高雄高等行政法院90年度訴字第1607號判決

裁判字號：高雄高等行政法院90年訴字第1607號判決

裁判日期：民國90年11月30日

裁判案由：水污染防治法

高雄高等行政法院判決九十年度訴字第一六０七號
原告甲○○即自強牧訴訟代理人乙○○
己○○戊○○被告雲林縣政府代表人丙○○縣長訴訟代理人庚○○
丁○○右當事人間因水污染防治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國九十年五月三十一日（九０）環署訴字第００一六０八七號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實
甲、事實概要：緣原告從事畜牧業，廢（污）水未經有效處理、繞流排放於地面水體。被告所屬環境保護局接獲人民陳情，於民國（下同）八十九年十一月二十日九時三十分派員前往稽查發現，乃拍照存證後，由被告據以裁處新台幣（下同）六萬元罰鍰，並限期於八十九年十二月二十日前改善完成（八十九年十二月十二日八九府環二字第八九三六０三一九五０號函），屆期原告未依水污染防治法第五十四條規定檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件向被告報請查驗，被告依法自改善期限屆滿之翌日起（八十九年十二月二十一日）至原告檢具證明文件送達日止（八十九年十二月二十六日）執行按日連續處罰，計六日，每日處罰六萬元，合計共處三十六萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，乃提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明：求為判決如主文所示。
二、被告聲明：求為判決原告之訴駁回。
丙、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
(一)、按「有行政程序之當事人能力者如下：１、自然人；２、法人；３、非法
人之團體設有代表人或管理人者；４、行政機關；５、其他依法律規定得為權利義務主體者。」行政程序法第二十一條定有明文。經查本件被告以原告「排放廢水並經通知限期改善，屆期未檢具相關文件報請查驗，視為未改善完妥，處按日連續處罰。」而科處原告罰鍰共計三十六萬元，惟原告自強牧場為個人投資之牧場，並非法人，亦非非法人團體，法律亦無規定得為權利義務主體，依據前開規定，原告並無行政程序之當事人能力，被告機關以一無行政程序當事人能力之自強牧場為行政處分對象，其行政處分顯然違法。
(二)、次按水污染防治法第四十三條有關「按日連續處罰」之規定係屬執行罰性
質，有行政法院八十年判字第一一四二號判決、八十一年判字第二０八七號判決可參，其立法意旨，乃在藉連續處罰迫使受處分人履行義務，換言之，在未履行其義務前始有連續處罰之必要，如義務人已履行其義務即無連續處罰之必要，行政法院八十三年判字第二三三０號判決亦謂「水污染防治法第三十八條規定『屆期仍未完成改善者，按日連續處罰』應屬執行罰性質，以按日連續處罰，作為督促行為人完成改善之手段。而非以行為人繼續違反第七條第一項或第八條規定行為為處罰對象。故如主管機關於行為人未完成改善前，怠於盡其輔導、督促行為人改善之權責，迨行為人已申報完成改善後，主管機關始行使其職權，開單就限令改善期滿後，申報完成改善前之期間內，按日連續處罰，顯已失其督促將來改善之意義，不能不謂為權力之濫用，依行政訴訟法第一條第二項規定，自屬違法。」本件被告限原告於八十九年十二月二十日前改善完成，卻於八十九年十二月二十六日被告接獲原告之修補完成申請書後，在九十年二月一日以原告屆期未檢具相關文件報請查驗，視為未改善完妥，而按日連續處罰，其處罰顯已失其督促將來改善之意義，不能不謂為權力之濫用，依現行行政訴訟法第四條第二項「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」之規定，原處分機關對原告所為連續處罰之行政處分，自屬違法。
(三)、水污染防治法施行細則第六十四條第一款固規定「本法：：：第四十三條
：：所稱按日連續處罰，其起算日依左列規定：１、未於改善期限屆滿前檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗者，自改善期限屆滿之翌日起算；２：：：。」惟上開條文乃係就連續處罰起算日所為之規定，其適用以有連續處罰必要性為前提。又同法施行細則第六十五條規定「事業或污水下水道系統於本法：：：第四十三條：：：按日連續處罰中，經完成改善，並檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件送達主管機關之翌日起，暫停開具處分書。經主管機關查驗結果未符合規定者，自前項暫停開具處分書日起，再行開具處分書，繼續按日連續處罰；其經主管機關查驗符合規定者，自前項暫停開具處分書日起，停止按日連續處罰。」係針對連續處罰中報請查驗，視查驗是否符合規定而決定應否繼續處罰之規定。本件被告係在原告報請查驗後，始對原告科處連續處罰，顯已失其督促將來改善之意義，故原處分機關對原告科處連續罰鍰並無必要，且本件並非在連續處罰中報請查驗，因此，前揭水污染防治法施行細則第六十四條、第六十五條於本件並無適用餘地。
二、被告主張之理由：
(一)、按行政程序法所謂當事人能力者，指係得作為程序法律關係主體之法律上資
格而言。原告為具有民法第十二條之完全行為能力人（成年之自然人）其得獨立以法律行為，因而取得權利負擔義務之能力之人，殆無疑義。復查原告係依據畜牧法第一條、第五條、第六條、第七條規定登記有案之牧場負責人，亦為水污染防治法第二條第七款規定之事業，其居於行政程序法中當事人能力，更為明確。
(二)、被告於八十九年十一月二十日派員前往稽查，發現原告廢水繞流排放（廢水
未經其正常操作時應流經之處理設施單元而排放），被告依水污染防治法第十八條之規定，並爰依同法第四十三條規定，處陸萬元罰鍰，並限期於八十九年十二月二十日前完成改善。依據水污染防治法第十八條規定：「事業水污染防治措施及排放廢（污）水管理辦法，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之。」及第四十三條規定：「違反第十八條所定辦法者，處新台幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰；：：：。」又依水污染防治措施及排放廢（污）水管理辦法第五十四條規定：「廢（污）水不得繞流排放。但有左列情形之一者，不在此限：（１）、緊急情形非以繞流排放不足以搶救人或處理設施者。（２）、廢（污）水處理設施發生故障。（３）、事業無繞流以外之適當替代方法，執行例行維護污染防治設備者。（４）、有第十二條情形者。前項第一款及第二款情形，事業應於繞流排放發生後，三小時內向主管機關報告，並將繞流排放情形紀錄於故障紀錄簿中；有前項第三款情形者，應於實施維護污染防治設備十日前向主管機關報告」，另同法施行細則第六十四條第二款規定：「本法第四十三條所稱按日連續處罰，其起算日依左列規定（１）、未於改善期限屆滿前檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗者，自改善期限屆滿之翌日起算。（２）、於改善期限屆滿前，檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗者，認其未完成改善者，自改善期限屆滿翌日起算，主管機關於改善期限屆滿後進行查驗，認其未完成改善者，自查驗日起算及第六十五條規定：
「事業：：於本法第四十三條：：按日連續處罰中，經完成改善，並檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件，送達主管機關之翌日起，暫停開具處分書。經主管機關查驗結果未符合規定者，自前項暫停開具處分書日起，再行開具處分書，繼續按日連續處罰；其經主管機關查驗符合規定者，自前項暫停開具處分書日起，停止按日連續處罰。」
(三)、按水污染防治法第四十三條規定之按日連續處罰，其立法目的在課受處分人
應依通知於限期內改善，對不遵行改善者，即按日連續處罰至遵行改善為止。又水污染防治法第五十四條就改善期限屆滿前未檢具有關文件報請主管機關查驗者，「視為」未完成改善，即擬制原告仍有廢水未經有效處理、繞流排放於地面水體，縱原告確於期限屆滿前改善完妥，未依上開規定將相關文件送達主管機關報請查驗前，即難謂完成改善，此為法律所明定。
(四)、原告承認污水處理設備損壞污水外流，表示係因九二一地震及其餘震所致，
排放屬實，被告依法處分並無不當。並限期於八十九年十二月二十日前改善完成，原告於限期屆滿仍未依規定檢具證明文件「送達」本府報請查驗，被告自當依改善期限屆滿之翌日起（八十九年十二月二十一日）至送達之日（十二月二十六日）按日開立處分書，計六日，每日六萬元，合計三十六萬元，被告依法辦理並無不合。
(五)、原告一再陳述其污水處理設備受損，係八十八年九月二十一日地震所損壞，
事發後迄稽查時，歷經一年又二個月未見積極修護亦從未向被告所屬環保局報備，此期間屢遭民眾陳情偷排廢水造成污染，環保局亦不定期稽查勸導，顯見該場始終未盡環境保護之責，其所謂積極亦係推託之詞。
(六)、原告為畜牧法規範之牧場，為領有牧場登記證之畜牧業，依該法第五條規定
，畜牧場登記應具有下列條件：負責人或主要管理人員須具有職業學校以上畜牧、獸醫或畜牧科系畢業或：：受專業訓練：：或具有二年以上工作經驗者。原告從事大規模養豬事業多年（十年以上），農業主管機關亦每年編列經費輔導，法令講習並補助業者設置畜牧廢水防治污染設備經費（每頭豬三百元），原告應已熟諳法令及廢水操作規定，理應盡事業主社會及善良管理之責任，豈可因違反法令，即指摘被告機關怠於輔導之責？
(七)、原告起訴意旨指被告於報請查驗後，始按日連續處罰，有權力濫用之情形，
此全係原告卸責之詞，被告機關係於八十九年十二月二十日限期改善截止日，原告仍未履行法規明文規定課予之義務（未報請查驗），始於期限屆滿之翌日（十二月廿一日）至廿六日，依水污染防治法規定處以按日連續處罰，完全係依法行政，絕無權力濫用之情事。
(八)、環境為國家的未來，人類的希望，水污染防治法第一條明定，國家為確保水
資源之清潔，以維護生態體系，改善生活環境，增進國民健康為首揭法條，亦為揭櫫保護環境之最高原則，原告將未經處理程序之原廢水繞流排放（即俗稱的偷排廢水）於溝渠中，由現場照片顯示呈烏黑可怖情形，其對環境、水質、人類健康危害至為嚴重，因之保護環境，彰顯法紀，誠實刻不容緩之事。
(九)、綜上所述，原告從事大規模養豬事業，為水污染防治法列管之畜牧業，依法
應妥善處理廢水，其藉故排放廢污水，污染環境甚巨，被告所為之處分，依法有據並無不合，請駁回原告之訴訟，以維法紀。
理由
一、按自然人有行政程序之當事人能力，行政程序法第二十一條第一款定有明文。查本件原告係自強牧場登記之負責人，自強牧場係原告所獨資經營等情，業據原告於本院審理中供述明確，揆諸前揭說明，則原告自具有行政程序法中之當事人能力，合先述明。
二、本件原告起訴主張：按水污染防治法有關「按日連續處罰」之規定係屬執行罰性質，其立法意旨，乃在藉連續處罰迫使受處分人履行義務，在未履行其義務前始有連續處罰之必要，如義務人已履行其義務即無連續處罰之必要，本件被告限原告於八十九年十二月二十日前改善完成，卻於八十九年十二月二十六日被告接獲原告之修補完成申請書後，在九十年二月一日以原告屆期未檢具相關文件報請查驗，視為未改善完妥，而自十二月二十一日起至同月二十六日止按日連續處罰每日六萬元，其處罰顯已失其督促將來改善之意義，係權力之濫用，該處分自屬違法等語；被告則以：水污染防治法第四十三條規定之按日連續處罰，其立法目的在課受處分人應依通知於限期內改善，對不遵行改善者，即按日連續處罰至遵行改善為止，又水污染防治法第五十四條就改善期限屆滿前未檢具有關文件報請主管機關查驗者，「視為」未完成改善，即擬制原告仍有廢水未經有效處理、繞流排放於地面水體，縱原告確於期限屆滿前改善完妥，未依上開規定將相關文件送達主管機關報請查驗前，即難謂完成改善，此為法律所明定；原告承認污水處理設備損壞污水外流，表示係因九二一地震及其餘震所致，排放屬實，被告依法處分並無不當，並限期於八十九年十二月二十日前改善完成，原告於限期屆滿仍未依規定檢具證明文件「送達」被告報請查驗，被告自當依改善期限屆滿之翌日起八十九年十二月二十一日至送達之日十二月二十六日按日開立處分書，計六日，每日六萬元，合計三十六萬元，被告依法辦理並無不合等語置辯。
三、本件原告從事畜牧業，廢污水未經有效處理、繞流排放於地面水體，被告所屬之環境保護局接獲人民陳情，於八十九年十一月二十日九時三十分派員前往稽查發現，乃拍照存證後，由被告據以裁處六萬元罰鍰，並限期於八十九年十二月二十日前改善完成（八十九年十二月十二日八九府環二字第八九三六０三一九五０號函），屆期原告未依水污染防治法第五十四條規定檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件向被告報請查驗，被告乃依水污染防治法第十八條、第四十三條之規自改善期限屆滿之翌日起（八十九年十二月二十一日）至原告檢具證明文件送達日止（八十九年十二月二十六日）予以執行按日連續處罰，計六日，每日處罰六萬元，合計共處三十六萬元罰鍰，固非無據。惟查：
（一）、按水污染防治法第四十三條規定：「違反第十八條所定辦法者，處新台幣六
萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰；：：：。」，其中「屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰」之規定，其性質上係屬行政執行罰（最高行政法院八十年度判字第一一四二號、八十四年度判字第八四０號判決參照）。行政執行罰之目的乃在督促義務人「將來」義務之履行，並非對「過去」行為之處罰，故於義務人已申報完成改善，並經檢驗合格後，主管機關即已失去督促將來改善的意義，其再為處罰已無法令之授權目的（授權主管機關處執行罰以督促羲務人履行義務）之情事存在，自不得再就改善前義務人之違法行為予以處罰（最高行政法院八十九年度判字第二五七三號、三四一五號判決參照）。經查本件被告於八十九年十一月二十日派員前往稽查，發現原告廢水繞流排放，被告乃依水污染防治法第十八條之規定，及依同法第四十三條規定科處陸萬元罰鍰，並限期原告於八十九年十二月二十日前完成改善，原告於同月二十六日提出修補完成申請書等情，為兩造所不爭執，堪信為真實。是被告若欲依據水污染防治法第四十三條之規定，對被告按日連續處罰，依前述說明，自須從原告屆期仍未完成改善之同年十二月二十一日起按日執行，以督促原告改善，詎被告竟拖延至九十年二月一日始行使職權，回溯至八十九年十二月二十一日起按日連續處罰，以「行政執行罰」之意義與作用，依前揭說明，似不無濫用權力之嫌。
（二）、次按「本法第四十三條所稱按日連續處罰，其起算日依左列規定（１）、未
於改善期限屆滿前檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗者，自改善期限屆滿之翌日起算。（２）、於改善期限屆滿前，檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗者，認其未完成改善者，自改善期限屆滿翌日起算，主管機關於改善期限屆滿後進行查驗，認其未完成改善者，自查驗日起算及第六十五條規定：「事業：：於本法第四十三條：：按日連續處罰中，經完成改善，並檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件，送達主管機關之翌日起，暫停開具處分書。經主管機關查驗結果未符合規定者，自前項暫停開具處分書日起，再行開具處分書，繼續按日連續處罰；其經主管機關查驗符合規定者，自前項暫停開具處分書日起，停止按日連續處罰。」水污染防治法施行細則第六十四條第二款、第六十五條固均定有明文。惟上開水污染防治法施行細則第六十四條第二款乃係就應依水污染防治法第四十三條連續處罰時，對其起算日所為之規定，其適用以符合連續處罰之規定為要件。又同法施行細則第六十五條係針對連續處罰中受處分人報請查驗時，處分機關應視查驗是否符合規定而決定應否繼續處罰之規定。然如前述，本件被告係在原告完成改善報請查驗後，始對原告科處連續處罰，顯已失其督促將來改善之意義，故本件原告尚不符合按日連續處罰之要件，且本件原告非已在被連續處罰中報請查驗，因此，前揭水污染防治法施行細則第六十四條、第六十五條於本件亦無適用餘地。
四、綜上所述，本件原告於八十九年十二月二十六日提出申請完成改善並經查驗合格後，被告遲至之九十年二月一日始溯及八十九年十二月二十一日起至同月二十六日止按日連續處罰原告每日六萬元罰鍰，自與水污染防治法第四十三條之立法目的不符，而於法不合。訴願決定予以維持原處分，亦有可議，原告起訴意旨據以指摘，為有理由，自應以予撤銷。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項前段，第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十年十一月三十日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官林茂權法官江幸垠法官戴見草右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中華民國九十年十一月三十日
法院書記官藍慶道