裁判字號：最高行政法院100年判字第310號判決
裁判日期：民國100年03月10日
裁判案由：土地徵收
最高行政法院判決
100年度判字第310號上訴人 蘇進添
蔡昌禮 連文福 連 潘鏬妹 連向瑞妹 連文海 歐徐梅英 歐道州 李阿全 劉 張星妹 劉仁斌 劉仁良 黃現峰 黃邱阿桂 歐芝蘭 （即 歐道興 之承受訴訟人） 歐雅綺 （即歐道興之承受訴訟人） 歐思佳 （即歐道興之承受訴訟人） 歐思妶 （即歐道興之承受訴訟人）兼上二人法定代理人 王惠萍 （即歐道興之承受訴訟人）共同訴訟代理人 陳垚祥 律師被上訴人內政部代表人 江宜樺
參加人桃園縣政府代表人 吳志揚 訴訟代理人 鍾凱勳 律師
孫千蕙 律師上列當事人間土地徵收事件，上訴人對於中華民國98年6月4日臺北高等行政法院97年度訴更一字第76號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、緣本件臺灣省桃園縣○○鄉○○段○○○段1地號等1,834筆土地，面積328.410573公頃，前經參加人以民國89年11月13日89府地價字第201444號公告編定為桃園科技工業區，並於91年10月24日以府地價字第0910231219號公告調整編定面積為258.94公頃，而上訴人所有坐落臺灣省桃園縣○○鄉○○○段○○○○段72地號等土地（下稱系爭土地）位於該工業區範圍內。參加人為價購上開土地，於召開多次地價補償協商會後，報請被上訴人以92年4月18日台內地字第0920006179號函（下稱原處分）核准徵收包括系爭土地在內之臺灣省桃園縣○○鄉○○段○○○段1地號等1,217筆土地，面積22
8.877536公頃，並一併徵收其土地改良物，嗣參加人以92年4月24日府地價字第09200855081號公告（下稱系爭徵收公告），公告期間自92年4月24日起至同年5月26日止，並於同日以府地價字第09200855082號函（下稱系爭通知函）通知各所有權人，於92年5月27日以府地價字第0920115174號函檢送徵收補償清冊，通知土地所有權人領取補償費。上訴人對系爭徵收公告及通知函不服，向參加人提出異議書（參加人於92年5月16日收文），經參加人以92年5月29日府地價字第0920108031號函復歉難照辦等語；上訴人復於92年6月12日具狀向參加人請求復議，經參加人以92年7月8日府地價字第0920140367號函復歉難照准等語。上訴人乃對參加人系爭通知函及前開2函復有關徵收補償之處分不服，循序提起行政救濟，迭經臺北高等行政法院93年4月29日93年度訴字第573號及本院95年10月5日95年度判字第1646號判決駁回確定。
嗣上訴人復對被上訴人所為核准徵收之原處分不服，於95年1月6日提起訴願，訴願機關以訴願逾期決定不受理，提起行政訴訟，原審法院認訴願逾期，於96年11月23日以95年度訴字第4111號裁定駁回其訴，上訴人不服提起抗告，經本院97年度裁字第3394號裁定將原裁定廢棄，發回原審法院更為審理，原審法院審理結果認上訴人之訴為無理由，乃判決駁回其訴，上訴人不服提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：㈠本件原處分係因參加人之徵收申請函所作成，故未寄予上訴人，而由參加人以系爭徵收公告及通知函通知上訴人，故上訴人於92年5月16日向參加人提出異議書，表示對系爭徵收公告及通知函不服，自係對原處分表示不服。且該異議書已表明參加人如無法依89年12月4日地價補償協商會決議之補償標準辦理徵收，即應依90年4月3日地價補償協商會之決議，不予徵收並辦理解編，亦即應撤銷本件徵收，而有表示撤銷原處分之意思，故上訴人應有向訴願管轄機關以外之機關表示對原處分不服之情形，依訴願法第61條第1項規定，應視為自始向行政院提起訴願，並未逾法定訴願期間。㈡依被上訴人承辦人92年4月1日之簽呈及土地徵收案件初審意見表內容，可知被上訴人於核准徵收前，即知參加人於89年12月4日地價補償協商會已決議按89年度公告現值加10成作為徵收補償標準，復於90年4月3日地價補償協商會決議，若每公頃之徵收價格低於新臺幣（下同）2,200萬元，即不予徵收，並辦理解編，且亦知參加人係依促進產業升級條例第23條第2項規定，以工業主管機關身分申請編定，其召開上開會議，即應受其決議之拘束，惟參加人竟違反上開決議，報請被上訴人核准徵收，顯然置上訴人正當合理之信賴於不顧，違反行政程序法第8條之誠信原則，而被上訴人即應駁回參加人之報請徵收，惟竟仍予核准，原處分即有違誤，應予撤銷。㈢參加人除違反上開地價補償協商會決議辦理徵收，且為配合開發單位亞朔開發股份有限公司（下稱亞朔公司）每平方公尺1,600元辦理徵收補償之提議，先由桃園縣地價評議委員會評定公告現值自每平方公尺1,100元降至800元，並於90年7月1日實施，再於91年12月9日91年度第5次會議決議以92年度公告現值加1倍為補償標準，即農地、建地分別以每平方公尺1,600元及9,400元進行徵收，參加人降低補償標準，違反誠信原則及平均地權條例施行細則第6條但書之立法意旨。㈣參加人係以87年11月10日之「桃園科技工業區開發計畫環境影響評估公開說明會」作為舉辦公聽會之紀錄，惟該說明會係依環境影響評估法第8條規定辦理，並非依土地徵收條例第10條第2項之規定，且參加人89年11月13日公告該工業園區面積，於91年8月15日調整編定面積為258.94公頃，惟徵收土地計畫書內記載徵收面積為228.877536公頃，亦即原有開發計畫已變更而縮減，然參加人亦未再召開公聽會，故本件並未踐行土地徵收條例第10條第2項之法定程序。另被上訴人所屬土地徵收審議委員會92年4月9日第72次會議於通過本件徵收案時，其中有3位委員並未親自出席，而係由他人代理出席，是該次會議之委員會組織並不合法，其所為決議亦應認為無效云云。
三、被上訴人則以：㈠參加人與被徵收土地所有權人間並未達成任何價購協議，已經臺北高等行政法院93年度訴字第573號判決認定在案，故參加人於召開多次地價補償協商會後，雖無法與土地所有權人就補償價格達成共識，然實已符合協議價購之精神，始依法申請被上訴人核准徵收，並未違反誠信原則。另依經濟部工業局92年3月27日工地字第09200090850號函，本件工業區係參加人以工業主管機關身分申請編定，並無促進產業升級條例第31條第1項但書有關解除編定之適用，是上訴人主張參加人應受89年12月4日、90年4月3日地價補償協商會所為決議之按89年度公告現值加10成作為補償標準（即農地每平方公尺2,200元），及如低於前述補償價格即應不予徵收並辦理解編等之拘束，顯有誤解。又誠實信用原則之適用，以存在具體法律關係為要件，惟參加人既未與土地所有權人達成協議價購之合意，是雙方尚無成立具體法律關係，上訴人即不得主張行政程序法第8條誠信原則之適用，被上訴人於參加人與土地所有權人無法達成協議價購後准予徵收，核無違誤。㈡現行法制就徵收補償費乃採取法定地價補償方式，以當期公告土地現值加給一定成數予以補償，是以系爭土地係於92年4月24日公告徵收，參加人依土地徵收條例第30條及其施行細則第30條第1項規定，以公告期滿次日起算第15日當期（即92年度公告土地現值）作為計算補償地價之基準，並無違誤。又89年度土地公告現值法定有效實施期間係89年7月1日至90年6月30日，其效力於次年度公告現值調整作業並重新公告後即告終止，非屬上訴人92年4月24日公告徵收案件所得適用之範圍。另有關地價補償標準部分，業經本院95年度判字第1646號判決確定，與本件原處分無涉。㈢參加人依環境影響評估法第8條規定，於87年11月10日舉辦「桃園科技工業區開發計畫環境影響評估公開說明會」，會中除對本件工業區開發計畫、需用原因等詳加說明，並予土地所有權人陳述意見機會，實已符合土地徵收條例第10條第2項及土地徵收條例施行細則第11條所定已舉行公聽會或說明會情形。又依經濟部91年8月29日經授工字第00000000000-0號函，本件開發案雖有變更面積，惟屬原事業計畫範圍內部分土地需補辦徵收，依土地徵收條例施行細則第11條第1項第4款規定，亦毋庸再舉行公聽會，是上訴人指摘本件未依土地徵收條例第10條第2項舉行公聽會云云，亦屬誤解。另被上訴人所屬土地徵收審議委員會92年4月9日第72次會議於討論核准本件徵收案時，雖有3名委員未親自出席，而由他人代理出席，惟該等委員均為機關代表，依「內政部土地徵收審議委員會組織規程」第6條第2項規定，均得指派代表出席，而非如上訴人所稱僅得請假，無法代理等語，資為抗辯。
四、參加人主張：㈠上訴人所主張之事實與理由，業為原審法院93年度訴字573號及本院95年度判字1646號等判決之事實及理由所涵括，且已為對上訴人不利之認定，遭本院不予採摘之事實包括：1、參加人與包含上訴人在內之土地所有權人間達成協議價購的合意；2、徵收補償基準適用有誤等情，於本件訴訟中再次主張，有違反爭點效原則。㈡上訴人另主張訴外人 高新豐 代表土地所有權人以92年4月9日陳請書表示撤銷原處分，其提起訴願並未逾期，惟原處分既於92年4月18日作成，上訴人當無法以92年4月9日之陳情書提起訴願。
又上訴人於92年向參加人請求解編，然其所主張之解編並不等於請求撤銷徵收，是上訴人自未曾主張撤銷原處分。㈢參加人申請編定本件桃園科技工業區後，為取得需用土地，需依土地徵收條例進行必要之協議價購與徵收程序，與參加人是否為工業主管機關無涉，又上訴人與參加人間既未成立價購協議或任何行政契約，業經本院95年度判字第1646號判決所肯認，參加人即無依該契約以特定價格向上訴人價購之義務，遑論有遵行義務而解編之，則被上訴人在參加人與土地所有權人無法達成價購合意後核准申請徵收，於法並無牴觸。又被上訴人係於92年4月18日核准本件徵收，發生在土地徵收條例公布施行後，故本件所應適用之法令為土地徵收條例而非平均地權條例，且依土地徵收條例第1條第2項、第30條第1項，及其施行細則第30條第1項規定，參加人應按公告期滿（亦即92年5月26日）次日起算第15日當期之土地公告現值，亦即92年度之公告現值作為補償上訴人等土地所有權人之標準，上訴人主張本件徵收補償價格不應以92年度公告土地現值加1倍為基準，洵屬無據。㈣參加人既已依環境影響評估法第8條舉辦說明會，包含開發單位簡報或說明、參加人員表達意見、開發單位回應說明，故應可認已經合致土地徵收條例第10條第2項但書所規定之已舉辦說明會，並已相當於舉辦土地徵收公聽會。又被上訴人所屬土地徵收審議委員會92年4月9日第72次會議，該日出席委員對於本件徵收案全數無異議通過，縱認該等機關代表不得指派代理人出席會議，依內政部土地徵收審議委員會組織規程第6條第1項規定，該委員會委員13名，扣除代理出席之3名委員，親自出席之10名委員對該議案亦均贊成，而超過法定出席與通過的人數，是該議案亦無由撤銷等語。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠被上訴人所屬土地徵收審議委員會92年4月9日第72次會議，雖有委員 葉宏安 、 夏正鐘 、 陳光雄 三人委請人代理出席參與會議，惟前揭三人均為機關代表，其中葉宏安委員為行政院公共工程委員會之代表、陳光雄委員為內政部營建署代表、夏正鐘委員則為行政院經濟建設委員會之代表，渠等既為機關代表兼任之委員，於未能親自出席時，指派代表出席，並參與會議發言及表決，依內政部土地徵收審議委員會組織規程第6條規定意旨，於法即無不合。㈡土地徵收條例第10條規定需用土地人於事業計畫報經目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會或說明會，旨在使土地所有權人等利害關係人瞭解事業計畫，並使其就土地徵收一事，有陳述意見的機會為已足，是需用土地人（即本件之參加人）如於事業計畫報經目的事業主管機關許可前，實際召開公聽會或說明會踐行此一程序，即符合法規範的目的，至於公聽會或說明會之名稱為何，無礙該程序之合法性。本件系爭桃園科技工業區開發計畫為參加人自83年間即提出並規劃，至87年11月間進入環境影響評估第二階段，參加人於該桃園科技工業區開發計畫報請目的事業主管機關（經濟部工業局）許可前，於87年11月10日召開「桃園科技工業區開發計劃環境影響評估公開說明會」，於該說明會中，參加人除就該開發計畫對環境之影響作說明外，並為開發計畫簡報，並由與會人就該開發計畫表示意見，而當日出席者包括參加人所屬環境保護局、地政局之代表、縣議會議員、觀音鄉公所人員、鄉民代表、各村村長及其他鄉民，與會人員除 就渠 等對於該工業區開發案（含徵收地價）多所討論，土地所有權人亦均有陳述意見之機會，是參加人於興辦本件桃園科技工業區開發計畫時於規劃階段，召開「桃園科技工業區開發計畫環境影響評估公開說明會」同時就開發計畫之規劃及對環境之影響予以說明，使土地所有權人等利害關係人瞭解事業計畫，給予陳述意見之機會，並於聽取土地所有權人等利害關係人之意見，並作成會議紀錄，該說明會核屬土地徵收條例施行細則第11條第1項第1款規定所稱之「興辦事業計畫於規劃階段舉行之規劃說明會」性質，從而，參加人於事業計畫報經目的事業主管機關許可前，既已於規劃階段舉行規劃說明會，依土地徵收條例第10條第2項但書之規定，自無須再行舉辦公聽會。上訴人爭執參加人未依土地徵收條例第10條第2項前段規定舉行公聽會，本件徵收程序違法，原處分應予撤銷云云，核無可採。㈢上訴人主張參加人91年10月24日公告之工業區面積為258.94公頃，惟所提徵收土地計畫書卻記載徵收面積為228.877536公頃，有所不符云云。惟工業區編定面積雖為258.94公頃，編定工業區內所有土地並非均以徵收方式辦理用地取得，如有公有土地、經協議價購或以其他方式已取得所需用地者，即毋庸以徵收方式辦理，故徵收面積與工業區編定之面積自會有所不合，上訴人執公告工業區面積258.94公頃與徵收土地計畫書記載之徵收面積228.877536公頃不符予以爭執，尚無可取。㈣系爭89年12月4日桃園科技工業區用地取得地價補償協商會決議：「一、本工業區協議補償地價，與會『土地所有人要求』以不低於毗鄰之大潭濱海特定工業區原徵收補償之價格為補償標準。……又本工業區土地徵收補償地價，前經本縣89年第4次地價評議委員會『評定加成補償』標準為『以89年度公告現值加10成為補償標準』在案。（即農地以每平方公尺為2,200元，甲種建地每平方公尺為11,200元，丁種建地每平方公尺為10,000元為補償標準）。二、本工業區土地補償地價，『依前項地價評議委員會所評定之價格辦理徵收補償。』」等語，是與會者於該次會決議者乃土地如辦理徵收時之徵收補償標準，尚非協議價購之價款合意。此外，參加人與土地所有權人等迄至92年1月2日召開之地價補償協商會止，均未能就系爭土地達成價購之協議一節，參諸90年4月3日地價補償協商會會議結論記明：「1、本工業區農地徵收價格每公頃2,200萬元是地主所確認的價格，而亞朔公司所提以每公頃1,600萬元辦理徵收補償，地主均不願承受。」其後陸續於90年6月27日、90年8月20日、92年1月2日召開地價補償協商會與會者就協議價購之價款仍未達成合意，而92年1月2日會議結論記載：「……二、依土地徵收條例第11條之規定，本府召開本次地價協議會議以完成法定程序並依該條例第30條、31條規定辦理徵收。……」等語即明，足見被上訴人稱本件需用土地之參加人與所有權人協議價購，經開會未能達成協議，申請徵收等語，洵堪信實。㈤系爭土地係於92年4月24日公告徵收，公告期間自92年4月24日起至92年5月23日止，因此，應以公告期滿次日起算第15日當期（92年6月7日）即92年度公告土地現值，作為計算補償地價之基準。依91年12月9日舉行之桃園縣地價評議委員會91年第5次會議決議，系爭土地係以92年度公告現值（每平方公尺800元）及徵收加成補償成數加1倍作為徵收補償標準，於法並無不合。而桃園縣地價評議委員會雖曾於89年6月5日會議決議：「觀音鄉桃園科技工業區範圍內用地（觀音、大潭、白沙屯等地段），以89年公告現值加10成為補償標準」，然其所規範者係89年度公告現值法定有效實施期間（89年7月1日至90年6月30日）辦理徵收或區段徵收之案件，而其效力於次年度公告現值調整作業並重新公告後即告終止，非屬上訴人92年4月24日公告徵收之案件所得適用之範圍等由，駁回上訴人原審之訴。
五、上訴意旨復執前詞，並主張：㈠參加人於89年間，移請桃園縣地價評議委員會評定地價，桃園縣地價評議委員會於89年6月5日會議決議：「觀音鄉桃園科技工業區範圍內用地（觀音、大潭、白沙屯等地段），以89年公告現值加10成為補償標準」，並於89年11月13日公告上揭土地為「桃園科技工業區」，其後參加人又於89年12月4日辦理地價補償協商會，並改以每公頃1,600萬元辦理徵收補償，參加人於90年7月1日起將公告現值由每平方公尺1,100元調降為800元，並於90年4月3日召開地價補償協商會，土地所有權人不同意上該調降補償價格，參加人亦未依90年4月3日地價補償協商會議結論，辦理解編。被上訴人明知參加人違反誠信及信賴保護等原則而申請徵收，被上訴人卻准予徵收，即有違誤。㈡參加人自83年間即將系爭土地規劃為「桃園科技工業區」用地，並於89年11月13日公告，迄被上訴人於92年4月24日核准參加人所報土地徵收前，參加人自始即未變更開發上開工業區之計畫，況參加人所報徵收計畫之公聽會係採用87年11月10日舉辦之「桃園科技工業區開發計劃環境影響評估公開說明會」之紀錄，故依土地徵收條例施行細則第6條之旨趣，應按調降前之公告現值辦理徵收，始能維護上訴人之權益。且上揭說明書係對觀音鄉鄉民對該工業區環境之影響表示意見，並非由該工業區之土地所有權人及利害關係人表示意見，與土地徵收條例第10條第2項之規定不合。原判決未斟酌上情，自有不適用法規之違背法令情事云云。
六、本院按：㈠土地徵收條例第10條規定：「（第1項）需用土地人興辦之事業依法應經目的事業主管機關許可者，於申請徵收土地或土地改良物前，應將其事業計畫報經目的事業主管機關許可。（第2項）需用土地人於事業計畫報經目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人即利害關係人之意見。但因舉辦具機密性之國防事業或已舉行公聽會或說明會者，不在此限。」、同條例施行細則第11條第1項規定：「本條例第10條第2項但書所稱具機密性之國防事業，指具有軍機種類範圍準則規定之機密性國防事業；所稱已舉行公聽會或說明會，指下列情形之一：一、興辦事業計畫於規劃階段已舉行規劃說明會者。二、已依都市計畫法舉辦公開展覽或說明會者。三、依其目的事業法令已舉辦公聽會或說明會者。四、原事業計畫範圍內部分土地需補辦徵收者。五、原興辦事業為配合其他事業需遷移或共構，而於該其他事業計畫舉辦公聽會或說明會時，已就原興辦事業之遷移或共構，聽取土地所有權人及利害關係人之意見者。」，可知土地徵收條例第10條規定需用土地人於事業計畫報經目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會或說明會，旨在使土地所有權人等利害關係人瞭解事業計畫，並使其就土地徵收一事，有陳述意見之機會，是需用土地人（即本件之參加人）如於事業計畫報經目的事業主管機關許可前，實際召開公聽會或說明會踐行此一程序，即符合法規範的目的，至於公聽會或說明會之名稱為何，無礙該程序之合法性。經查，本件系爭桃園科技工業區開發計畫為參加人自83年間即提出並規劃，至87年11月間進入環境影響評估第二階段，參加人於該桃園科技工業區開發計畫報請目的事業主管機關（經濟部工業局）許可前，於87年11月10日召開「桃園科技工業區開發計畫環境影響評估公開說明會」，於該說明會中，參加人除就該開發計畫對環境之影響作說明外，並為開發計畫簡報，並由與會人就該開發計畫表示意見等情，為原審所確定之事實，則參加人於興辦桃園科技工業區開發計畫時於規劃階段，召開「桃園科技工業區開發計畫環境影響評估公開說明會」同時就開發計畫之規劃及對環境之影響予以說明，使土地所有權人等利害關係人瞭解事業計畫，給予陳述意見之機會，並於聽取土地所有權人等利害關係人之意見，並作成會議紀錄，該說明會即屬於土地徵收條例施行細則第11條第1項第1款規定所稱之「興辦事業計畫於規劃階段舉行之規劃說明會」性質，參加人於事業計畫報經目的事業主管機關許可前，既已於規劃階段舉行說明會，依土地徵收條例第10條第2項但書之規定，自無須再行舉辦公聽會。上訴人主張參加人所舉辦之上該說明會並非由該工業區之土地所有權人及利害關係人表示意見，與土地徵收條例第10條第2項之規定不合云云，不足採信。㈡法院於確定判決理由中，對訴訟標的以外當事人所主張或抗辯之重要爭點所為判斷結果，除有顯然違背法令，或當事人提出新訴訟資料足以推翻原判斷之情形外，於同一當事人間，就與該重要爭點有關之他訴訟，不得再為相反之主張，法院亦不得作相異之判斷，此即所謂「爭點效」。經查，上訴人因本件徵收，關於補償費部分，曾提起行政爭訟，經本院以95年度判字第1646號判決上訴人等敗訴確定，觀該案件上訴人之主張，即已表明參加人於90年7月1日起將公告現值由每平方公尺1,100元調降為800元，並於90年4月3日召開地價補償協商會，土地所有權人不同意上該調降補償價格等情，本院上該確定判決並就系爭土地之補償以92年度公告現值每平方公尺800元加成計算補償費，於法並無不合等，已於判決理由中為判斷，核該判斷並無違背法令，依上該說明，本院自不得作相異之判斷，從而，上訴人於本件再為主張，自不足採。至於上訴人其餘主張，業經原審於判決理由內詳為論斷，經核亦無不合。上訴人就原審所不採之事由，再為爭執，亦不足採。㈢綜上所述，原判決駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國100年3月10日
最高行政法院第五庭
審判長法官吳明鴻
法官林茂權法官侯東昇法官黃秋鴻法官陳國成以上正本證明與原本無異中華民國100年3月11日
書記官葛雅慎