護局（以下稱環保局）於民國（以下同）95年2月6日派員會同農業局、苗栗縣卓蘭鎮公所等單位人員前往稽查，並通知原告到場，確認上開土地屬「鯉魚潭水庫飲用水水源水質保護區」內，原告有非法從事開墾土地，污染水源水質之行為，違反飲用水管理條例第5條第1項規定，被告乃依同條例第20條規定裁處罰鍰新臺幣（以下同）10萬元，並禁止為污染水源水質之行為。原告不服，向行政院環境保護署提起訴願，遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之陳述：㈠原告部分：
⒈被告及訴願決定認原告有開墾土地之行為，實屬誤認，
原告於系爭土地一向種植楊梅，受九二一地震、七二水災等天然災害後，發生土地崩塌、水土流失之情事，原告於90年間曾向被告申請簡易水土保持及實施整地、中耕除草、修築作業道等工程，分別經被告90年4月26日府農保字第90000034207號、90年7月3日府農保字第9000055751號函核准，原告即鳩工施作包括溝渠整修之工作，其目的在於避免土石崩塌損害之擴大，亦有保護水源之作用，若不實施適當之水土保持措施，則會造成土石崩塌流失，反而影響水源水質，原告所為並非開墾行為，95年2月6日現場會勘時，原告雖欲詳為說明施作之緣由及具體情況，惟到場之公務員不願費時聆聽即作成原處分。
⒉系爭土地上原有溝渠，因天災而遭流洩之土石掩埋，原
告係將鄰近土地之土石移置於原有溝渠旁，長約12米而內低外高，有利排水，並防止土石之繼續流失，客觀上對於「鯉魚潭水庫飲用水水源水質保護區」之水土保持及水源維護具有正面之功能，原告於填土處及挖土處均保持原貌，並未改變為其他用途。
⒊被告曾於95年2月20日寄發陳述意見通知書，通知原告
七日內陳述意見，原告立即於同年月24日提出陳述意見書，被告就原告陳述之意見完全不採，至難甘服。
⒋依據飲用水管理條例第5條第3項規定：「前項第1款至
第9款及第12款之行為，為居民生活所必要，且經主管機關核准者，不在此限。」另依行政院環境保護署90年8月24日（90）環署水字第0052408號函釋示：「‧‧‧‧其中所稱『為居民生活所必要』，係指居住於飲用水水源水質保護區或取水口一定距離內之居民，如為其生活所必要之疏浚、防洪、環境生態改善、流域水資源經營管理等，而進行土石採取行為，且經主管機關核准者，則不在此限。」原告之施作係屬被告核准函所明示許可工程，應認原告之行為係經被告核准，且確屬保護土石所必要，對於水質水源之保護有正面之功能，被告未查，遽為處罰，實有不當。
⒌民法第150條第1項規定：「因避免自己或他人生命、身
體、自由或財產上急迫之危險所為之行為，不負損害賠償之責。但以避免危險所必要，並未逾越危險所能致之損害程度為限。」原告施作水土保持亦係因豪大雨造成山區土石崩落之緊急危險，如不採取必要措施，將更容易有龐大土石崩塌，非但危及於原告財產，亦影響水質公益甚鉅，原告之行為應屬不罰。
⒍原告為利排水，把易因水流匯集之地區，將土堆增高一
定方向及高度，以防免豪雨季節時，積水泛濫沖蝕泥土至下游水源區，使豪雨之水流能引至原應水流之方向，乃係於無礙水土保持之處採取土石施作水土保持工程，並未在其上為任何種植作物之行為，現況為自然雜草叢生，絕不應認係一般為種植作物之開墾土地。
⒎又按「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情
節，得減輕或免除其處罰。」「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益並得考量受處罰者之資力。依本法規定減輕處罰時，裁處之罰鍰不得逾法定罰鍰最高額之二分之一，亦不得低於法定罰鍰最低額之二分之一；同時有免除處罰之規定者，不得逾法定罰鍰最高額之三分之一，亦不得低於法定罰鍰最低額之三分之一。但法律或自治條例另有規定者，不在此限。」，行政罰法第8條、第18條第1項及第3項亦有規定。退萬步言，倘認原告係在「鯉魚潭水庫飲用水水源水質保護區」內非法從事開懇土地，亦請審酌原告係為下游農地俾免水流沖向作物造成嚴重損害之避免緊急危難之不得已做法，於主管機關礙於經費預算情形，未能及時於該地埋設排水或引水道，不得不為保全農作物而為堆土成引水道之行為，並非破壞水土保持之惡行，且原告世代務農，教育程度不高，果樹種植販售利潤日漸微薄等情形下，課以10萬元之裁罰罰鍰確屬過苛，請依前開行政罰法之規定，撤銷原處分及訴願決定，並予免除或減輕處罰云云。
㈡被告部分：
⒈本案係屬經濟部水利署中區水資源局於94年11月21日水
中鯉字第09431002740號函被告：「發現卓蘭鎮鎮民甲○○先生於集水區內（西坪里西坪70號附近）疑作開發整地情形，如遇豪雨恐將造成坡面沖蝕影響水庫水質，並檢附照片2張」；被告所屬農業局於95年1月25日府農保字第0950013045號函原告並副知環保局訂於95年2月6日現勘，環保局遂於95年2月6日派員會同農業局、卓蘭鎮公所及原告進行現勘，查獲原告於鯉魚潭水庫飲用水水源水質保護區內之系爭土地，進行「非法開墾土地」（未經主管機關同意擅自開挖整地），有照片為證。又農業局於95年2月13日府農保字第0950018130號函環保局：「甲○○君座落於本縣○○鎮○○段1885-3、1885-10地號等2筆土地，未經申請核准擅自開挖整地乙案，因位於鯉魚潭飲用水水源水質保護區內，涉嫌違反飲用水管理條例與山坡地保育法，依法應從一重處罰，移請本縣環保局依本權責妥處。」故環保局依據飲用水管理條例第5條第1項規定，爰依同條例第20規定裁處原告10萬元，並通知禁止該行為。
⒉原告主張於90年間曾向被告申請簡易水土保持及實施整
地、中耕除草、修築作業道等工程，分別經被告90年4月26日府農保字第90000034207號、90年7月3日府農保字第000055751號函核准。惟環保局係於95年2月6日會同稽查，距離上述2函（90年）時間已久，稽查當時原告開挖整地事實明確。原告於環保局95年2月6日稽查時、95年2月24日之陳述意見書、95年3月28日之申訴書皆未出示相關單位核准開墾土地之文件。
⒊原告另主張依據飲用水管理條例第5條第3項規定及行政
院環境保護署90年8月24日（90）環署水字第0052408號函釋示指摘原處分不當，惟查原告開墾土地之行為不符合上述函釋中「為居民生活所必要」之情形又未經主管機關核准，故原告之主張不當。
⒋原告又依民法第150條第1項規定，主張其行為應屬不罰
，惟查，九二一地震發生於00年0月00日、七二水災發生於00年0月0日，被告稽查日期為95年2月6日與前述災害所發生日期已相隔約1年至6年之久，並無原告所述之因豪大雨造成山區土石崩落之緊急危險等情形，況且本案為行政罰，無涉民法第150條規定。
⒌為確保民眾飲用水水源水質，提昇公眾飲用水品質，維
護國民健康，保障民生用水，環保局依據飲用水管理條例第5條規定及被告87年9月15日公告「苗栗縣永和山水庫、田美、明德水庫、鯉魚潭水庫等4處飲用水水源水質保護區」所公告列管12項污染水源水質禁止之行為加強稽查；被告為防制污染及危害水源水質之情事一再發生，加強轄區內飲用水水源水質保護區稽查及管制工作，就本件原處分並無不當，請判決駁回原告之訴等語。理由
一、按飲用水管理條例第5條第1項規定：「在飲用水水源水質保護區或飲用水取水口一定距離內之地區，不得有污染水源水質之行為。」同條第2項規定：「前項污染水源水質之行為係指：一、非法砍伐林木或開墾土地。‧‧‧。」同法第20條規定：「違反第5條第1項規定者，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰，並通知禁止該行為。」
二、本件原告所有坐落苗栗縣○○鎮○○段1885-3、1885-10地號土地，經被告所屬環保局於95年2月6日會同被告所屬農業局、苗栗縣卓蘭鎮公所等單位人員並通知原告至現場勘查，發現原告所有系爭土地位於鯉魚潭水庫飲用水水源水質保護區內，未經主管機關許可，即擅自僱用挖土機開挖整地，有勘查時之採證照片10張及苗栗縣環保局飲用水管理稽查紀錄，附在原處分卷可稽，並為原告所不爭。次查被告87年9月15日87府環二字第8708000432號公告：「主旨：公告苗栗縣永和山水庫、田美、明德水庫、鯉魚潭水庫等4處飲用水水源水質保護區。‧‧‧鯉魚潭水庫飲用水水源水質保護區—鯉魚潭水庫大壩以上集水區稜線內所涵蓋地區」，此亦有該公告、保護區界圖及苗栗縣○○鎮○○段1885-3、1885-10地號地籍圖謄本等附在原處分卷，足資證明原告所有系爭土地在該鯉魚潭水庫飲用水水源水質保護區內，原告對此事實亦不爭執；從而，原告未經申請許可擅自僱用挖土機開挖整地，依首揭飲用水管理條例第5條第2項規定即屬污染水源水質之行為，被告依據同條例第5第1項、第20條之規定裁處原告罰鍰新臺幣10萬元罰鍰，並禁止其污染水源水質之行為，揆諸首揭法條規定，並無不合。
三、原告起訴主張：系爭土地上原有溝渠，因受921地震及七二水災等天然災害後，發生土地崩塌、水土流失之情事，原告於90年間曾向被告申請簡易水土保持及實施整地、中耕除草、修築作業道等工程，分別經被告90年4月26日府農保字第90000034207號、90年7月3日府農保字第9000055751號函核准，原告即鳩工施作包括溝渠整修之工作，其目的在於避免土石崩塌損害之擴大，亦有保護水源之作用，若不實施適當之水土保持措施，則會造成土石崩塌流失，反而影響水源水質，且依行政院環境保護署90年8月24日（90）環署水字第0052408號函釋示：「‧‧‧‧其中所稱『為居民生活所必要』，係指居住於飲用水水源水質保護區或取水口一定距離內之居民，如為其生活所必要之疏浚、防洪、環境生態改善、流域水資源經營管理等，而進行土石採取行為，且經主管機關核准者，則不在此限。」原告係將鄰近土地之土石移置於原有溝渠旁，所施作者包括溝渠整修之工作，其目的在於避免土石崩塌損害之擴大，亦有保護水源之作用，原告係為下游農地俾免水流沖向作物造成嚴重損害之避免緊急危難，不應認係一般為種植作物之開墾土地，依民法第150條之規定，不應處罰云云。
四、惟查飲用水管理條例第5條明定在飲用水水源水質保護區內，不得有從事非法砍伐林木或開墾土地之行為，其違反者，即應據依同條例第20條之規定處罰。次按921震災，係發生於00年，72水災係發生於00年，距95年2月6日原告被查獲開挖整地之時間甚久，原告開挖整地時，並無因豪大雨造成山區土石崩落之緊急危險等情形，自無民法第150條所定之避免緊急危難之事由。原告於90年間獲准在系爭土地上作簡易水土保持及實施整地、中耕除草、修築作業道等工程，此種簡易水土保持、中耕除草、修築作業道等工程，不應拖延將近5年尚未完成，故原告以其曾於90年間獲准整地為由，主張其整地係經申請許可，亦屬卸責之詞，且原告於90年間作簡易水土保持尚知應向被告申請，則其此次未經申請許可，即在飲用水水源水質保護區內僱請挖土機挖掘土石整地，已如前述，被告依首揭規定裁處新臺幣10萬元罰鍰，自無違法。再查行政院環保署90年8月24日（90）環署水字第0052408號函釋意旨，亦指明居民生活所必要之開挖整地，以經主管機關核准者，始免受罰，本件原告未申請許可，即為開挖整地之行為，核與行政院環保署上開解釋所規定之情節不符，原告據以主張免責，亦屬無據。至原告聲請本院履勘現場一節，經查原告未申請主管機關或目的事業主管機關許可，即於其所有位於鯉魚潭水庫飲用水水源水質保護區內之土地進行開挖整地，縱如原告所言，係為挖掘排水溝，亦非法之所許，是原告聲請履勘現場，即無必要，併予敘明。
五、綜上所述，本件原處分並無不法，訴願決定予以維持亦無不當，原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國95年11月30日
第三庭審判長法官王茂修
法官莊金昌法官林金本以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中華民國95年11月30日
書記官蔡騰德